新時(shí)代信訪制度的法理思考

卿 紅

2017年7月中旬第八次全國信訪工作會(huì)議召開，習(xí)近平對信訪工作全局定盤把脈，做出了重要指示：各級黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作，千方百計(jì)為群眾排憂解難。要切實(shí)依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求，注重源頭預(yù)防，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，加強(qiáng)法治建設(shè)，健全化解機(jī)制，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程。[1]黨的十九大報(bào)告又明確指出：堅(jiān)守底線、引導(dǎo)預(yù)期，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序；堅(jiān)持以人民為中心，把群眾路線貫徹到治國理政全部活動(dòng)之中，增強(qiáng)群眾工作本領(lǐng)……這些重要論述彰顯了我們黨始終堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值追求和執(zhí)政為民的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，要牢牢把握社會(huì)主要矛盾變化對信訪工作的新要求，讓信訪制度在新時(shí)代煥發(fā)勃勃生機(jī)。

一、信訪制度的實(shí)體法治功能

信訪是我國一項(xiàng)傳承有序的“政治傳統(tǒng)”，古代的“擊鼓鳴冤”“攔轎喊冤”“上書申冤”等均可歸入信訪活動(dòng)之范疇。中華人民共和國成立以來，黨和國家歷來重視信訪工作，信訪制度在我國當(dāng)代的政治統(tǒng)治和社會(huì)治理等方面都發(fā)揮著積極的有效作用，具有旺盛的生命力。信訪是一扇向人民敞開、隨時(shí)聆聽人民意愿的心聲之門，信訪制度具有人民性，通過實(shí)現(xiàn)人民民主、制約公共權(quán)力和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定來最大限度地實(shí)現(xiàn)實(shí)體法治。

（一）實(shí)現(xiàn)人民民主

我國憲法規(guī)定公民可以對公共事務(wù)的決策提出意見與建議，對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)自身合法權(quán)益受到侵犯時(shí)可以通過申訴、控告維護(hù)自身正當(dāng)?shù)臋?quán)利；同時(shí)國家機(jī)關(guān)要經(jīng)常保持同人民的聯(lián)系，時(shí)刻以人民的意見和建議作為自己行動(dòng)的指南與方向。信訪被認(rèn)為是行使公民民主權(quán)利的一種最基本最簡單的形式，正如有學(xué)者認(rèn)為“它具有立法、執(zhí)法和司法都不具有的民主優(yōu)勢，因?yàn)樾旁L是由人民自己提起的程序，這一點(diǎn)是實(shí)實(shí)在在的人民民主機(jī)制”。[2]一是信訪有利于了解民情。人民群眾的來信、來訪，都反映了某個(gè)方面的矛盾和問題，這種民意具有直接性、現(xiàn)實(shí)性和動(dòng)態(tài)性。信訪反映的群眾情緒、群眾呼聲、群眾意見，是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其人員做出科學(xué)決策和檢驗(yàn)決策可行性的“第一信號”，可以使黨和政府更準(zhǔn)確地了解社情民意。二是信訪有利于集中民智。隨著我國社會(huì)主義民主的進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)，人民群眾的主人翁意識日益增強(qiáng)，參與國家和社會(huì)事務(wù)管理的積極性越來越高。各界群眾通過信訪這個(gè)渠道，對社會(huì)主義物質(zhì)、精神和生態(tài)文明建設(shè)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。三是信訪有利于維護(hù)民利。在政治生活領(lǐng)域，信訪制度有利于推進(jìn)公民參與國家社會(huì)管理，進(jìn)而維護(hù)公民的政治權(quán)利；在社會(huì)生活領(lǐng)域，信訪制度通過公民對于政治權(quán)力的民主激發(fā)、推動(dòng)、約束、監(jiān)督等政治機(jī)制的民主運(yùn)行，真正保障社會(huì)民生的充分實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)私人權(quán)利。

（二）制約公共權(quán)力

信訪對公共權(quán)力的制約主要體現(xiàn)在信訪制度對公共權(quán)力的全程監(jiān)督上，信訪制度給人民群眾提供了自發(fā)的直接的方式對國家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，是民主監(jiān)督公權(quán)力的一種制度性供給。在各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的相關(guān)違紀(jì)違法案件中，大多數(shù)是通過信訪線索而取得重大進(jìn)展的，信訪監(jiān)督是人民群眾制約公權(quán)力，參與黨風(fēng)廉政建設(shè)最直接有效的方式，具有其他監(jiān)督不可比擬的顯著特點(diǎn)。一是社會(huì)廣泛性。信訪者不分地區(qū)、性別、年齡、職業(yè)、民族、信仰，可能來自社會(huì)的各個(gè)階層；監(jiān)督的對象廣泛，信訪可以實(shí)現(xiàn)對所有實(shí)施公權(quán)力的主體進(jìn)行監(jiān)督；信訪的內(nèi)容廣泛，從國家的大政方針，到行政糾紛和某個(gè)國家機(jī)關(guān)工作人員的問題，都可以涉及。二是簡易直接性。一般來說，人民群眾主要是通過信函或電話等來表達(dá)自己思想的，不需大量的資金和時(shí)間，對文化知識的要求也不高，較少受地理位置、文化水平等條件的限制；此外，人民群眾一般都向高一級有權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者直接反映情況，較少受地方人際關(guān)系的影響，是人民對公權(quán)力的原汁原味的監(jiān)督。三是相對真實(shí)性。社會(huì)上有什么問題，人民群眾就會(huì)有什么反應(yīng)。廣大群眾在信訪中看法實(shí)在，觀點(diǎn)直率、鮮明、尖銳，所反映的問題相對真實(shí)和客觀。

（三）維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

在社會(huì)治理理念下，國家尊重個(gè)人利益訴求表達(dá)，但信訪在一定程度上被看成社會(huì)穩(wěn)定的潛在威脅，信訪量越大，意味著社會(huì)矛盾越嚴(yán)重，黨群關(guān)系和干群關(guān)系越緊張。信訪工作是對民眾主動(dòng)訴求的被動(dòng)回應(yīng)，具有明顯的調(diào)和性，是緩和社會(huì)矛盾、消除社會(huì)對立、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的途徑，[3]信訪渠道的暢通保證了社會(huì)穩(wěn)定安全閥的功效的實(shí)現(xiàn)。一是信訪制度能夠宣泄和緩解社會(huì)矛盾。社會(huì)轉(zhuǎn)型變革時(shí)期矛盾激化，如何引導(dǎo)、規(guī)范矛盾是任何制度設(shè)計(jì)都無法回避的難題。信訪制度一方面將群眾無序的信訪活動(dòng)及其相關(guān)利益訴求組織起來，同時(shí)設(shè)置特有的職能機(jī)構(gòu)為上訪者宣泄怨氣，為信訪者制造寬松溫和的環(huán)境，有利于社會(huì)穩(wěn)定。二是信訪制度發(fā)揮了社會(huì)“晴雨表”的作用。信訪制度可以體現(xiàn)一個(gè)國家與地區(qū)的社會(huì)矛盾激化程度，信訪數(shù)量的多少，可以給公共權(quán)力部門以警示作用。歷史實(shí)踐證明，信訪數(shù)量與社會(huì)矛盾凸顯程度成正比關(guān)系，往往社會(huì)穩(wěn)定與否可以通過信訪制度這一晴雨表的回應(yīng)予以顯現(xiàn)。信訪制度的這一功能可以為國家權(quán)力部門，不斷根據(jù)社會(huì)系統(tǒng)反饋調(diào)整自身各項(xiàng)政策，以防止矛盾徹底激化，造成社會(huì)難以挽回的巨大損失。[4]

二、信訪制度困境的法理分析

但凡事物都具有兩面性，信訪作為一種制度更作為一項(xiàng)凝聚民心的重要工作，近年來面臨實(shí)踐中的問題和挑戰(zhàn)：各種勢力對信訪插手增多，互聯(lián)網(wǎng)和自媒體對信訪工作的影響加深，訪民上訪出現(xiàn)由維權(quán)向謀利轉(zhuǎn)化的趨勢，逐漸滋生出一批以上訪為業(yè)的“上訪專業(yè)戶”；信訪量依然很大、越級信訪、集體信訪和重復(fù)信訪對我國社會(huì)秩序和公共安全帶來了負(fù)面的影響，意在解決疏導(dǎo)矛盾、維護(hù)民眾民主權(quán)利的信訪制度，卻成為矛盾聚集上升的渠道，影響了社會(huì)穩(wěn)定。

（一）信訪制度設(shè)置上的體系化缺失

制度體系化要求某事項(xiàng)在制度的縱向規(guī)范方面做到連貫暢通，橫向規(guī)范方面與相關(guān)法律制度協(xié)調(diào)一致，不僅內(nèi)容承接性強(qiáng)，而且程序規(guī)范明確。當(dāng)前，信訪的制度體系化缺失較嚴(yán)重。一是信訪制度體系化縱向缺失。一般認(rèn)為憲法第41條賦予了公民的信訪權(quán)利，但并沒有明確規(guī)定“信訪權(quán)”。目前具有最高位階的國務(wù)院《信訪條例》的法律淵源《信訪法》缺位，在國務(wù)院《信訪條例》位階之下的是國務(wù)院有關(guān)部門及各省頒布的信訪條例。國務(wù)院接收信訪事項(xiàng)的主體僅指向行政機(jī)關(guān)，而各省指向各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，各機(jī)關(guān)處理信訪問題的方式和具體解決問題的能力是不同的，導(dǎo)致信訪制度縱向規(guī)范沒有連貫暢通。二是信訪制度橫向體系混亂。黨委、政府、人大、法院、檢察院等機(jī)構(gòu)都設(shè)有各自的信訪部門，不同的信訪部門做出的同一信訪案件的批示結(jié)果有時(shí)存在顯著的差異。假如信訪者上訪，批示可能來自多個(gè)不同的部門，各部門不同的批示傳達(dá)到基層。基層可能不會(huì)采取任何一個(gè)部門的批示，而是盡力滿足信訪者提出的要求，穩(wěn)住信訪者，使其不再上訪，在基層的問題解決過程中可能出現(xiàn)滿足信訪者無理要求的情況。[5]

（二）信訪制度運(yùn)行上的無序化

程序是各項(xiàng)工作運(yùn)行必不可少的條件，信訪缺乏良好的程序保障機(jī)制，導(dǎo)致信訪制度運(yùn)行的無序性，不能彰顯程序法治的正義。一是信訪程序被虛置。信訪條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)執(zhí)行“三審終結(jié)”制，現(xiàn)實(shí)中復(fù)查之后又復(fù)查，復(fù)核之后再上訪現(xiàn)象較為普遍。有的信訪人進(jìn)行了長達(dá)幾年甚至幾十年的信訪，簡單的事項(xiàng)到最后變?yōu)榉e案，導(dǎo)致終結(jié)機(jī)制難以終結(jié)。二是信訪方式缺乏規(guī)范性。有些信訪人專門在國家“兩會(huì)”敏感時(shí)間、敏感地段，進(jìn)行信訪；有些信訪人找媒體，以公開信訪事項(xiàng)給信訪部門施壓；還有一些信訪人采用如跳樓、自殺等極端方式，博取信訪部門對其問題的重視。信訪方式的變異使得信訪部門不堪重負(fù)，其主要時(shí)間與精力放在了怎樣有效減少事端、維護(hù)穩(wěn)定和諧上，而信訪問題本身卻成為雙方博弈的附屬。三是信訪制度考核體系缺乏正確的導(dǎo)向性?，F(xiàn)行的考評體系不能從責(zé)任、服務(wù)、績效等多層面有效評估信訪工作的成效，盡管取消了信訪排名，但依然注重信訪案件的數(shù)量指標(biāo)作為考評指標(biāo)。這樣不完善的考評制度，導(dǎo)致了基層信訪機(jī)構(gòu)往往通過不當(dāng)方式降低信訪案件數(shù)量，來達(dá)到上級考核的目標(biāo)。

（三）信訪制度本土上的慣性化

歷史進(jìn)程猶如洪水，當(dāng)下中國的任何制度和思潮都會(huì)受到本土歷史傳統(tǒng)慣性的制約。信訪制度是一項(xiàng)具有中國特色的獨(dú)特機(jī)制，其在運(yùn)作過程中出現(xiàn)的各種困境也會(huì)受到本土歷史傳統(tǒng)慣性的影響。一是期盼“青天”和“為民做主”的傳統(tǒng)影響，存在“信人治不信法治”的觀念。古代的“登聞鼓”、告御狀等救濟(jì)形式一定程度上維護(hù)了百姓的權(quán)益，上級官員的“為民做主”，自己的命運(yùn)就發(fā)生了變化，百姓心中的“青天”意識強(qiáng)烈。當(dāng)前我國的司法體制基本完善，但很多公民遇到問題仍然不去找法院，而是去信訪。即便法院已做出判決，公民仍想通過信訪來改變判決結(jié)果，存在“信人治不信法治”的觀念。二是重實(shí)體輕程序的傳統(tǒng)。不重視程序很典型的就是中國古代的包公，包公既是偵查人員，又是起訴的檢察官、法官，還是執(zhí)行官，沒有程序限制。只要事情的最后結(jié)果是公平的，可以不要過程，中國本土的傳統(tǒng)就是實(shí)體大于一切、程序無關(guān)緊要，這也是信訪泛濫成災(zāi)的一個(gè)原因。三是中央集權(quán)，權(quán)力一元化的傳統(tǒng)。中央集權(quán)指的是一切權(quán)力都?xì)w中央，地方的權(quán)力是中央給的，所以下面就要“跑部錢進(jìn)”去上面要權(quán)要錢，要上訪。

三、信訪法治化的路徑選擇

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視信訪工作，對改革信訪工作制度、把信訪納入法治化軌道等做出了安排部署。黨的十九大報(bào)告明確提出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治。”在當(dāng)前我國的司法體系還不夠完善、相關(guān)改革還不到位、各種權(quán)力制衡和社會(huì)正義的維護(hù)還不盡如人意的情況下，只能以程序法治和實(shí)體法治相結(jié)合的法治主義來改革信訪制度，讓信訪制度在新時(shí)代發(fā)揮不可忽視的積極作用。

（一）從立法設(shè)計(jì)上改變多元體系下的信訪困境

當(dāng)前信訪制度還沒有到達(dá)法律的層面，從而限制了信訪工作有序開展，《信訪條例》約束力不足和操作水平低在很大程度上制約著信訪工作的開展。所以，我國需要加快信訪立法工作，讓具有基本法律性質(zhì)的《信訪法》來規(guī)制信訪的性質(zhì)、權(quán)力和范圍，使信訪制度在法治框架下運(yùn)行。首先要通過人大立法提高信訪部門獨(dú)立性并整合機(jī)構(gòu)設(shè)置。當(dāng)前，我國信訪機(jī)構(gòu)眾多，《信訪條例》規(guī)定了全國各級行政機(jī)關(guān)接受信訪的職權(quán)，各省市自治區(qū)《信訪條例》除規(guī)定本轄區(qū)行政機(jī)關(guān)的信訪職權(quán)外，還涵蓋本轄區(qū)人大、法院、檢察院的信訪職權(quán)。信訪機(jī)構(gòu)不具有自身的獨(dú)立性，在處理信訪事項(xiàng)時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)地方部門和領(lǐng)導(dǎo)“自己成為了自己案件的法官”，這不符合法治中國建設(shè)中社會(huì)公正的基本要求。因此，在信訪立法設(shè)計(jì)中，應(yīng)將信訪機(jī)構(gòu)逐漸從行政機(jī)關(guān)剝離，獨(dú)立發(fā)揮其制度功能。[7]此外，各級信訪立法不統(tǒng)一導(dǎo)致對信訪人權(quán)利的不同規(guī)定，從而引發(fā)權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)以及救濟(jì)渠道混亂等一系列問題。信訪機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)需要統(tǒng)一的信訪立法予以完善，通過明確界定信訪權(quán)利與義務(wù)來彌補(bǔ)現(xiàn)有信訪立法的缺失，增強(qiáng)既有法律規(guī)范的科學(xué)性，從制度上完善信訪機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）從運(yùn)行機(jī)制上打破傳統(tǒng)的信訪工作模式

2014年中辦、國辦出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，“陽光信訪”“法治信訪”“責(zé)任信訪”成為三大改革科目。[8]未來的改革依然需要從運(yùn)行機(jī)制上打破傳統(tǒng)的信訪工作模式，讓信訪工作不斷展現(xiàn)出旺盛的創(chuàng)造力和適應(yīng)力。一是加快推進(jìn)信訪信息化建設(shè)，讓“數(shù)據(jù)多跑腿，群眾少跑路”。要依托網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)，探索建立群眾滿意度評價(jià)體系，把信訪事項(xiàng)辦理的評價(jià)權(quán)交給信訪群眾，逐步實(shí)現(xiàn)信訪事項(xiàng)辦理過程公開、結(jié)果透明。此外可以通過現(xiàn)代信息技術(shù)對信訪工作趨勢做出更為科學(xué)周密的研判，對于可能爆發(fā)的信訪增長點(diǎn)實(shí)現(xiàn)提前治理。二是要完善信訪事項(xiàng)聽證制度。通過信訪聽證公開辦案，利用信訪聽證釋疑解惑，還信訪人一個(gè)“陽光査證”。一部分上訪群眾存在從眾性和盲目性，對于事情的真相并不明了，要將聽證會(huì)做成一次法治宣傳會(huì)、說理會(huì)，讓不明真相的群眾明白是非，化解潛在的集體訪隱患。要確保聽證意見的法律效力，把聽證意見當(dāng)作本級部門做出的終結(jié)意見，從而保證聽證的效果。三是改革考核評價(jià)問責(zé)機(jī)制，減輕地方黨政部門壓力。當(dāng)前信訪排名雖然取消了，但還有中央與地方、上級與下級之間的“點(diǎn)對點(diǎn)”通報(bào)制度。地方上訪人數(shù)多的，上級部門還將通過信訪約談制度對地方信訪工作進(jìn)行監(jiān)督，地方政府截訪的壓力仍然存在。要科學(xué)合理設(shè)置考核項(xiàng)目和指標(biāo)，突出對信訪事項(xiàng)及時(shí)受理率、按期辦結(jié)率和群眾滿意率的考核，提高考核的科學(xué)性、客觀性和可信度。

（三）從源頭治理上控制信訪增量

要牢固樹立“預(yù)防高于接訪”的工作理念，更多注重分析產(chǎn)生或造成信訪事項(xiàng)的根源，從治本入手，注重信訪事項(xiàng)的源頭預(yù)防，從根本上控制信訪增量。一是在政策制定上，做到科學(xué)民主決策，堅(jiān)決防止與民爭利；在政策執(zhí)行上，嚴(yán)格依法辦事，堅(jiān)決防止搞變通、打折扣，變相侵害群眾利益。二是在行政執(zhí)法上，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。提高公務(wù)人員依法行政的能力，嚴(yán)格按照法規(guī)程序辦事，并做好相關(guān)法律法規(guī)的宣傳工作，有效防止信訪問題的產(chǎn)生。三是完善司法制度，讓民眾“信訪更信法”。要進(jìn)一步提高司法公正的透明度，讓社會(huì)公眾走進(jìn)法院、了解法官、監(jiān)督審判，理解和支持法院的各項(xiàng)工作，從而引導(dǎo)社會(huì)向規(guī)范、和諧的方向發(fā)展，用信息化監(jiān)督法官的舉止言行，實(shí)現(xiàn)“陽光司法”。隨著法治的健全，社會(huì)矛盾和糾紛都可以通過司法途徑來解決，這也是新時(shí)代法治中國建設(shè)的應(yīng)有之義。

（四）從法治宣傳上加強(qiáng)公民法治意識

我國傳統(tǒng)政治文化追尋的是臣民意識，中國公民總是期望出現(xiàn)一個(gè)魅力型統(tǒng)治的“青天大老爺”。信訪制度的改革，需要現(xiàn)代成熟意義上的公民，要從法治宣傳上加強(qiáng)公民法治意識。一是國家實(shí)行“誰執(zhí)法，誰普法”原則，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以定期開展相關(guān)的普法宣傳、送法下鄉(xiāng)活動(dòng)。信訪機(jī)構(gòu)也具有法治宣傳的功能，當(dāng)公民對某些事項(xiàng)進(jìn)行信訪時(shí)，信訪部門應(yīng)耐心傾聽，之后給相關(guān)人解釋國家政策與相關(guān)法律的規(guī)定，幫助信訪人了解法律。二是學(xué)校、媒體等社會(huì)力量加大法治宣傳。比如政法院校組織相應(yīng)的活動(dòng)，由學(xué)生志愿者進(jìn)行宣傳、為相關(guān)公民釋疑解惑，社會(huì)的公益組織也可以設(shè)定相關(guān)機(jī)構(gòu)對公民法律咨詢方面的事項(xiàng)進(jìn)行回復(fù)，增長公民法律知識，緩和官民對立情緒。三是構(gòu)建基層公益法律服務(wù)機(jī)制。律師參加基層公益法律服務(wù)，能夠?yàn)樾旁L者提供專業(yè)可靠的法律援助，充分發(fā)揮法律在信訪問題解決中的重要作用，分流引導(dǎo)群眾理性維權(quán)，引導(dǎo)信訪者遵循法律途徑維權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)程序和實(shí)體正義，在實(shí)際操作中增強(qiáng)公民的法治意識。

【參考文獻(xiàn)】

[1]習(xí)總書記要求“信訪”千方百計(jì)為群眾排憂解難！http：//www.sohu.com/a/158464411_357727.

[2]田文利.信訪制度的性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)及原則的承接性研究[J].河北法學(xué)研究，2011（1）.

[3]陳柏峰.信訪制度的功能及其法治化改革[J].中外法學(xué)，2016（5）.

[4]孫悅良.信訪制度法治化研究[D].蘇州大學(xué)，2012（56）.

[5]李樂.信訪法治化思考[D].甘肅政法學(xué)院，2016（10）.

[6]李棟編著.信訪法制研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2016.143.

[7]陶燃欣.依法治國視閾下信訪制度功能定位問題研究[D].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，2016（42）.

[8]習(xí)總書記要求“信訪”千方百計(jì)為群眾排憂解難！http：//www.sohu.com/a/158464411_357727.