巡視制度的歷史考察及當代黨的巡視制度研究

汪 清

（合肥工業(yè)大學，安徽 合肥 230009）

1 引言

當前中國共產(chǎn)黨巡視工作發(fā)揮了從嚴治黨的利劍作用，成為政治生活的一大熱點。1996年1月十四屆中國共產(chǎn)黨中央紀律檢查委員會六次全會做出重大部署：“選派部級干部到地方和部門巡視”，標志著當代中國共產(chǎn)黨巡視工作啟動。隨著中國共產(chǎn)黨巡視制度的建立和發(fā)展完善，特別是黨的十八大以來，巡視制度的建設和實踐進入到一個新的飛躍發(fā)展階段，巡視工作向縱深發(fā)展，尋“虎”覓“蠅”，形成震懾，在社會上引起了強烈反響。巡視是具有中國特色的民主監(jiān)督制度，是加強黨內監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，是黨要管黨、從嚴治黨的重要手段，是在吸收中國古代優(yōu)秀制度成果的基礎上，結合當代實際需要并加以創(chuàng)新而建立的監(jiān)督制度。

2 巡視制度淵源久遠

巡視又稱為巡察，巡視作為上級監(jiān)督下級的一種制度，在中國歷史上淵源久遠，西漢武帝時期建立的刺史制度，已是成熟的巡視制度。中國長期封建社會發(fā)展過程中，漢唐最為興盛，故被稱為“漢唐盛世”，之所以興盛，在于其采取了行之有效的政治措施。漢代武帝時達到了鼎盛，原因就是其順應時勢，建立創(chuàng)新了一系列適當?shù)恼未胧淌繁O(jiān)督制度堪稱典型代表。漢初政治指導思想上崇尚 “黃老無為”，吏治上因循成風，蕭規(guī)曹隨，懶政怠政現(xiàn)象突出，史載“蕭何為法，講若畫一；曹參代之，守而勿失”[1]（《曹參傳》）。直至武帝即位后一段時間情況依然，元鼎四年（公元前113年），武帝第一次出巡了解地方情況，就發(fā)現(xiàn)地方官吏嚴重地不作為，“天子始巡郡國。東度河，河東太守不意行至，不辨，自殺。西行逾隴，隴西守以行往卒，天子從官不得食，隴西守自殺。于是上北出蕭關，從數(shù)萬騎，獵新秦中，以勒邊兵而歸。新秦中或千里無亭徼，于是誅北地太守以下”[2]（《平準書》）。地方官吏懈怠嚴重，使?jié)h武帝強烈地意識到必須刷新政治，加強監(jiān)管，督促官吏勤政，因此建立十三部刺史制度，“武帝元封五年，初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人”[1]（《百官公卿表》）。 其下“監(jiān)御史”條下顏師古注引《漢官·典職儀》曰：“詔書舊典：刺史班宣，周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄。以六條問事，非條所問即不省”。元封五年即公元前106年，漢武帝將京畿以外的郡國劃為十三個監(jiān)察區(qū)域“部”，每部派刺史一員對所轄范圍內的郡國守相等地方官員進行監(jiān)督?！按獭钡暮x就是探察訊問，《宋書·百官志》所謂“刺之為言猶參覘（檢驗察看）也”。刺史活動方式有兩大顯著特征：其一曰“巡”。刺史“周行郡國”，行者，巡也，刺史在一定的時間段對一定范圍內的地方官進行監(jiān)督，沒有長期固定的辦公場所，故《三國志·魏書·夏侯玄傳》云：“漢家雖有刺史，奉六條而已，故刺史稱傳車，其吏言從事，居無常治”。“巡”的活動方式保證了監(jiān)督效果，有許多優(yōu)越性：首先，刺史制度是一種自上而下的監(jiān)督制度，刺史“代天子巡狩”，是皇帝的使者，由皇帝派遣，代表皇帝到地方巡視，對皇帝負責，故有足夠的權威，這是刺史得以履行監(jiān)督的一個重要保障條件；其次，刺史親臨實地監(jiān)督，能得到第一手真實的客觀情況，保證公務有的放矢，針對性強；第三，刺史在一定的時間段到所轄地方巡視，通常是每年出巡地方數(shù)月后回到京城向朝廷匯報地方吏治情況，可以避免與被監(jiān)督者郡國守相等長期相處形成固定關系，長期相處會“日久生情”，產(chǎn)生私人感情，難免結成利益聯(lián)盟，相互庇護，出現(xiàn)徇私枉法、因私害公的弊病。其二曰“察”。刺史“省察治狀”，“察”即視察，刺史通過訪察等方式獲取問題線索，只有發(fā)現(xiàn)問題而無處理問題的權力，故后來的唐朝人戴叔倫《撫州刺史庭壁記》評價漢代武帝刺史制度曰：“漢置十三部刺史，以察舉天下非法，通籍殿中，乘車奏事，居靡定處，權不牧人”[3]?！皺嗖荒寥恕保创淌妨私獾胤娇叵嗦男新殑盏那闆r，但不干預他們的事務，更沒有對地方官吏賞罰升降的處置權，這是對刺史監(jiān)督權的制約限制。如果刺史權力失去約束，將會造成嚴重后果。西漢末由于對刺史的約束制度被破壞，刺史越俎代庖，直接干預地方郡國守相的事務，獲取領兵權、干預郡守司法權、破壞公務程序等等，由“權不牧人”變?yōu)椤皺嗫赡寥恕?，職能逐漸發(fā)生了變化，出現(xiàn)了由監(jiān)察官演變?yōu)槌⑴c郡之間的一級行政長官的趨勢，特別是到了東漢末年，刺史權力大為膨脹，監(jiān)察區(qū)域的刺史“部”演變?yōu)榈胤阶罡咝姓挝坏摹爸荨?，州比當初地方最高行政區(qū)劃的郡要廣大數(shù)倍，州牧兼有兵、民大權，成為軍政長官，再加上“以山川湖泊以制州界”，利用自然的地理形勢來劃分州界，進可攻退可守，州牧漸漸獨立形成氣候，如曹操、劉備、東吳孫氏都是通過先掌握一州之地，形成割據(jù)政權，導致東漢末群雄并起，形成割據(jù)分裂的局面[4]。

武帝建立的刺史制度，監(jiān)督效果顯著，保證了政情暢通。一方面使“上情下達”，朝廷的大政方針得以貫徹下去；另一方面使“下情上達”，地方吏治情況朝廷充分了解，為朝廷制訂大政方針提供了真實的依據(jù)，成為加強中央集權的利器。

3 巡視制度的歷史演變

西漢刺史制度這種”巡察”或曰“巡視”的活動方式，是武帝的一大創(chuàng)新，其后歷代統(tǒng)治者多借鑒和發(fā)展“巡視”監(jiān)督的方式，來維護統(tǒng)治。

漢代滅亡，三國鼎立。三國之中相對強大的曹魏文帝曹丕曾嘗試效法漢武帝的刺史制度，史載“（文帝）以逵為豫州刺史。是時天下初復，州郡多不攝。逵曰：‘州本以御史出監(jiān)諸郡，以六條詔書察長吏二千石已下，故其狀皆言嚴能鷹揚有督察之才，不言安靜寬仁有愷悌之德也。今長吏慢法，盜賊公行，州知而不糾，天下復何取正乎？’……考竟其二千石以下阿縱不如法者，皆舉奏免之。帝曰：‘逵真刺史矣?！几嫣煜拢斠栽ブ轂榉ā盵5]（《魏書·賈逵傳》）。企圖使刺史成為漢武帝時期只行監(jiān)督而不得擁有兵、民權力的專職監(jiān)察官，但由于特定的歷史條件影響，刺史更大的意義上還是軍政長官，難以恢復到漢武帝時期的那種刺史制度。

晉朝武帝時，多次遣使巡視、巡察地方。泰始二年（公元266年）“春正月丙戌，遣兼侍中侯史光等持節(jié)四方，循省風俗”[6]（《武帝紀》）。 泰始四年（公元268年）七月，遣使巡行，并下詔曰：“今使使持節(jié)侍中副給事黃門侍郎銜命四出，周行天下，親見刺史二千石長吏，申諭朕心，訪求得失損益諸宜，觀省政教，問人間患苦……還具條奏，俾朕昭然鑒于幽遠，若親行焉?！盵6]（《武帝紀》）對地方實行巡視監(jiān)督，但屬臨時差遣，不為常制。后晉武帝曾企圖建立如漢刺史制度的巡視監(jiān)督制度，《續(xù)漢書·百官志五》“刺史”條下劉昭注曰：晉太康之初，武帝詔曰：“……刺史分職，皆如漢氏故事，出頒詔條，入奏事京城。”太康三年（公元274年）“秋八月，罷平州、寧州，刺史三年一入奏事?！盵6]（《武帝紀》）《北堂書鈔》卷 72引王隱《晉書》曰：“太康三年，罷刺史將軍官，刺史依漢制，三年一入奏事?！钡辔茨芡耆謴蜑闈h武帝時期的那種刺史制度[4]。

南北朝時期戰(zhàn)爭頻仍，許多制度被破壞，巡視監(jiān)督制度更是零落不堪。

隋朝建立，地方行政基本實行二級制，開皇三年（公元583年）隋文帝將魏晉南北朝以來地方行政的州、郡、縣三級制改為州、縣二級制，實際上州等同于秦漢時期的郡，州刺史等同于秦漢時期的郡守，是行政長官。大業(yè)三年 （公元607年），隋煬帝將州的名稱改為郡，郡長官稱為太守，專掌民政，另設都尉領兵，軍民分治[7]（《地理志》）。同時比較全面地建立了完善的巡察監(jiān)督制度。隋朝在中央設立司隸臺，司隸臺設司隸大夫，正四品，其下設別駕二人，分別察畿內京師和東都；另設刺史十四人，巡察畿外地方各郡。刺史每年二月乘軺車出監(jiān)，十月還奏[7]（《百官志》），可見隋煬帝時，刺史一度是純粹的監(jiān)察官，履行公務時也沒有固定治所，實行巡察的監(jiān)督活動方式。

唐朝地方行政沿襲隋朝，實行郡（州）、縣二級制，唐朝巡察監(jiān)督制度建設非常完備，具有典型意義，但有一個完善的過程。唐朝中央對地方的巡察有兩種形式，其一為御史臺不定期地派遣御史巡察郡（州）、縣，類似臨時差遣；其二分道巡察，逐漸成為常制。貞觀元年（公元627年），唐太宗將全國分為十道即十大監(jiān)察區(qū)，派使者巡察，但最初并不完善，據(jù)《舊唐書·李嶠傳》載直到武則天時鳳閣舍人李嶠還上奏指出分道巡察有諸多弊?。骸案`見垂拱二年諸道巡察使所奏科目，凡有四十四件，至于別準格敕令察訪者，又有三十余條。而巡察使率是三月已后出都，十一月終奏事，時限迫促，簿書填委，晝夜奔逐，以赴限期?！币虼怂ㄗh：“今之所察，但準漢之六條，推而廣之，則無不包矣。無為多張科目，空費簿書?！毖膊焓贡O(jiān)察事務繁雜，力不從心，必然影響監(jiān)察效果。中宗神龍二年 （公元706年），十道巡察制度完善。將全國地方劃分為十個監(jiān)察區(qū)域，叫十“道”，置巡察使，“選左、右臺及內外五品以上官二十人為十道巡察使，委以察吏撫人，薦賢直獄，二年一代”，并制定了法規(guī)《巡察六條》[8]（卷二百八“中宗神龍二年”）。十道巡察使制度類似于漢武帝時期的刺史制度。

宋朝建立后，鑒于唐末五代的藩鎮(zhèn)割據(jù)，為了加強皇權，實行官、職、權分離，官、職只是表明級別，官員實行差遣授權。宋將全國分為十五路，后又曾經(jīng)析成十八路等，路設轉運使，負責一路的賦役征課、轉運，簡稱“漕司”，但其行使職權時，巡察轄境，稽考籍簿，舉劾官吏，兼有巡察監(jiān)督職能，但不是專職。后將漕司監(jiān)督職能一分為四，設提刑司（憲司）、安撫使（帥司）、提舉常平使（倉司）等，與轉運使（漕司）一起四司并列，分別巡察監(jiān)督地方刑、軍、政、財情況，合稱“監(jiān)司”?！独m(xù)資治通鑒長編》卷410曰：“朝廷外置諸路監(jiān)司以為耳目之官，提振綱紀，天下官吏有貪墨而不廉者，有違越而無操者，有殘毒而害民者……一切使之檢察其實以聞，朝廷賴以廣聰明于天下?！北O(jiān)司官根據(jù)情況在一年或兩年內巡遍所轄全境，即對所轄范圍內實行巡察全覆蓋。

明朝建立，監(jiān)察制度更為嚴密。為了控制地方，明代加強了巡察監(jiān)督，建立了十三道監(jiān)察御史巡按制度。明代皇帝委派監(jiān)察御史出巡，名為巡按御史。成祖宣德十年（公元1435年），將全國劃分為十三個監(jiān)察區(qū)，稱為“道”，每道所設監(jiān)察御史人數(shù)固定、監(jiān)察的對象固定，《明史·職官志二》載“十三道監(jiān)御史一百十人（正七品），浙江、江西、河南、山東各十人，福建、廣東、四川、貴州各七人，陜西、湖廣、山西各八人，云南十一人”。監(jiān)察御史巡察地方時稱巡按御史，其職責“代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷”。明朝還有一種臨時差遣巡察，當遇到天災、邊患時皇帝派親信、重臣出巡，其職責“巡行天下，安撫軍民”，顧名思義，稱為巡撫。如果巡撫兼監(jiān)督軍事就稱為總督。巡撫行使的權力范圍在一省之內，總督兼督軍事，范圍可超過一省，達數(shù)省。明朝總督巡撫基本是代表中央進行巡察的監(jiān)察官。

清朝隨著歷史機遇的發(fā)展變化，總督演變成管轄兩省或兩省以上兵、民的軍政長官，巡撫成了一省的行政長官，而另啟一套巡察監(jiān)察體系，設十五道監(jiān)察御史制度。

縱觀漢代以來的中國封建各代，最高統(tǒng)治者都力圖加強對地方的控制和下級的監(jiān)督，維護中央集權，而巡視監(jiān)督是最有成效的監(jiān)督方式，是加強中央集權的首選利器，因此各代最高統(tǒng)治者都倍加青睞，但囿于歷史機遇的不同集權的程度也不同，當中央高度集權得以實現(xiàn)時，巡視監(jiān)督制度就發(fā)達；當巡視監(jiān)督制度發(fā)達時，又反過來更有力地加強了中央集權，兩者相輔相成。

4 當代黨的巡視制度之優(yōu)勢特征

時代的車輪滾滾向前，歷史發(fā)展往往有驚人的相似之處。上世紀九十年代中國共產(chǎn)黨巡視制度應運而生，至今已發(fā)展為科學高效的監(jiān)督制度，巡視工作的制度框架基本形成，巡視領域逐漸拓展，巡視手段不斷創(chuàng)新，活動方式更加靈活，監(jiān)督力度日益加大，監(jiān)督效果日見明顯?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》指出“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，建立專職巡視機構，在一屆任期內對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視。中央有關部委、中央國家機關部門黨組（黨委）可以實行巡視制度，設立巡視機構，對所管理的黨組織進行巡視監(jiān)督。黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度，設立巡察機構，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督?！秉h的巡視制度自建立至今，以十八大為標志，黨的巡視工作可分為前后兩個階段，十八大之前為初步發(fā)展階段，巡視發(fā)現(xiàn)了一些腐敗案線索，取得了一定的成效，但由于巡視工作處于起步階段，許多方面還不完備。譬如巡視組和巡視對象關系比較固定等，巡視對象往往把巡視組情況摸得一清二楚，因此得以采取規(guī)避措施，使巡視效果大打折扣。由于責任追究機制不健全，出現(xiàn)了把巡視當“巡游”“走過場”，在巡視實踐中存在過巡視組開幾個座談會就走了的情況，甚至“跑風漏氣”泄密等違紀違法現(xiàn)象。黨的十八大之后巡視工作發(fā)力，以習近平為核心的黨中央為確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心，堅定推進全面從嚴治黨，依規(guī)治黨，加強黨內監(jiān)督，尤其重視巡視監(jiān)督，巡視成為全面從嚴治黨的重大舉措，發(fā)揮了利劍作用。2013年以來十八屆中央進行的巡視達到了12輪，對省區(qū)市、中管國有重要骨干企業(yè)和金融機構、中央和國家機關、中管高校等共277個黨組織進行了巡視，還對16個省區(qū)市殺了“回馬槍”，進行巡視 “回頭看”。十八屆中央紀委執(zhí)紀審查的案件中，有60%以上的線索來自巡視，挖出了蘇榮、王珉、黃興國等一批“老虎”。省區(qū)市黨委巡視制度在中央巡視領導推動之下，也取得了巨大的成績，全國完成對省轄8362個地方、部門和企事業(yè)單位黨組織巡視全覆蓋。62個中央單位探索開展巡視工作，如國務院國資委對中央企業(yè)、教育部對直屬高校的巡視[9]。黨的市縣巡察制度也逐漸建立，促使從嚴治黨向基層延伸，巡視與巡察聯(lián)動，頂層與基層呼應。巡視巡察監(jiān)督極大地促進了廉政勤政建設，保持了良好的政治環(huán)境政治生態(tài)，使黨風、政風和社會風氣好轉。但全面從嚴治黨是一個長期的工作，2017年10月十九大召開，習近平在報告中指出 “全面從嚴治黨永遠在路上”，強調監(jiān)督，“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子?！庇绕湟吧罨窝惨暎瑘猿职l(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”[10]。黨的十九大新修改的黨章充實完善了巡視工作內容，把巡視制度單列為一條，成為新時代巡視工作的根本遵循。巡視工作進入新時代，踏上新征程，巡視工作在堅持中深化、在深化中發(fā)展，不松勁、不停步、再出發(fā)，堅定不移往前走，2018年2月十九屆中央第一輪巡視工作就緊鑼密鼓地展開。

巡視工作尤其是十八大以來為什么能發(fā)揮“利劍作用”即監(jiān)督效果顯著？是因為以習近平為代表的黨中央在實踐中不斷健全完善巡視制度，使巡視制度更科學，充分地凸顯了“巡”與“視”的活動優(yōu)勢。

“巡”就是在一定的時間段通過上級出巡親臨到下級實地監(jiān)督，一輪巡視結束后，巡視組撤離，不形成長期固定的工作關系。首先宣示了權威性，中央巡視組就是代表黨的中央委員會親臨下級省區(qū)市等黨委部門進行巡視；各省區(qū)市巡視組就是代表各省區(qū)市黨的委員會親臨所轄市縣等黨委部門進行巡視；黨的市縣巡察組就是代表各市縣黨的委員會親臨所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村等黨委部門進行巡察，正由于這種權威性，保證了監(jiān)督效果。在巡視制度建立前，已有的監(jiān)督方式對各級黨政領導班子特別是“一把手”等主要領導的監(jiān)督乏力。上級監(jiān)督有權威但不親臨，同級監(jiān)督能親臨但沒權威，下級及人民群眾監(jiān)督既不親臨又沒權威，即“上級監(jiān)督不到，同級監(jiān)督乏力，下級監(jiān)督不敢”。黨內主要是各級紀委監(jiān)督，由同級黨委和上級紀委對其雙重領導而以同級黨委領導為主，故同級紀委沒有足夠的權威對同級黨委尤其是主要領導進行監(jiān)督，因為同級監(jiān)督由于工作人事關系上很容易形成共同利益聯(lián)盟，相互包庇，從而使監(jiān)督作用難于發(fā)揮。同時各級紀委雖然名義上是各級黨內專責監(jiān)督機構，但其職能包括監(jiān)督執(zhí)紀問責等，職責沒有專門化，也影響監(jiān)督效果。巡視制度建立后，上級黨委派遣巡視組對下級監(jiān)督，既居高臨下有足夠的權威，又親臨其境能了解實情，彌補了同級紀委難以監(jiān)督同級黨委尤其是“一把手”等主要領導的體制缺陷。同時，進行監(jiān)督體制改革，十九大黨章規(guī)定“黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。上級黨的紀律檢查委員會加強對下級紀律檢查委員會的領導。”加強了黨內監(jiān)督的縱向性，從而提高了同級紀委對同級黨委尤其是黨委書記“一把手”等主要領導監(jiān)督的權威性，提高了監(jiān)督效果。其次顯示了實效性，巡視組在一定的時間內對一定的對象進行巡視，通常到巡視單位工作三個月左右，不作長期的駐留，加強流動性，從而避免了巡視者與被巡視者長期接觸，建立私人關系而因私廢公的現(xiàn)象。同時實現(xiàn)各種回避，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》指出：“巡視工作人員應當按照規(guī)定進行輪崗交流。巡視工作人員實行任職回避、地域回避、公務回避。”十八屆中央巡視開始，就創(chuàng)造性地提出了“三個不固定”：巡視組組長不固定、巡視的地區(qū)和單位不固定、巡視組與巡視對象的關系不固定。組建巡視組組長庫，巡視組組長由“職務”變?yōu)椤叭蝿铡?，組長不再是“鐵帽子”，一次一授權，等等。從而使巡視工作不受人情關系干擾，斬斷了一些人提前打聽情況甚至說情的通道，為秉公巡視打下了良好基礎。被巡視的對象面對的是不確定的監(jiān)督者等許多不確定的因素，難于掌握巡視組的活動規(guī)律，很難逃避被監(jiān)管，“流水不腐，戶樞不蠹”。巡視注重直接實地監(jiān)察，通過上級主動出巡到下級，用走下來、沉下去的方式做到下情上達，避免了坐鎮(zhèn)監(jiān)督容易出現(xiàn)的虛監(jiān)、失監(jiān)的官僚主義現(xiàn)象，具有實效性。

“視”就是發(fā)揮“耳目”監(jiān)聽作用，通過種種途徑發(fā)現(xiàn)問題線索但不處理問題?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》指出“巡視組依靠被巡視黨組織開展工作，不干預被巡視地區(qū)（單位）的正常工作，不履行執(zhí)紀審查的職責?！毖惨暯M就是通過聽、問、看、訪、測、察等方式獲取問題線索，如中央巡視組對黨的中央委員會負責，職責是當好中央“千里眼”“順風耳”“偵察兵”，“不辦案，只向上報告”。巡視組只帶耳朵、眼睛、照相機、錄音機，發(fā)現(xiàn)問題，可提出處理問題的意見建議，但沒有直接處理問題的權力。處理問題必須嚴格依照法律法規(guī)，履行組織程序，分類處置，根據(jù)問題的性質由相關的職能部門來處理，這既是黨內監(jiān)督內部分工的客觀需要，也是對監(jiān)督權制約的必然要求，具有獨立性、專職性，從而保證了高效的監(jiān)督效果。

5 結語

歷史和現(xiàn)實證明巡視監(jiān)督方式具有獨特的優(yōu)勢。當代中國共產(chǎn)黨巡視制度的建立和發(fā)展，既是繼承了傳統(tǒng)優(yōu)秀制度文化的典型范例，又是結合現(xiàn)實需要而做出的制度創(chuàng)新。中國共產(chǎn)黨巡視制度的建立，是黨內監(jiān)督制度創(chuàng)新的重要成果，是加強黨的建設、提高黨的執(zhí)政能力和威信、保持黨的純潔性、先進性的重要舉措，意義重大。