新時代依法有序發(fā)展慈善信托的中國道路研究

王勁穎

（上海市民政局，上海200125）

近期參加學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神專題研討班，使筆者對新時代完善慈善事業(yè)制度、發(fā)展慈善信托有了更深層次的理解。黨的十八大以來，《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）、《國務(wù)院關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）等法律政策相繼出臺，為發(fā)展慈善事業(yè)、鼓勵設(shè)立慈善信托做了頂層設(shè)計。十九大報告明確要求，完善慈善事業(yè)制度。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這也意味著我國慈善事業(yè)發(fā)展大有潛力可挖。慈善信托是社會各界參與慈善事業(yè)的載體之一，是推動慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要方式[1]。發(fā)展慈善信托，是中國特色社會主義進入新時代的客觀要求，是推進慈善事業(yè)參與形式多元化的必然選擇，是堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的有效途徑。完善慈善事業(yè)制度正在進行時，完善慈善信托制度也是題中應(yīng)有之意。

一、發(fā)展慈善信托是中國特色社會主義進入新時代的客觀要求

近年來，我國經(jīng)濟建設(shè)取得重大成就，人民群眾的生活水平穩(wěn)步提高。十九大報告指出：“國內(nèi)生產(chǎn)總值從五十四萬億元增長到八十萬億元”，“城鄉(xiāng)居民收入增速超過經(jīng)濟增速，中等收入群體持續(xù)擴大”。富裕起來的人民群眾從事慈善事業(yè)意愿日益增強，也有條件和能力把一部分資產(chǎn)捐贈出來。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這使我國慈善信托發(fā)展大有潛力可挖。2014年國務(wù)院出臺的《指導(dǎo)意見》指出：“鼓勵設(shè)立慈善信托，抓緊制定政策措施，積極推進有條件的地方開展試點?！?016年全國人大頒布的《慈善法》專設(shè)“慈善信托”一章，充分體現(xiàn)了信托制度將在我國慈善事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮重要作用[2]。該法第五章第四十四條規(guī)定：慈善信托屬于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法將其財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理和處分，開展慈善活動的行為。《慈善法》第五十條規(guī)定：該法未規(guī)定的，適用《中華人民共和國信托法》的有關(guān)規(guī)定?？梢姡壬菩磐惺且源壬茷槟康?，引導(dǎo)社會財產(chǎn)用于開展慈善活動、發(fā)展慈善事業(yè)。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，理應(yīng)認真落實《慈善法》、《指導(dǎo)意見》，采取更為有效的切實措施，積極發(fā)展慈善信托，使它們匯聚社會愛心，引導(dǎo)社會財產(chǎn)，在社會領(lǐng)域里開展廣泛的慈善活動，發(fā)揮加強和創(chuàng)新社會治理、增強社會凝聚力的積極作用。

二、發(fā)展慈善信托是推進慈善事業(yè)參與形式多元化的必然選擇

當前，我國在推進慈善事業(yè)中注重發(fā)揮社會組織的積極作用。社會組織稱為非營利組織、非政府組織、志愿組織、民間組織、第三部門等，目前主要指在民政部門注冊登記的社會團體、基金會和社會服務(wù)機構(gòu)（民辦非企業(yè)單位）等。20世紀70年代以來，社會組織在世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展，促進了全球的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“全球結(jié)社革命”?！叭蚪Y(jié)社革命”與“全球政治經(jīng)濟格局重組”、“世界經(jīng)濟的全球化”、“信息技術(shù)革命”、“生態(tài)環(huán)境保護”等因素，被聯(lián)合國前秘書長安南列為影響未來全球發(fā)展的因素。社會組織工作歷來受到高度重視。黨的十六屆六中全會提出“健全社會組織，增強服務(wù)社會功能”。黨的十七大提出“重視社會組織建設(shè)和管理”。黨的十八大以來，社會組織工作更是日益受到重視。黨的十八大提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。黨的十九大提出“發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。這為發(fā)揮社會組織作用、推進慈善事業(yè)發(fā)展指明了方向。黨的十八大以來，我國的社會組織數(shù)量快速增長，根據(jù)全國社會組織信息查詢平臺的數(shù)據(jù)，2012年突破41萬個，2014年突破56萬個，2015年突破63萬個，2016年突破72萬個，2017年突破80萬個。2016年出臺的《慈善法》明確：慈善組織可以采取基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)等組織形式?！洞壬品ā饭记耙呀?jīng)設(shè)立的基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)等非營利性組織，可以向其登記的民政部門申請認定為慈善組織。根據(jù)全國慈善信息公開平臺——“慈善中國”的統(tǒng)計，全國慈善組織3600多家。值得指出的是，相對于成立社會組織、慈善組織而言，設(shè)立慈善信托更加靈活，更加有利于調(diào)動社會各界從事慈善事業(yè)的積極性。因此，我國推進慈善事業(yè)發(fā)展，既可以采取成立社會組織、慈善組織的方式，也可以采取設(shè)立慈善信托的方式，即我們應(yīng)該實現(xiàn)參與慈善事業(yè)形式的多元化。

三、發(fā)展慈善信托是堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的有效途徑

近年來，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進展。十九大報告指出：“六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧”，“確保到二○二○年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧”。黨中央、國務(wù)院高度重視脫貧攻堅戰(zhàn)，先后發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（中發(fā)〔2015〕34號）、《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2016〕64號）。2017年11月，為全面貫徹落實黨的十九大精神，堅持大扶貧格局，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》（國開發(fā)〔2017〕12號）明確指出，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位、中央國家機關(guān)各有關(guān)單位、各省(區(qū)、市)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組要通過思想動員、政策支持、典型宣傳等方式，支持引導(dǎo)社會組織積極參與脫貧攻堅。同樣道理，要動員全黨全國全社會力量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，發(fā)展慈善信托、發(fā)揮慈善信托積極作用也是題中應(yīng)有之意。

發(fā)展慈善事業(yè)需要完善慈善事業(yè)制度，同樣道理，發(fā)展慈善信托也需要完善慈善信托制度。黨的十八大以來，《慈善法》、《指導(dǎo)意見》為發(fā)展慈善信托做了頂層設(shè)計。2016年民政部、銀監(jiān)會出臺的《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》、2017年銀監(jiān)會、民政部出臺的《慈善信托管理辦法》等規(guī)范性文件為發(fā)展慈善信托做了制度規(guī)范，這一系列制度促進了慈善信托的發(fā)展。根據(jù)全國慈善信息公開平臺——“慈善中國”的統(tǒng)計，慈善信托合計備案69單，財產(chǎn)總規(guī)模8.9456億元。新時代要有新氣象，更要有新作為。進一步發(fā)展慈善信托，基本思路應(yīng)該是：在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，針對不同類型受托人的慈善信托，堅持分類指導(dǎo)、規(guī)范發(fā)展、審慎監(jiān)管的原則，細化完善相關(guān)制度設(shè)計，鼓勵發(fā)展信托公司作為受托人的慈善信托，有序發(fā)展信托公司和慈善組織共同作為受托人的慈善信托，研究探索慈善組織作為受托人的慈善信托[3]，充分發(fā)揮慈善信托在社會治理、精準扶貧中的積極作用，努力防范借慈善信托名義從事非法集資、洗錢等活動的潛在風(fēng)險。為推動慈善信托在上海更順利、更健康的發(fā)展，2017年上海進行慈善信托發(fā)展研討座談，上海市民政局、上海銀監(jiān)局等政府部門代表、專家學(xué)者代表、慈善組織代表、信托公司代表、監(jiān)察人代表等共同研究探討上海慈善信托發(fā)展現(xiàn)狀，展望未來發(fā)展前景。認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會十九大精神，立足工作實踐，結(jié)合與會者的發(fā)言，筆者有以下思考和建議。

一是依法有序發(fā)展慈善信托應(yīng)成為慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展新的“增長點”。慈善信托屬于公益信托，是開展慈善活動的一種特殊方式?？紤]到慈善信托處于起步階段，《慈善法》對其加以引導(dǎo)和規(guī)范，為慈善信托發(fā)展營造良好法制環(huán)境，有利于慈善信托規(guī)范發(fā)展。上海慈善信托的發(fā)展，有助于慈善財產(chǎn)的保值增值，有助于讓慈善財產(chǎn)創(chuàng)造更大的社會價值，有助于上海國際金融中心建設(shè)。同時，弘揚慈善文化，需要鼓勵更多的社會力量參與進來。慈善信托以信托方式開展慈善活動，具有獨特優(yōu)勢，會鼓勵和吸引越來越多的社會群體做慈善，讓慈善信托成為體現(xiàn)上海城市精神和城市文化軟實力的名片。在貫徹落實十九大精神和《慈善法》的新形勢下，上海慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展要繼續(xù)走在全國前列，建議應(yīng)該將慈善信托作為慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的新的“增長點”，依法有序推進慈善信托發(fā)展。

二是發(fā)展慈善信托要使其“朋友圈”越來越大。慈善信托設(shè)立必須基于慈善目的，這是慈善信托最基本的特征。慈善目的涉及扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；促進教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；防治污染和其他公害，保護和改善生態(tài)環(huán)境；符合《慈善法》規(guī)定的其他公益活動。可見，慈善信托涉及領(lǐng)域廣泛，是社會各界參與慈善事業(yè)的載體之一，是推動慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要方式。但是目前社會各界對于慈善信托這一新生事物還比較陌生，成立慈善信托的活躍度還不夠，雖然上海備案的慈善信托財產(chǎn)總規(guī)模達到了1.07億元，占全國的11.96%；但是備案數(shù)量僅3單，僅占全國的4.35%。要發(fā)展慈善信托，既需要民政部門、銀監(jiān)部門、專家學(xué)者、慈善組織、信托公司以及監(jiān)察人的關(guān)心、支持和推動，更需要動員社會各界共同關(guān)注支持慈善信托發(fā)展。因此，建議進一步加大宣傳力度，推動傳統(tǒng)媒體與新興媒體融合，強化互聯(lián)網(wǎng)思維，擴大慈善信托在社會上的知曉度，讓慈善信托的“朋友圈”越來越大。

三是發(fā)展慈善信托要裝進“透明口袋”?！洞壬品ā访鞔_規(guī)定：慈善組織、慈善信托的受托人應(yīng)當依法履行信息公開義務(wù)。信息公開應(yīng)當真實、完整、及時。2016年民政部、銀監(jiān)會出臺的《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》、2017年銀監(jiān)會、民政部出臺的《慈善信托管理辦法》等規(guī)范性文件也規(guī)定，慈善信托受托人要履行信息公開和告知義務(wù)。上海在這方面進行了積極探索，出臺了《上海市慈善信托自律承諾書》和《上海市慈善信托信息公開文本》，到民政部門申請備案的慈善信托都簽署了承諾書、填寫了信息公開文本，承諾加強自律和信息公開，認真履行相關(guān)法律法規(guī)政策，以及信托文件約定的各項職責(zé)。加強慈善信托的自律和信息公開，有利于增強慈善信托的社會公信力。上海也率先在全國慈善信息公開平臺——“慈善中國”將備案的慈善信托予以信息公開。因此，建議要繼續(xù)加強慈善信托的自律和信息公開，把慈善信托裝進“透明口袋”，讓慈善信托接受全社會的監(jiān)督。

四是應(yīng)引導(dǎo)慈善信托將設(shè)置監(jiān)察人作為“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。在民事或營業(yè)信托中，受益人是確定的，受益人可以親自監(jiān)督受托人行為以保護自己的權(quán)益。但是，公益信托的受益人在享受信托受益權(quán)之前，并不具有明確的受益人身份，不能以受益人身份監(jiān)督慈善信托的實施。因此，出于保護受益人的需要，設(shè)置信托監(jiān)察人制度，由第三人代替受益人對受托人進行監(jiān)督，以維護受益人的合法權(quán)益，確保信托確定的公益目的得以實施?！缎磐蟹ā访鞔_規(guī)定：公益信托應(yīng)當設(shè)置信托監(jiān)察人。信托監(jiān)察人由信托文件規(guī)定。信托文件未規(guī)定的，由公益事業(yè)管理機構(gòu)指定。慈善信托雖然屬于公益信托，但是《慈善法》規(guī)定：慈善信托的委托人根據(jù)需要，可以確定信托監(jiān)察人?？梢姡洞壬品ā吩谠O(shè)置監(jiān)察人的程序上，充分尊重委托人的意愿，慈善信托是否設(shè)置監(jiān)察人完全取決于委托人的意思表示。在上海實踐中，依法備案的3單慈善信托都設(shè)置了監(jiān)察人。鑒于監(jiān)察人對保護受益人的重要作用，建議政府部門在慈善信托備案之前，要注重積極引導(dǎo)委托人，將設(shè)置監(jiān)察人作為設(shè)立慈善信托的“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。

五是政府部門對慈善信托要堅持“兩手抓”。備案要求是《慈善法》確定的新規(guī)則，此前《信托法》要求公益信托的設(shè)立和確定其受托人，應(yīng)當經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機構(gòu)批準?！洞壬品ā纷鲞@樣的制度設(shè)計，主要是考慮到充分發(fā)揮慈善信托設(shè)立簡便、機制靈活的特點，不再為之設(shè)置更為復(fù)雜嚴格的設(shè)立程序，鼓勵更多社會力量利用慈善信托這種形式參與慈善事業(yè)。除了依法備案相關(guān)規(guī)定之外，《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》、《慈善信托管理辦法》對依法管理和監(jiān)督也明確規(guī)定。因此，為了依法做好備案和監(jiān)管工作，建議民政部門和銀監(jiān)部門必須按照各自職責(zé)分工，注重堅持兩手抓、兩手都要硬：一手抓依法備案，提升工作能力，做好服務(wù)工作，支持上海慈善信托健康發(fā)展；一手抓依法監(jiān)管，注重研究探索，強化風(fēng)險防控，促進上海慈善信托有序發(fā)展。

六是慈善信托應(yīng)成為拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集“新渠道”。2017年6月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》正式印發(fā)?！兑庖姟分赋觯翰粩嗤貙挸青l(xiāng)社區(qū)治理資金籌集渠道，鼓勵通過慈善捐贈、設(shè)立社區(qū)基金會等方式，引導(dǎo)社會資金投向城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域。近年來，上海金融業(yè)積極履行社會責(zé)任，取得了明顯成效。信托作為金融業(yè)的支柱之一，履行社會責(zé)任也是責(zé)無旁貸?！洞壬品ā返谖逭聠为氁?guī)范了“慈善信托”，明確了慈善信托的備案制度、確定了受托人、監(jiān)察人的范圍，明晰了受托人、監(jiān)察人的義務(wù)，規(guī)定了慈善信托的法律適用，為包括信托在內(nèi)的金融業(yè)履行社會責(zé)任進行了頂層設(shè)計。慈善信托在履行社會責(zé)任時，通過涉足社區(qū)慈善領(lǐng)域，將慈善與信托相互結(jié)合，可以使社區(qū)愛心的星星之火成為燎原之勢，讓財富創(chuàng)造更大社會價值。因此，在加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理、夯實國家治理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的新形勢下，建議政府部門要積極引導(dǎo)慈善信托有效涉足社區(qū)慈善領(lǐng)域，成為拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集的“新渠道”，形成慈善信托與社區(qū)基金會、社區(qū)基金優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展的新格局。

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