探索非公開招標(biāo)采購方式

孫 超，張峨嵋，陳義陸，楊曉潔

（1，3，4.中國石油大學(xué)（北京）國有資產(chǎn)管理處，北京 102249；2.中國科學(xué)院植物研究所，北京 100093）

0 引言

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，公開招標(biāo)采購方式充分利用市場信息公開機(jī)制，依靠規(guī)范程序、客觀評(píng)價(jià)等手段，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，廣泛應(yīng)用于各項(xiàng)采購工作。越來越多的高校采購管理者趨向于使用公開招標(biāo)的方式解決所有問題，以固定的模式看似規(guī)范，但無法實(shí)現(xiàn)多樣化的采購目的，顯然在實(shí)際采購管理工作中，過度、超范圍招標(biāo)的情況時(shí)有發(fā)生。非公開招標(biāo)采購作為政府采購的重要組成方式，是招標(biāo)采購的有效補(bǔ)充手段，具有創(chuàng)新、開放、靈活等特點(diǎn)，擁有廣闊操作前景，更值得深入分析和探討。

1 非公開招標(biāo)的采購手段的幾種重要形式

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》、《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》等法律、法規(guī)。非公開招標(biāo)采購方式可以包括競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)和競爭性磋商等采購形式。

競爭性談判是指談判小組與符合資格條件的供應(yīng)商就采購事宜進(jìn)行談判，供應(yīng)商按照談判文件的要求提交響應(yīng)文件和最后報(bào)價(jià)后，確定成交供應(yīng)商的采購方式。單一來源采購是指采購人從某一特定供應(yīng)商處采購貨物、工程和服務(wù)的采購方式。詢價(jià)是指詢價(jià)小組向符合資格條件的供應(yīng)商發(fā)出采購貨物詢價(jià)通知書，要求供應(yīng)商一次報(bào)出不得更改的價(jià)格，確定成交供應(yīng)商的采購方式。競爭性磋商是競爭性磋商小組與符合條件的供應(yīng)商就采購貨物、工程和服務(wù)事宜進(jìn)行磋商，供應(yīng)商按照磋商文件的要求提交響應(yīng)文件和報(bào)價(jià)后，確定成交供應(yīng)商的采購方式。

2 非公開招標(biāo)的可使用范圍

非公開招標(biāo)采購方式最主要的特點(diǎn)就是靈活、適用性強(qiáng)，政府采購相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)于非公開招標(biāo)采購方式的態(tài)度也較為開放。除招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外，未達(dá)到公開招標(biāo)額度的采購項(xiàng)目，可直接執(zhí)行非公開招標(biāo)采購。達(dá)到公開招標(biāo)額度的采購項(xiàng)目，經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)后也可以采用非公開招標(biāo)方式。

高校的科研和教學(xué)屬性，決定了高校采購項(xiàng)目多涉及研發(fā)或定向采購，采購范圍小，市場競爭不充分，大量采購項(xiàng)目不能提出可量化的規(guī)格或技術(shù)指標(biāo)、不能明確計(jì)算價(jià)格。由于采購對(duì)象具有特殊性，造成高?？蒲邢嚓P(guān)的采購不能完全依靠公開招標(biāo)的方式去。非公開招標(biāo)采購方式非常適用于高校與科研相關(guān)的采購項(xiàng)目，能夠更好的與采購目的相融合，使政府采購初衷得以實(shí)現(xiàn)。高校采購管理者應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，不局限于公開招標(biāo)額度的限制，不斷拓展非公開招標(biāo)采購方式的適用范圍，才能更好的為高校教學(xué)、科研工作服務(wù)。

3 高校執(zhí)行非公開招標(biāo)采購不確定因素

非公開招標(biāo)采購方式的靈活、快捷等特點(diǎn)，賦予學(xué)校相當(dāng)高自主權(quán)的同時(shí)，造成這類采購方式存在許多不確定因素，具體包括:前期的論證、方式的選擇、組織的形式、過程的監(jiān)管。

3.1 前期論證

執(zhí)行公開招標(biāo)采購的基本前提可以概括為：不能形成充分競爭、無法核算價(jià)格、無法明確具體技術(shù)參數(shù)，其中有兩項(xiàng)與技術(shù)需求息息相關(guān)。前期的技術(shù)需求論證既是采購項(xiàng)目執(zhí)行的基礎(chǔ)，也是采用非公開招標(biāo)采購方式的根本依據(jù)。

3.2 方式選擇

依據(jù)前期論證結(jié)果，可以確定采購項(xiàng)目不適合采用公開招標(biāo)方式采購的，就要面臨采用何種采購方式。目前相關(guān)的法律法規(guī)并沒有明確具體幾種采購方式具體的使用條件，除單一來源采購?fù)?，其他幾種采購方式功能上有重疊，采購的根本目的各有側(cè)重。

3.3 組織形式

非公開招標(biāo)組織形式，在相關(guān)法律法規(guī)中有部分內(nèi)容已經(jīng)明確，但具體實(shí)施過程中，許多內(nèi)容還需要細(xì)化，相對(duì)于公開招標(biāo)近乎于標(biāo)準(zhǔn)化的流程，非公開招標(biāo)采購項(xiàng)目的各類組織形式有待進(jìn)一步細(xì)化、明確。

3.4 過程監(jiān)管

正是由于上述問題，相關(guān)環(huán)節(jié)的諸多不確定性，造成項(xiàng)目執(zhí)行者具有很大的自主權(quán)，非公開招標(biāo)采購項(xiàng)目前期論證不科學(xué)、程序不完善，容易造成監(jiān)管缺失，后續(xù)追責(zé)的困難。

4 高校執(zhí)行非公開招標(biāo)采購產(chǎn)生的相關(guān)問題

4.1 合理性問題

項(xiàng)目執(zhí)行調(diào)研準(zhǔn)備階段，可能存在調(diào)研范圍小、定向調(diào)研的情況，不以科研和教學(xué)實(shí)際需求出發(fā)，盲目追加先進(jìn)、昂貴儀器設(shè)備，容易出現(xiàn)所調(diào)研的產(chǎn)品為高配、超配的情況。在此基礎(chǔ)上組織的論證將至關(guān)重要，由于高校采購所涉及的儀器設(shè)備的特殊性，決定了技術(shù)論證具有較高的專業(yè)性及權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)跨專業(yè)跨部門的綜合論證較為困難，可選擇的論證專家少，容易形成小范圍閉合的論證專家組成，無法充分發(fā)揮可行性論證的效果。儀器設(shè)備的申購論證多嵌入在科研和教學(xué)項(xiàng)目論證中，項(xiàng)目審批部門的論證多針對(duì)整個(gè)項(xiàng)目組織的，對(duì)于個(gè)別設(shè)備的需求關(guān)注不多。

上述情況會(huì)影響前期論證監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用，產(chǎn)生不準(zhǔn)確的結(jié)論。依據(jù)這樣的結(jié)論，采用非公開招標(biāo)方式采購的合理性將受到質(zhì)疑。可能會(huì)出現(xiàn)通過論證來轉(zhuǎn)變采購形式，規(guī)避公開招標(biāo)的情況。

4.2 選擇盲目性

項(xiàng)目執(zhí)行的側(cè)重點(diǎn)不盡相同，有的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)為首要因素，有的項(xiàng)目更多關(guān)注所采購內(nèi)容的質(zhì)量，造成采購方式選擇也存在不確定性。單一來源談判主要內(nèi)容為談判，通過談判方式確定采購項(xiàng)目的具體內(nèi)容，更多的側(cè)重點(diǎn)為技術(shù)和相關(guān)服務(wù)上，除特殊類不好計(jì)算價(jià)格的項(xiàng)目外，價(jià)格只能作為一項(xiàng)重要的輔助因素，即單一來源談判優(yōu)先考慮的是技術(shù)和使用效果，作為采購方面對(duì)單一供應(yīng)商，價(jià)格談判本身也不具有優(yōu)勢(shì)。競爭性談判是在技術(shù)性能均等的基礎(chǔ)上進(jìn)行談判，最終決定因素為價(jià)格。競爭性磋商為最新性的一種采購方式，兼顧價(jià)格與性能，但具體項(xiàng)目價(jià)格與執(zhí)行效果平衡度不好控制。與此同時(shí)，現(xiàn)有的高校采購管理模式多為項(xiàng)目負(fù)責(zé)與執(zhí)行采購兩部分工作分離，在采購具體執(zhí)行過程中選取采購方式時(shí)，并不一定完全符合項(xiàng)目執(zhí)行的最初目標(biāo)，影響非公開招標(biāo)采購方式效果的發(fā)揮。

4.3 組織隨意性

由于各種非公開招標(biāo)采購方式具體執(zhí)行程序有待細(xì)化，項(xiàng)目的參與人員、具體組織形式、供應(yīng)商選取范圍、信息公開程度等內(nèi)容都需要明確。因?yàn)榉枪_招標(biāo)采購形式靈活多樣，需要根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目特點(diǎn)采用不同執(zhí)行方式，無法參照公開招標(biāo)的形式細(xì)化相關(guān)內(nèi)容和組織形式。如果沒有明確的執(zhí)行方式和組織形式，項(xiàng)目執(zhí)行者擁有很大自主權(quán)，在采購各個(gè)環(huán)節(jié)中，容易增加人為因素。具體執(zhí)行過程中，即便執(zhí)行者沒有主管意愿，也很容易產(chǎn)生紕漏和瑕疵，造成所采購的商品不能滿足實(shí)際需求，甚至造成權(quán)力監(jiān)管的缺失及腐敗。

正是因?yàn)楦鞣N非公開招標(biāo)采購方式執(zhí)行過程具有較大靈活性，造成采購項(xiàng)目具體執(zhí)行者存在顧慮，在很大程度上制約了非公開招標(biāo)采購方式的推廣。

4.4 監(jiān)管有效性

公開招標(biāo)采購最主要的特點(diǎn)就是全程信息公開，即買賣雙方信息對(duì)等，將全部采購需求公開，配合市場的充分競爭，所有環(huán)節(jié)置于監(jiān)管之下，保障采購項(xiàng)目的規(guī)范執(zhí)行。而非公開招標(biāo)采購方式信息并非全部公開，在買賣雙方間容易形成消息不對(duì)稱，形成閉循環(huán)，外部監(jiān)管并不一定完全起到作用。由于采用非公開招標(biāo)采購方式的項(xiàng)目具有較強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，普通監(jiān)督監(jiān)管手段不適用。同時(shí)由于非公開招標(biāo)采購方式的靈活性，伴隨采購談判過程中的不確定性，容易造成配套監(jiān)管的不到位。

非公開招標(biāo)采購方式，如果沒有合理的前期論證、明確的執(zhí)行條件和詳細(xì)的執(zhí)行程序，將很大程度限制非公開招標(biāo)采購效果的發(fā)揮，甚至存在廉政風(fēng)險(xiǎn)。

5 高校執(zhí)行非公開招標(biāo)采購相關(guān)問題解決方式

5.1 加強(qiáng)論證管理

建立完整的項(xiàng)目論證體系，保證項(xiàng)目前期論證的科學(xué)性及實(shí)用性，為后續(xù)采購順利執(zhí)行創(chuàng)造條件。加強(qiáng)項(xiàng)目論證制度建設(shè)，打破固有單位、部門、專業(yè)壁壘，特別針對(duì)單一來源采購項(xiàng)目的論證項(xiàng)目，擴(kuò)大論證專家邀請(qǐng)范圍。無法實(shí)現(xiàn)跨專業(yè)跨部門的綜合論證的采購項(xiàng)目，結(jié)合現(xiàn)有資源配置，加強(qiáng)行政部門介入的力度。項(xiàng)目審批論證中，兼顧項(xiàng)目必要性、可行性的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)設(shè)備、重點(diǎn)采購目標(biāo)的論證，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際需求，避免高配、超配采購現(xiàn)象的出現(xiàn)。加強(qiáng)大型綜合測試儀器采購管理，建立開放式的使用平臺(tái)，從而達(dá)到大型測試儀器資源學(xué)校乃至校間范圍的共享，提高科研儀器使用效率。

5.2 嚴(yán)肅預(yù)算制度

根據(jù)相關(guān)法律管理，放寬科研儀器設(shè)備采購管理同時(shí)，監(jiān)管部門管理職能部分移至前端，即在預(yù)算環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理。完善預(yù)算制度是采購工作的基礎(chǔ)，貫穿整個(gè)采購流程。加強(qiáng)預(yù)算控制，統(tǒng)籌現(xiàn)有資產(chǎn)配備情況，并為制定預(yù)算提出合理化建議。推廣無預(yù)算不采購的理念，避免無預(yù)算執(zhí)行和超預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象，從源頭規(guī)范采購管理。強(qiáng)化主體責(zé)任，規(guī)范流程管理，保證各項(xiàng)工作在監(jiān)管范圍內(nèi)有序開展。

5.3 明確采購形式

根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，明確采購相關(guān)流程。非公開招標(biāo)采購方式相關(guān)要素均需要明確。包括啟用條件、方式選擇、具體執(zhí)行等。對(duì)非公開招標(biāo)采購項(xiàng)目重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，針對(duì)非公開招標(biāo)采購方式靈活的特點(diǎn)，確定可控的范圍邊界，保證任何一種采購方式均在規(guī)范的程序下執(zhí)行。

5.4 加強(qiáng)過程監(jiān)管

建立健全的項(xiàng)目驗(yàn)收制度，完善規(guī)范的文檔管理制度，明確事后追溯機(jī)制。加強(qiáng)儀器設(shè)備技術(shù)驗(yàn)收管理，建立初驗(yàn)機(jī)制，明確參與人員規(guī)避原則，引入技術(shù)專家評(píng)審參與驗(yàn)收。加強(qiáng)相關(guān)文檔管理，做到全程公開、透明、可追溯。建立違規(guī)追責(zé)機(jī)制，明確特殊情況及違規(guī)違法的處置方式。

6 高校執(zhí)行非公開招標(biāo)采購具體措施

6.1 信息公開

根據(jù)非公開招標(biāo)采購方式信息公開特點(diǎn)，打破采購相關(guān)信息閉循環(huán)，加強(qiáng)信息公開，引入外部監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)采購項(xiàng)目特點(diǎn)，對(duì)于相關(guān)信息進(jìn)行分類，涉及核心技術(shù)或涉密項(xiàng)目除外，項(xiàng)目環(huán)節(jié)信息均需要公示，前期論證參與人員，后期采購方式、參與人員等。擴(kuò)大公示范圍，打通信息反饋渠道，發(fā)現(xiàn)質(zhì)疑能夠快速反應(yīng)。簡化變更政府采購方式審批流程，鼓勵(lì)非招標(biāo)采購方式的執(zhí)行，以公開換審批。

6.2 分權(quán)分崗

在招標(biāo)采購環(huán)節(jié)分崗設(shè)權(quán)，通過合理安排分工，優(yōu)化采購流程銜接，實(shí)現(xiàn)分工制衡，發(fā)揮內(nèi)部相互監(jiān)督和制約作用。合理設(shè)崗，強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)。流程切割，關(guān)聯(lián)崗位分離，前端論證與后端談判分離，保障權(quán)力運(yùn)行規(guī)范、規(guī)避高風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)有效制約。明確不同崗位職責(zé)，采購執(zhí)行參與者結(jié)合自身特點(diǎn)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，梳理不同相關(guān)業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)，明確權(quán)責(zé)。重點(diǎn)環(huán)節(jié)相同工作，配備多人參與。

6.3 人員隨機(jī)

建立人員流動(dòng)機(jī)制，特定崗位執(zhí)行輪崗機(jī)制。有條件高?？梢越⑴涮椎膶＜屹Y源庫，根據(jù)項(xiàng)目論證、驗(yàn)收的相關(guān)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)參與人員隨機(jī)邀請(qǐng)。建立輪崗制度，對(duì)于非公開招標(biāo)采購項(xiàng)目各環(huán)節(jié)重點(diǎn)管理崗位定期輪換，明確周期、輪換原則。明確崗位責(zé)任，確定離崗不離責(zé)的原則，加強(qiáng)在崗監(jiān)督的同時(shí)，保證事后追溯制度。

6.4 監(jiān)督審計(jì)

加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督及審計(jì)，為非公開招標(biāo)采購工作開展提供良好操作環(huán)境，有利于此類采購方式的推廣。加強(qiáng)前端論證及后續(xù)驗(yàn)收管理，放寬對(duì)于專業(yè)背景要求較高的采購執(zhí)行過程控制，嚴(yán)肅回避政策。健全檔案管理，加強(qiáng)各個(gè)環(huán)節(jié)采購記錄控制，項(xiàng)目執(zhí)行的各類文件均按照相關(guān)法律法規(guī)妥善保存，為非公開招標(biāo)采購項(xiàng)目后續(xù)監(jiān)督審計(jì)提供依據(jù)。建立完善內(nèi)部控制及外部監(jiān)管機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督和外部審計(jì)相結(jié)合，對(duì)于不具備內(nèi)部分權(quán)輪崗條件的項(xiàng)目，設(shè)立定期的專項(xiàng)審計(jì)檢查。

7 總結(jié)

通過管理模式的調(diào)整，為非公開招標(biāo)采購方式的推廣創(chuàng)造條件。建立以簡政放權(quán)為手段，優(yōu)化服務(wù)為目的，統(tǒng)籌與監(jiān)管為保障的新型非公開招標(biāo)采購方式模式，既為高?？蒲泄芾砉ぷ魈峁┝肆己?、寬松的外部環(huán)境，又保護(hù)了國有資產(chǎn)及采購活動(dòng)的參與者，放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，為高校各項(xiàng)工作開展提供了優(yōu)質(zhì)的物資基礎(chǔ)。