經(jīng)濟(jì)法視域下的依法行政
——以行政壟斷為例

武存廣，霍曉芝，霍曉敏

一、依法行政的經(jīng)濟(jì)法分析

依法行政是政府行使行政權(quán)力的基本原則之一，是政府必須遵循的基本準(zhǔn)則，是依法治國(guó)基本方略的重要內(nèi)容，它是指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對(duì)其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的原則。依法行政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下對(duì)政府活動(dòng)的基本要求，也是政治、經(jīng)濟(jì)及法治建設(shè)本身發(fā)展到一定階段的必然要求。由于依法行政這一原則與經(jīng)濟(jì)法有著頗為深刻的聯(lián)系，在此，筆者擬對(duì)這一原則進(jìn)行經(jīng)濟(jì)法分析，試圖厘清二者的聯(lián)系。

（一）依法行政與經(jīng)濟(jì)法價(jià)值理念相一致

價(jià)值一般可以理解為客體對(duì)主體需要的滿足或者產(chǎn)生的積極意義。不同的部門法，對(duì)價(jià)值理念的追求也不完全相同，其中，經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值目標(biāo)主要包含公平、效率、安全的工具性價(jià)值及可持續(xù)發(fā)展的目的性價(jià)值[1]。

1.公平理念。公平是法律追求的最古老的價(jià)值之一。公平由于其內(nèi)涵的豐富性，從不同角度對(duì)其解釋，得到的結(jié)果完全不同。經(jīng)濟(jì)法是一種以社會(huì)為本位的基本法，它賦予了公平更為豐富的內(nèi)涵，更關(guān)注公平的實(shí)質(zhì)，使公平在現(xiàn)實(shí)生活中更好地實(shí)現(xiàn)，基于此，結(jié)果公平成為經(jīng)濟(jì)法所追求的重要的價(jià)值目標(biāo)之一。依法行政對(duì)行使行政權(quán)力的部門提出了合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本要求，這六大基本要求無(wú)一不體現(xiàn)了該原則對(duì)于公平理念價(jià)值的追求，與經(jīng)濟(jì)法追求的價(jià)值理念不謀而合。雖然，依法行政原則并非要求行政機(jī)關(guān)完全按照法律的明文規(guī)定辦事，但由于法律不可能對(duì)人們的行為標(biāo)準(zhǔn)以及順應(yīng)市場(chǎng)千變?nèi)f化的規(guī)則進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定和提前預(yù)判，這就要求行政機(jī)關(guān)在一定限度內(nèi)行使自由裁量權(quán)，“自由裁量權(quán)，如果不設(shè)定行使這種權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)，即是對(duì)專制的認(rèn)可”[2]，因此，這種自由裁量權(quán)的行使必須符合公共利益，符合公平的價(jià)值理念。一旦行政機(jī)關(guān)超越了自由裁量權(quán)的界限，或者利用這種自由裁量權(quán)追求不正當(dāng)?shù)哪康?，就是?duì)裁量權(quán)的濫用，屬于違法行政行為。

2.可持續(xù)發(fā)展理念?？沙掷m(xù)發(fā)展是一個(gè)使用范圍非常廣泛，具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等各方面屬性的概念，其內(nèi)涵十分豐富，并逐步成為世界許多國(guó)家指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略。作為上層建筑的各個(gè)法律部門都受到了其不同程度的影響，特別是以社會(huì)為本位的經(jīng)濟(jì)法，受其影響頗深。從其傳統(tǒng)觀念上看，經(jīng)濟(jì)法追求經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，從這個(gè)角度上看，依法行政為經(jīng)濟(jì)法追求的這種價(jià)值提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，對(duì)于市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為，政府不應(yīng)該全然介入，應(yīng)當(dāng)充當(dāng)好“守夜人”的角色，只有在出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”的情形時(shí)才應(yīng)介入。在此背景下，依法行政凸顯了其價(jià)值，它對(duì)于維護(hù)市場(chǎng)秩序起到了重要的作用，真正做到依法行政，不濫用權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)的自由發(fā)展，不為謀求私利進(jìn)行官商勾結(jié)，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要影響，符合經(jīng)濟(jì)法可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值理念。

（二）依法行政是政府經(jīng)濟(jì)行為的必然要求

政府經(jīng)濟(jì)行為是一種法律行為①，指能夠引起一定法律后果的即具有法律意義的人們經(jīng)過(guò)意思所表現(xiàn)出來(lái)的身體動(dòng)作或靜止的狀態(tài)，它是由享有經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)的政府及其相應(yīng)的職能部門所做出的，是經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的經(jīng)濟(jì)法律行為的重要組成部分之一。在實(shí)際生活中，由于體制性因素的存在，一些行政機(jī)關(guān)常常通過(guò)各種渠道表達(dá)自己的利益訴求，它們的行為在作為法律行為的同時(shí)，也兼具經(jīng)濟(jì)行為、政治行為的屬性，因此必須予以慎重對(duì)待。依法行政原則為政府經(jīng)濟(jì)行為的合理合法提供了一定的原則保證，使這些享有經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)的政府及其職能部門在法律規(guī)定的框架內(nèi)行使自己的權(quán)力，這對(duì)維護(hù)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序具有重大意義。

二、行政壟斷與依法行政

2014年山東省交通廳指定本省一家技術(shù)公司，為全省大貨車銷售安裝行駛記錄儀。當(dāng)時(shí)，山東省交通運(yùn)輸廳在其出臺(tái)的一份文件中明確要求：“山東省九通物聯(lián)網(wǎng)科技有限公司作為我省北斗貨運(yùn)動(dòng)態(tài)信息平臺(tái)技術(shù)支持單位，應(yīng)加快貨運(yùn)平臺(tái)應(yīng)用開(kāi)發(fā)工作，并負(fù)責(zé)終端調(diào)試、入網(wǎng)工作?！卑创艘?guī)定，九通公司成為山東省唯一一家有資格進(jìn)行該項(xiàng)銷售的公司，而同樣的產(chǎn)品比別的省份高出將近2000元。后經(jīng)調(diào)查，國(guó)家發(fā)展改革委認(rèn)為山東省交通運(yùn)輸廳的相關(guān)行為違反了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）的相關(guān)規(guī)定，依法向山東省人民政府發(fā)出了執(zhí)法建議函。隨后，山東省交通廳全面放開(kāi)了這個(gè)市場(chǎng)，市場(chǎng)零售價(jià)也回歸了正常②。在該案例中，山東省交通運(yùn)輸廳的行為即屬于行政（性）壟斷，它是指政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為[3]。具體來(lái)說(shuō)，根據(jù)主體性質(zhì)的不同，行政壟斷主要有兩種表現(xiàn)形式：第一種是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的壟斷行為，主要表現(xiàn)為地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷、政府限定交易、政府強(qiáng)制聯(lián)合等；第二種是企業(yè)實(shí)施的壟斷行為，主要是指公有制企業(yè)、國(guó)家指定專營(yíng)的企業(yè)及其他依法具有獨(dú)占地位的企業(yè)所實(shí)施的壟斷行為。

事實(shí)上，由于我國(guó)的特殊國(guó)情，這種行政壟斷的現(xiàn)象在我國(guó)已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮，2016年底，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)集中公布了上海市交通委、深圳市教育局、北京市住建委涉嫌濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)和部分省區(qū)市在“新居配”中涉嫌濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)等案件③，對(duì)相關(guān)違法行為進(jìn)行了調(diào)查與處理。這些行政壟斷行為嚴(yán)重限制甚至排除了本地區(qū)相關(guān)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，極大地扼制了市場(chǎng)活力，對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了極為不利的影響。有鑒于此，我國(guó)《反壟斷法》專門以第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”對(duì)行政壟斷行為進(jìn)行規(guī)制，具體規(guī)定了行政壟斷的主體和行為，并規(guī)定了相關(guān)的法律責(zé)任。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“……堅(jiān)決防止和克服地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，堅(jiān)決防止和克服執(zhí)法工作中的利益驅(qū)動(dòng)，堅(jiān)決懲治腐敗現(xiàn)象，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究?！雹軐?duì)于行政壟斷行為，必須加以遏止。

對(duì)于行使權(quán)力的政府而言，行政壟斷從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，是具有經(jīng)濟(jì)違法和行政違法的雙重屬性的行為；從行政違法的角度上來(lái)看，是政府超越職權(quán)、嚴(yán)重違反依法行政原則的行為[4]，因其破壞我國(guó)正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，一直是我國(guó)發(fā)展改革委的重點(diǎn)管制對(duì)象之一。

三、依法行政的經(jīng)濟(jì)法要求

（一）完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度

如前所述，具有相關(guān)職權(quán)的行政機(jī)關(guān)及其所屬部門在出臺(tái)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)管理政策時(shí)，經(jīng)常會(huì)為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展或?yàn)榱俗陨砝?，在政策制定中濫用行政權(quán)力，規(guī)定排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的措施，這些措施極大地抑制或消除了本地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為本地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)極大的負(fù)面影響。

為了規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。2016年6月1日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），于同日生效實(shí)施?！兑庖?jiàn)》指出要建立實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，對(duì)政策制定機(jī)關(guān)制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)從市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)等角度進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，確保政策措施不包含排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定。然而在《意見(jiàn)》實(shí)施一年后，2017年7月25日、27日，國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)監(jiān)局在青海省西寧市及四川省成都市分別召開(kāi)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案件審理會(huì)，對(duì)各地上報(bào)的行政壟斷案件進(jìn)行討論交流，對(duì)查辦行政壟斷案件的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行研究⑤。鑒于此，2017年10月23日，國(guó)家發(fā)展改革委與財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦五部門共同出臺(tái)了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》），對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的具體實(shí)施進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。然而，截至2017年12月，國(guó)家發(fā)展改革委在其網(wǎng)站上公示了近30起涉及多個(gè)省市的濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為整改情況。這些情況的存在，在很大程度上反映了我國(guó)各政策機(jī)關(guān)對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)仍不到位的情況，政策制定機(jī)關(guān)在出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)，尚未形成相關(guān)自覺(jué)，對(duì)即將出臺(tái)的文件進(jìn)行自我審查[5]，并提交聯(lián)席會(huì)議討論。政策機(jī)關(guān)的這些行為屢禁不止，除了我國(guó)法律規(guī)定尚不完全到位的因素外，很大程度上是由其無(wú)法做到依法行政所導(dǎo)致的，政策制定機(jī)關(guān)在這一過(guò)程中存在僥幸心理，或者完全放任這一行為的發(fā)生。由于違法成本很低，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無(wú)法做到自愿、自覺(jué)地依法行政。習(xí)近平總書記在黨的十八屆中央政治局第十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)政府一定要嚴(yán)格依法行政，切實(shí)履行職責(zé)，該管的事一定要管好、管到位，該放權(quán)的一定要放足、放到位，堅(jiān)決克服政府職能錯(cuò)位、越為、缺位現(xiàn)象”⑥，因此，行政機(jī)關(guān)在政策制定時(shí)，應(yīng)當(dāng)努力增強(qiáng)守法意識(shí)，堅(jiān)決依法行政，嚴(yán)格執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化、公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的建立做出貢獻(xiàn)。

（二）嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)決抵制行政壟斷

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“政府是執(zhí)法主體，對(duì)執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問(wèn)題，老百姓深惡痛絕，必須下大氣力解決?！雹咴谖覈?guó)當(dāng)前環(huán)境下，由于公平競(jìng)爭(zhēng)審查尚未上升至法律層面進(jìn)行規(guī)定，對(duì)于違反《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的行為，只能由上級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正，拒不改正或者改正不及時(shí)的，對(duì)主管人員和直接責(zé)任人員依照相關(guān)公務(wù)員法律制度進(jìn)行處分。這些措施對(duì)于行政機(jī)關(guān)震懾力很小，如前文所述，相關(guān)違法現(xiàn)象屢禁不止，在這一情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)以身作則，加大執(zhí)法力度，堅(jiān)決杜絕行政壟斷行為的發(fā)生。公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作聯(lián)席會(huì)議應(yīng)當(dāng)充分履行職責(zé)，指導(dǎo)各地公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施工作、及時(shí)交流制度實(shí)施的成效和經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)各部門制度實(shí)施情況，推廣先進(jìn)做法，不斷完善制度，及時(shí)銜接國(guó)家出臺(tái)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查政策，研究公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施過(guò)程中的重大問(wèn)題。除此之外，各級(jí)行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)文件出臺(tái)的事前監(jiān)督，對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行及時(shí)審查，避免在產(chǎn)生重大后果后才責(zé)令修改，造成不必要的損失。

當(dāng)前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)多元化態(tài)勢(shì)，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的壟斷現(xiàn)象層出不窮，商業(yè)模式不斷創(chuàng)新，行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)下的壟斷行為對(duì)金融消費(fèi)者利益損害的案件越來(lái)越常見(jiàn)，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式已經(jīng)對(duì)這些壟斷行為無(wú)法及時(shí)做出判斷，執(zhí)法部門要及時(shí)創(chuàng)新傳統(tǒng)監(jiān)管方式，積極探索新的監(jiān)管路徑，聯(lián)合相關(guān)部門行動(dòng)，加大對(duì)壟斷行為的監(jiān)管力度，堅(jiān)決做到依法行政，對(duì)違法行政行為做到零容忍。

四、結(jié)語(yǔ)

行政壟斷的本質(zhì)是行政權(quán)力的濫用，而要破除行政壟斷，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，就需要政府部門能夠依法行政，在行使管理職能的同時(shí)，得管好自己手中的權(quán)力，不能越界。行政壟斷的實(shí)施部門和監(jiān)管部門要依法行政，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使自身權(quán)力，二者共同努力，促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

注釋：

①與政府作為民事法律關(guān)系的主體不同，政府經(jīng)濟(jì)法律行為依然是政府行使行政權(quán)力的行為。

②參見(jiàn)央視網(wǎng)http：//tv.cctv.com/2016/07/26/VIDEKzWRS4IXoTFlfhRaQzOj160726.shtml，最后訪問(wèn)日期：2018年5月1日。

③參見(jiàn)新華網(wǎng)http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-12/29/c_1120212352.htm，最后訪問(wèn)日期：2018年5月1日。

④《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》（2013年2月23日）。

⑤參見(jiàn)國(guó)家發(fā)展改革委官網(wǎng)http：//jjs.ndrc.gov.cn/fjgld/201708/t20170801_856912.html，最后訪問(wèn)日期：2018年5月2日。

⑥《在十八屆中央政治局第十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》（2014年5月26日），載于《人民日?qǐng)?bào)》2014年5月28日。

⑦《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編》，人民出版社2014年版，第86頁(yè)。