政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)研究

■//唐莉容

一、政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的理論基礎(chǔ)

政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)是指對政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、財(cái)政資金的使用效率以及效果性，即項(xiàng)目取得的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益進(jìn)行的審計(jì)。經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性是政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的三大衡量標(biāo)準(zhǔn)，在對某一投資項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)，三者所占比重因項(xiàng)目側(cè)重點(diǎn)（核心效用）不同而不同。被審計(jì)主體是政府當(dāng)局，也就是國家各級行政單位以及從事財(cái)政收支和國家基金的各類機(jī)構(gòu)。

政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的主要職能有：一是通過績效審計(jì)，全面、準(zhǔn)確掌握被審計(jì)單位的政策執(zhí)行情況，為政策制定機(jī)構(gòu)提供必要、可靠的政策制定和監(jiān)督管理信息依據(jù)；二是通過深入、科學(xué)分析政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，發(fā)現(xiàn)并指出被審計(jì)單位存在的不足與問題，為改善財(cái)政資金使用質(zhì)效提供建設(shè)性建議；三是客觀、真實(shí)地評價(jià)政府部門的管理業(yè)績。

政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的主要對象有：行政單位的財(cái)政支出，行政單位具體包括各級政府、各級權(quán)利機(jī)關(guān)、政協(xié)、黨團(tuán)機(jī)關(guān)及部分接收財(cái)政資金的社會團(tuán)體；國家投資項(xiàng)目，主要是指資金全部或部分來源于國家財(cái)政資金的建設(shè)項(xiàng)目；專項(xiàng)公共資金，主要是指具有特定用途的財(cái)政資金，如行政事業(yè)單位的專項(xiàng)資金、社會保障資金等。績效審計(jì)的主要內(nèi)容有：一是政府投資決策的審計(jì)，即審計(jì)政府投資是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策、是否推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、是否具有可行性，投資項(xiàng)目的立項(xiàng)決策程序是否合規(guī)、合理，投資規(guī)模是否超出預(yù)算額度、投資結(jié)構(gòu)是否科學(xué)、內(nèi)控制度是否完善；二是財(cái)政資金使用的審計(jì)，即項(xiàng)目資金是否及時(shí)到位、項(xiàng)目資金的投放與使用是否合理合規(guī)、投資項(xiàng)目的工程結(jié)算是否與實(shí)際項(xiàng)目成本一致；三是投資效果的審計(jì)，即對政府投資項(xiàng)目是否達(dá)到項(xiàng)目預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益進(jìn)行綜合評估，并在項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營后繼續(xù)跟蹤檢查，及時(shí)獲取被審計(jì)單位的整改落實(shí)情況。

政府投資項(xiàng)目審計(jì)的步驟主要分為：一是準(zhǔn)備計(jì)劃階段，該階段的主要工作是選擇被審計(jì)的項(xiàng)目、了解被審計(jì)項(xiàng)目的基本情況、收集有關(guān)法規(guī)、組織審計(jì)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)；二是實(shí)施階段，該階段的主要工作為對被審計(jì)單位政府投資項(xiàng)目的書面材料進(jìn)行分析和檢查，按照投資績效考核評估指標(biāo)體系對政府投資項(xiàng)目的效率性、經(jīng)濟(jì)性和效果性進(jìn)行全面、客觀評價(jià)。三是審計(jì)報(bào)告階段，將不同內(nèi)容、方法和技術(shù)的審計(jì)活動形成標(biāo)準(zhǔn)化的、統(tǒng)一的審計(jì)報(bào)告，為政府財(cái)政資金的支出決策和相關(guān)監(jiān)督管理部門提供直接可用、真實(shí)可靠的信息依據(jù)。

二、政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的必要性

政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)運(yùn)用諸如費(fèi)用效益分析法、項(xiàng)目系統(tǒng)評價(jià)法、現(xiàn)代數(shù)學(xué)分析法、行為科學(xué)分析法等方法對投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行科學(xué)、全面分析。政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)是公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論、和諧發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展理論的實(shí)踐，是解決公共責(zé)任問題、防止公有權(quán)利濫用、保護(hù)公共資金、維護(hù)社會公眾合法權(quán)益的有力手段。

對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義：一是政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)有利于提高財(cái)政資金管理效率。通過深入檢查分析政府投資項(xiàng)目的各個(gè)方面與全部流程，能夠有效挖掘政府在財(cái)政資金管理方面存在的短板與不足，從而提出針對性強(qiáng)、切實(shí)可行的提高財(cái)政資金管理效率的途徑，有效幫助財(cái)政資金使用單位改進(jìn)工作，提高其財(cái)政資金管理效率；二是政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)“陽光財(cái)政”的要求，有助于建立廉潔、高效的政府部門。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政體制改革的不斷深入與逐步完善，社會各界對財(cái)政資金使用的監(jiān)督不再局限于公共財(cái)政資金的安全與完整性，而是公共財(cái)政資金的整體效益。同時(shí)，社會公眾參與政府行為監(jiān)督的意識日益強(qiáng)烈，對政府投資項(xiàng)目的績效審計(jì)提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。因此，財(cái)政資金使用和監(jiān)督部門應(yīng)高度重視績效審計(jì)工作，不斷提升績效審計(jì)的質(zhì)效，滿足“陽光財(cái)政”的要求。三是有助于政府投資項(xiàng)目的成本控制，提高投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性。對政府投資項(xiàng)目的績效審計(jì)，能夠?qū)ν顿Y項(xiàng)目立項(xiàng)的合規(guī)性與可行性、財(cái)政資金的使用的合理性與合規(guī)性進(jìn)行審查與判斷，并對比分析工程施工量與工程造價(jià)，判斷被審計(jì)投資項(xiàng)目是否存在虛增工程量、套取預(yù)算份額、虛增成本費(fèi)用等弄虛作假、侵占公共財(cái)政資金的違法違規(guī)行為。

三、強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的建議與措施

（一）健全政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)管理體制

一是構(gòu)建權(quán)責(zé)分明、關(guān)系清晰、分工明確、高效運(yùn)作的由績效審計(jì)管理委員會、國家審計(jì)機(jī)關(guān)與各級政府組成的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)管理體制?？稍诟骷壢舜笙略O(shè)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)管理委員會，具體負(fù)責(zé)對本級政府投資項(xiàng)目的績效進(jìn)行審計(jì)，對相關(guān)責(zé)任部門的工作開展情況進(jìn)行評估考核；國家審計(jì)機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)對被審計(jì)項(xiàng)目的后續(xù)跟蹤審計(jì)，通過對審計(jì)投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)制度、內(nèi)控制度、預(yù)算管理情況進(jìn)行專業(yè)化檢查與評價(jià)，確保被審計(jì)項(xiàng)目財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性、項(xiàng)目運(yùn)作的合規(guī)性等；項(xiàng)目相關(guān)機(jī)關(guān)部門通過制度設(shè)計(jì)、程序控制等明確投資項(xiàng)目的職責(zé)分工，各司其職，實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目的高效運(yùn)作。二是對政府投資項(xiàng)目實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)。鑒于政府投資項(xiàng)目資金投入規(guī)模大、項(xiàng)目建設(shè)周期長、項(xiàng)目工程量大、工程涉及面廣，需要對其進(jìn)行全程跟蹤審計(jì)，利用跟蹤審計(jì)的實(shí)時(shí)控制特點(diǎn)，擴(kuò)大績效審計(jì)的覆蓋面，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目的事前規(guī)劃、事中控制和事后評價(jià)與監(jiān)督，將審計(jì)工作滲透到投資項(xiàng)目的立項(xiàng)、策劃、施工及竣工等項(xiàng)目的全部流程與環(huán)節(jié)，有效降低投資項(xiàng)目的各類風(fēng)險(xiǎn)。三是構(gòu)建權(quán)責(zé)分明的績效審計(jì)責(zé)任追溯機(jī)制。堅(jiān)持“誰參與、誰負(fù)責(zé)”的問責(zé)機(jī)制。對于項(xiàng)目投資立項(xiàng)決策不科學(xué)、項(xiàng)目實(shí)施成本控制不到位、項(xiàng)目資金管控不合規(guī)、項(xiàng)目效果不符合預(yù)期等財(cái)政資金使用效率低下的行為，要嚴(yán)肅追究相關(guān)部門及個(gè)人責(zé)任。

（二）健全投資項(xiàng)目績效審計(jì)法律法規(guī)體系

加快政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)法律法規(guī)體系建設(shè)，為績效審計(jì)提供強(qiáng)有力的法律保障。一是借鑒現(xiàn)有《審計(jì)法》或起草專門的《政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)法》，明確政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的概念、法律地位、審計(jì)部門權(quán)責(zé)、審計(jì)人員、審計(jì)范圍、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)程序、審計(jì)公示等具體內(nèi)容，從法律層面樹立績效審計(jì)的專業(yè)性、權(quán)威性與獨(dú)立性。二是針對績效審計(jì)法律，制定更加細(xì)化的審計(jì)細(xì)則，明確審計(jì)過程中審計(jì)人員的權(quán)利，包括有權(quán)查看被審計(jì)項(xiàng)目的書面材料、根據(jù)審計(jì)結(jié)果出具審計(jì)意見和審計(jì)決定等。三是制定政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與原則，規(guī)范績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系，保證績效審計(jì)評價(jià)的規(guī)范性、客觀性及可靠性。

（三）不斷創(chuàng)新政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)方法

及時(shí)更新政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)方法，從技術(shù)上助力審計(jì)效率的不斷提升。一是及時(shí)將云計(jì)算、大數(shù)據(jù)分析、人工智能等新興信息分析處理技術(shù)應(yīng)用到政府投資項(xiàng)目的績效審計(jì)當(dāng)中。如在對政府投資項(xiàng)目的社會效益進(jìn)行評估時(shí)，可借助數(shù)據(jù)處理軟件如MATLAB、EVIEWS等工具，運(yùn)用平衡記分卡這一方法對社會效益進(jìn)行科學(xué)評估，將原本難以量化的定性信息轉(zhuǎn)化為量化數(shù)據(jù)，提高評估的客觀性與公平性。二是加快政府投資項(xiàng)目的信息化建設(shè)，從而為項(xiàng)目的后續(xù)績效評估提供真實(shí)、可靠的信息基礎(chǔ)?？稍谡顿Y項(xiàng)目績效審計(jì)法律法規(guī)及實(shí)施細(xì)則中對投資項(xiàng)目配套的信息化建設(shè)水平、信息報(bào)送標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范，統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，為后續(xù)績效審計(jì)鋪平道路。

（四）堅(jiān)持績效審計(jì)理論與實(shí)踐相互結(jié)合

強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的理論研究，注重理論在實(shí)踐中的應(yīng)用，在實(shí)踐中檢驗(yàn)、調(diào)整并升華理論。一是加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的理論研究。我國現(xiàn)階段對績效審計(jì)的理論研究與實(shí)踐活動存在一定程度的脫節(jié)，如對審計(jì)方法的理論研究中，更多的是討論審計(jì)方法的原理或方法的歸類，而很少涉及到審計(jì)方法在實(shí)務(wù)操作中如何應(yīng)用。二是發(fā)揮實(shí)踐對理論的檢驗(yàn)、修正作用，對于實(shí)踐中的案例進(jìn)行及時(shí)歸納總結(jié)，將案例中的項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置等經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行分析整理，并升華至理論高度，為今后的實(shí)踐活動提供真實(shí)、生動、可操作性強(qiáng)的理論指導(dǎo)。

（五）構(gòu)建全面、合理的績效評價(jià)體系

構(gòu)建政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的基本指標(biāo)。由于不同環(huán)境、不同投資項(xiàng)目以及不同的績效評價(jià)目的將導(dǎo)致績效審計(jì)的評價(jià)指標(biāo)體系不同，因此不宜制定統(tǒng)一的績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系，而是構(gòu)建績效審計(jì)基本指標(biāo)體系，在形成統(tǒng)一的基本指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，明確具體指標(biāo)設(shè)置的原則與方法，從而為某一具體投資項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建提供依據(jù)和指導(dǎo)。一是績效審計(jì)的基本指標(biāo)應(yīng)以財(cái)政資金的使用效益評價(jià)為主，結(jié)合被審計(jì)部門的預(yù)算管理情況，從預(yù)算的角度考慮項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)基本體系的設(shè)置。基本指標(biāo)體系應(yīng)至少涵蓋：項(xiàng)目立項(xiàng)決策的科學(xué)性、可行性、合規(guī)性；公共財(cái)政資金使用的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性；項(xiàng)目預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行情況及投資項(xiàng)目成本控制效果；項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，且規(guī)定效益評估原則、評估方法、評估結(jié)果的公示等。二是可借鑒存量政府投資項(xiàng)目績效的審計(jì)方案、評價(jià)指標(biāo)體系及案例總結(jié)，建立符合某具體投資項(xiàng)目實(shí)際情況的、可操作性強(qiáng)的績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系。三是可參照項(xiàng)目初期規(guī)劃的預(yù)期效益及同行業(yè)平均水平，設(shè)置具體的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。通過對比分析項(xiàng)目實(shí)際效益和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對投資項(xiàng)目的績效進(jìn)行全面、客觀評價(jià)。

（六）重視審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)

構(gòu)建多元化、復(fù)合型審計(jì)人才隊(duì)伍。政府投資項(xiàng)目的績效審計(jì)涉及到財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理、經(jīng)濟(jì)金融學(xué)、工程技術(shù)、信息技術(shù)等多種學(xué)科，多元化的審計(jì)人才隊(duì)伍是開展投資項(xiàng)目績效審計(jì)的人才基礎(chǔ)與保障。然而，當(dāng)前審計(jì)部門的審計(jì)隊(duì)伍多由審計(jì)、財(cái)務(wù)及會計(jì)人員構(gòu)成，缺乏相應(yīng)的工程技術(shù)人員，導(dǎo)致績效審計(jì)工作難以深入項(xiàng)目業(yè)務(wù)層面，欠缺問題的發(fā)掘與整改能力。針對審計(jì)人才結(jié)構(gòu)過于單一化的問題，要從以下方面著手：一是加強(qiáng)對現(xiàn)有審計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期組織投資項(xiàng)目績效審計(jì)研討會，并聘請業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)徲?jì)專家進(jìn)行授課，將審計(jì)領(lǐng)域的最新理念、最新方法與工具傳授給審計(jì)人員，確保審計(jì)人員知識結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)技能的及時(shí)更新。二是加大多學(xué)科專業(yè)化、復(fù)合型人才的引進(jìn)力度。在招聘環(huán)節(jié)，注重應(yīng)聘人員的多學(xué)科背景，優(yōu)先錄用同時(shí)具有財(cái)會知識和工程技術(shù)方面知識的復(fù)合型人才。注重從同業(yè)中引入從業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)扎實(shí)的復(fù)合型管理人才。三是加快政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)專家?guī)旖ㄔO(shè)，通過聘用業(yè)界專家優(yōu)化本單位審計(jì)人才結(jié)構(gòu)，為業(yè)績審計(jì)實(shí)踐提供專業(yè)化的指導(dǎo)意見，提高審計(jì)工作質(zhì)效。

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