養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制構(gòu)建研究

■//嚴(yán)宇珺 嚴(yán)運(yùn)樓

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控是合作項(xiàng)目取得成功的關(guān)鍵。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控的研究成果目前主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域：孟禹彤、李力（2017）側(cè)重于PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究；張晶晶（2016）著重于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別研究；呂會(huì)娟、孟愛(ài)國(guó)、陳曉文（2017）強(qiáng)調(diào)PPP風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制研究。已有研究成果對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)PPP違約風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和防控研究具有重要借鑒價(jià)值。但是，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目與養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目畢竟存在較大差異，有必要針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)特性和養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，開(kāi)展違約風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及防范機(jī)制構(gòu)建研究，確保政府和社會(huì)資本有效合作，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)穩(wěn)健、可持續(xù)發(fā)展。

養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目與一般PPP項(xiàng)目一樣，以簽訂合同的方式來(lái)規(guī)范參與主體的行為。養(yǎng)老服務(wù)PPP合同是政府與社會(huì)資本之間利益交換、不斷競(jìng)爭(zhēng)和不斷妥協(xié)的結(jié)果,通過(guò)這一過(guò)程,合同在內(nèi)容上滿足或協(xié)調(diào)了各方利益。因此,養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目中政府與社會(huì)資本的合作就構(gòu)成了互惠互利、互相牽制、相輔相成的博弈態(tài)勢(shì)。一旦已訂立的合同未得到參與主體的一致認(rèn)同和切實(shí)履行，即存在違約風(fēng)險(xiǎn)，便會(huì)影響?zhàn)B老服務(wù)PPP項(xiàng)目實(shí)施和管理的內(nèi)在穩(wěn)定性,不利于項(xiàng)目的長(zhǎng)久開(kāi)展。近年來(lái)，雖然以養(yǎng)老為導(dǎo)向的PPP項(xiàng)目不斷增多，但部分項(xiàng)目實(shí)施效果不如人意，歸根結(jié)底在于養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目主體違約風(fēng)險(xiǎn)的存在。

一、養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)分類

養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)除了不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，如自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂等，更主要的是來(lái)自政府或社會(huì)資本分歧履約造成的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）政府違約風(fēng)險(xiǎn)

1.政府信用風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于政府信用，即政府因未履行契約所規(guī)定的義務(wù)而導(dǎo)致的直接或間接損失。在養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，政府專業(yè)性缺乏，不具備專業(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)項(xiàng)目預(yù)期成本和預(yù)期收益進(jìn)行評(píng)估。當(dāng)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，項(xiàng)目所產(chǎn)生的成本收益與政府預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)不相符，加之政府沒(méi)有充足的財(cái)政資金來(lái)支付契約所規(guī)定的費(fèi)用，最終只能違約。

2.政府法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。從法律法規(guī)角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)政府在養(yǎng)老服務(wù)PPP方面缺少制度化和規(guī)范化操作。政府法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)意味著政府要為自身違反法律的行為負(fù)相應(yīng)法律責(zé)任，并不因?yàn)檫`法主體是政府而免責(zé)。同時(shí)政府也不應(yīng)該以損害社會(huì)資本方的利益來(lái)保全自身利益，未經(jīng)協(xié)商，單方變動(dòng)制度規(guī)范。

3.政府政策決策不當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)。在養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目中，政府可能頻繁轉(zhuǎn)變項(xiàng)目規(guī)劃，推翻項(xiàng)目初期經(jīng)雙方協(xié)商一致的條款。如政府在對(duì)市場(chǎng)價(jià)格及成本知之甚少的情況下和社會(huì)資本達(dá)成一致并簽訂條約，結(jié)果實(shí)際簽訂的價(jià)格比市場(chǎng)價(jià)高，當(dāng)政府了解后，又要求重新談判以降低價(jià)格。政府的這一行為無(wú)疑侵害了社會(huì)資本方的利益，同時(shí)增加雙方的時(shí)間成本，降低整體效益，給項(xiàng)目合作埋下了隱患。

（二）社會(huì)資本違約風(fēng)險(xiǎn)

1.社會(huì)資本融資風(fēng)險(xiǎn)。融資是社會(huì)資本方的一大難題，也是養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目推進(jìn)的障礙。PPP項(xiàng)目能順利進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)之一就是通過(guò)招標(biāo)確定合作對(duì)象并且雙方簽訂協(xié)議，規(guī)定社會(huì)資本要在契約既定的期限內(nèi)與融資機(jī)構(gòu)達(dá)成一致，之后該協(xié)議才能真正生效。倘若在規(guī)定時(shí)限內(nèi)社會(huì)資本未獲得融資，那么其保證金便會(huì)被政府沒(méi)收以及被取消合作資格。

2.社會(huì)資本建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。在養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目前期,降低項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)是極為重要的。因?yàn)楹献麟p方一旦在內(nèi)容及運(yùn)營(yíng)方式上達(dá)成一致并訂立合同，項(xiàng)目不久便會(huì)投入建設(shè)。前期工程的順利完工是項(xiàng)目順利進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，也是項(xiàng)目主體投資得到回報(bào)的前提。提前研究項(xiàng)目的可行性、選擇合適的社會(huì)資本方等方法可在一定程度上降低建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

3.社會(huì)資本市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)。由于內(nèi)外部原因，養(yǎng)老服務(wù)PPP運(yùn)營(yíng)過(guò)程所得收益與投資成本數(shù)額難以相抵，市場(chǎng)實(shí)際收益遠(yuǎn)低于預(yù)期收益，項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)面臨虧損風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的盈利期望，一旦發(fā)生市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)降低社會(huì)資本履行PPP項(xiàng)目合同的意愿與能力。

二、養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理

養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)形成有其內(nèi)在機(jī)理，必須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理進(jìn)行深入剖析，才能采取有效的防控策略。從理論和實(shí)踐結(jié)合的角度分析，養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理在于：

（一）識(shí)別機(jī)制不全錯(cuò)失風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別時(shí)機(jī)

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)管理的首要環(huán)節(jié)，這一階段以“判斷”為主，即判斷這個(gè)競(jìng)標(biāo)的社會(huì)資本是否適合參與養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目，并且判斷出在項(xiàng)目開(kāi)展的各階段可能會(huì)遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)類型。識(shí)別機(jī)制不全錯(cuò)失風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別時(shí)機(jī)為今后項(xiàng)目破裂埋下了惡因。準(zhǔn)確嚴(yán)格項(xiàng)目識(shí)別機(jī)制對(duì)具有內(nèi)容復(fù)雜、發(fā)生概率高、風(fēng)險(xiǎn)多樣的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目尤為重要。

（二）協(xié)商機(jī)制欠缺埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患

養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的政府一方是項(xiàng)目契約的合作主體，與社會(huì)資本構(gòu)成平等伙伴關(guān)系，雙方意志自由，地位平等。但是在實(shí)踐過(guò)程中政府和社會(huì)資本尚未建立有效的協(xié)商機(jī)制，政府往往將自身定位于公共管理者身份，合同訂立存在分歧時(shí)，政府習(xí)慣于對(duì)社會(huì)資本施加命令和禁止。在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)期間，對(duì)于不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題，雙方也缺乏有效協(xié)商機(jī)制，這些都會(huì)埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。建立平等對(duì)話、互通融洽的協(xié)商機(jī)制是養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)防范的重要舉措之一。

（三）繼續(xù)履約機(jī)制欠缺影響項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)

繼續(xù)履約機(jī)制是維持項(xiàng)目長(zhǎng)久開(kāi)展的推進(jìn)器，是促使雙方合作繼續(xù)進(jìn)行的基礎(chǔ)，是合作項(xiàng)目切實(shí)服務(wù)社會(huì)的前提?，F(xiàn)實(shí)中，由于多種難以規(guī)避的情況，使得項(xiàng)目的進(jìn)行并不那么順利，繼續(xù)履約難以持續(xù)。如上屆政府與社會(huì)資本開(kāi)展廣泛養(yǎng)老服務(wù)PPP合作項(xiàng)目，吸收了大量社會(huì)資本，創(chuàng)造了良好政績(jī)。但適逢政府換屆，新一屆政府會(huì)重新對(duì)已有項(xiàng)目進(jìn)行價(jià)值、效益評(píng)估，如果認(rèn)為現(xiàn)有項(xiàng)目的預(yù)期效果不能真正滿足社會(huì)公共需求且政府所要承擔(dān)的成本遠(yuǎn)超于其能力的范圍，那么政府對(duì)于這些已經(jīng)簽訂契約的、正在進(jìn)行中的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目不愿接手，采取消極態(tài)度。同時(shí)政府信用缺失會(huì)引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)，最終使得政府無(wú)法繼續(xù)履約。

（四）風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制欠缺難以保障社會(huì)資本利益

近年來(lái)由于政府違約事件頻發(fā)，使得社會(huì)資本大多呈觀望狀態(tài)，養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目真正落地的數(shù)量少之又少，究其違約事件頻發(fā)的原因在于我國(guó)缺乏強(qiáng)有力的PPP風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制。就目前來(lái)看，社會(huì)資本對(duì)政府缺乏一定信心，根本上在于政府未向社會(huì)資本做出任何實(shí)質(zhì)性賠償保證，同時(shí)具有法律效力的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制尚未完善。一旦合作中途破裂，社會(huì)資本將損失慘重。這一現(xiàn)實(shí)情況使得社會(huì)資本顧慮重重，不敢輕率與政府合作。

（五）約束機(jī)制不足增高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)率

社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的根本目的在于逐利，而政府則想利用社會(huì)資本的資金為社會(huì)謀福利，不同的目的及利益需求決定了他們?cè)陧?xiàng)目開(kāi)展中潛藏的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。積極構(gòu)建雙向、流動(dòng)、全面、實(shí)時(shí)監(jiān)督約束機(jī)制，使該機(jī)制符合時(shí)代發(fā)展需求，提升主體間透明度，實(shí)現(xiàn)互相監(jiān)督、降低風(fēng)險(xiǎn)、共同進(jìn)步，最終使養(yǎng)老領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目真正為公共利益服務(wù)。但是在項(xiàng)目實(shí)際合作過(guò)程中，政府以國(guó)家主權(quán)代表者身份出現(xiàn)。這一不平等源于缺乏嚴(yán)格約束機(jī)制，產(chǎn)生政府拖欠企業(yè)應(yīng)收賬款或未按合同足額支付給社會(huì)資本方等違約風(fēng)險(xiǎn)。

三、養(yǎng)老服務(wù)PPP主體違約風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制構(gòu)建

為降低養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)步提升項(xiàng)目的落地?cái)?shù)量,提出以下風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

（一）風(fēng)險(xiǎn)防范領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制在養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目眾多風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制中處于基礎(chǔ)地位，發(fā)揮統(tǒng)籌全局作用。鑒于我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目正處于起步階段，無(wú)論是從資源整合、規(guī)范指引還是從透明化管理、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等方面考慮，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的建立是不可或缺的，合理頂層設(shè)計(jì)亟需落實(shí)。

與我國(guó)不同，國(guó)外PPP項(xiàng)目起步早，風(fēng)險(xiǎn)防范領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制相成對(duì)熟，大多數(shù)國(guó)家均設(shè)立了中央直屬專門機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)層面的系統(tǒng)化管理，但并非遵循單一管理模式，其差異體現(xiàn)在崗位設(shè)置、人員安排及權(quán)限范圍上，但就實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效防范以及及時(shí)避免風(fēng)險(xiǎn)沖擊來(lái)說(shuō)，值得我國(guó)借鑒。比如美國(guó)公私合作國(guó)家委員會(huì)及州政府下屬的PPP管理單位；歐盟國(guó)際性PPP單位─歐洲PPP專家中心；英國(guó)財(cái)政部與財(cái)政部專設(shè)任務(wù)小組、澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施專門機(jī)構(gòu)（IAU）；加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)等在全國(guó)范圍內(nèi)建立起具有領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)的PPP管理模式。針對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀，建立起一個(gè)統(tǒng)一的、中央層面的、專業(yè)的、強(qiáng)有力的風(fēng)險(xiǎn)防控型機(jī)構(gòu)是符合PPP模式在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本及廣大老年消費(fèi)者的自身利益追求。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防范擔(dān)保機(jī)制

擔(dān)保機(jī)制在養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制中處于關(guān)鍵地位，發(fā)揮穩(wěn)定全局作用。擔(dān)保機(jī)制的設(shè)計(jì)是契約簽訂的重要環(huán)節(jié)，為確保社會(huì)資本及政府能夠嚴(yán)格按照合同行事，維護(hù)雙方利益，項(xiàng)目主體在協(xié)商階段往往從最嚴(yán)格的角度出發(fā)，構(gòu)建出環(huán)環(huán)緊扣、相對(duì)嚴(yán)苛的風(fēng)險(xiǎn)防范擔(dān)保機(jī)制，如保證金擔(dān)保、社會(huì)資本履約擔(dān)保、工程建設(shè)擔(dān)保、運(yùn)營(yíng)擔(dān)保、移交擔(dān)保等。

可以借鑒德國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，在《預(yù)算法》中明確規(guī)定，如果政府使用財(cái)政資金充當(dāng)政府違約金賠償給社會(huì)資本，那么在做此決策時(shí)，需要充分考慮違約金占用部分是否會(huì)對(duì)日后財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生不利影響，同時(shí)要嚴(yán)格規(guī)定透明度，要求政府財(cái)政資金用度必須是透明的，是經(jīng)過(guò)正當(dāng)程序?qū)徍说?。養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范擔(dān)保機(jī)制要求保證政府利益的同時(shí)，不能忽視社會(huì)資本利益。就維護(hù)政府方來(lái)說(shuō)，通常要求投資人或項(xiàng)目公司提交見(jiàn)索即付的銀行保函作為履約擔(dān)保，或者政府方可堅(jiān)持要求社會(huì)資本使用現(xiàn)金形式提交履約擔(dān)保。反之，從社會(huì)資本利益出發(fā)，建議設(shè)立PPP項(xiàng)目政府違約金,特別在政府產(chǎn)生違約行為后專門用以抵償社會(huì)資本。

（三）風(fēng)險(xiǎn)防范激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)機(jī)制在養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控中處于主要地位，發(fā)揮驅(qū)動(dòng)作用。社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的努力以及熱情既受政府設(shè)置的外部激勵(lì)機(jī)制也受公司內(nèi)在激勵(lì)影響。外部激勵(lì)能夠彌補(bǔ)社會(huì)資本因自身綜合實(shí)力及努力水平偏低所引發(fā)的損失。內(nèi)部激勵(lì)則能調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入公共事業(yè)的積極性以及強(qiáng)化社會(huì)資本承擔(dān)公共責(zé)任的意識(shí)。

國(guó)外對(duì)于激勵(lì)機(jī)制的研究起步較早，相比于我國(guó)，認(rèn)識(shí)更為透徹，早已把激勵(lì)機(jī)制納入養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控的重要手段之中，提倡主體應(yīng)在受約束的范圍內(nèi)得到激勵(lì)，未受到約束的激勵(lì)是非理智、不完整的。我國(guó)政府應(yīng)清楚認(rèn)識(shí)到單個(gè)激勵(lì)機(jī)制或單個(gè)約束機(jī)制并不能促使盲目利己的社會(huì)資本方的行為由低努力轉(zhuǎn)向高努力，態(tài)度由消極轉(zhuǎn)向積極。政府只有將兩者結(jié)合，將其視作統(tǒng)一的整體考慮，有效地設(shè)計(jì)激勵(lì)約束一維體制，才能真正實(shí)現(xiàn)激勵(lì)的有效性。

（四）風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制在養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目眾多風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制中處于首要地位，發(fā)揮著不可或缺的監(jiān)控作用，加強(qiáng)監(jiān)督管理是保證養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目順利開(kāi)展的重要手段。中國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目監(jiān)管主要集中在行政、司法、以及社會(huì)監(jiān)管三方面。我國(guó)政府性質(zhì)決定了行政監(jiān)管是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)PPP監(jiān)管的首選方式，但該種監(jiān)管模式亟待完善。

應(yīng)積極借鑒國(guó)外的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)有效控制。如英國(guó)政府建立獨(dú)立于其他部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主張使用至上而下的垂直形式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)提出對(duì)價(jià)格實(shí)行最高價(jià)監(jiān)管政策，限制最高價(jià)被哄抬；美國(guó)采取獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管以法律為依據(jù)；新加坡倡導(dǎo)監(jiān)督和管理相結(jié)合的混合監(jiān)管體制，主張使用縱向一體化的水平模式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。新加坡?lián)碛星逦陚涞谋O(jiān)管法律體系、獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及控制價(jià)格上限的監(jiān)管方法；韓國(guó)主張以規(guī)范化、系統(tǒng)化的PPP法律體系實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的有效監(jiān)管，同時(shí)獨(dú)立的PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)PPP政策制定及實(shí)施的專項(xiàng)監(jiān)管。首先應(yīng)借鑒英國(guó)的改革模式，在財(cái)政部?jī)?nèi)構(gòu)建專門的養(yǎng)老服務(wù)PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，實(shí)行定期檢查。其次，重視專業(yè)型養(yǎng)老服務(wù)PPP中心建設(shè)?？紤]到政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目?jī)?nèi)容復(fù)雜且專業(yè)化程度高，因此需要引進(jìn)專業(yè)隊(duì)伍和專門機(jī)構(gòu)為政府提供人才技術(shù)支撐。

參考文獻(xiàn)：

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