國家治理理念下的政府預(yù)算管理改革探析

■/安志剛

一、問題提出

黨的十九大報告對預(yù)算制度改革新部署指出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理?！弊肿昼H鏘有力，指明了新時代預(yù)算制度改革方向，蘊(yùn)含非常豐富的內(nèi)涵。學(xué)界和體制內(nèi)評論、解讀焦點有三：其一，我國財稅體制改革的必然；其二，問題導(dǎo)向的改革重點定位與調(diào)整；其三，改革由此加快并推進(jìn)至實質(zhì)層面。筆者認(rèn)為，新時代預(yù)算制度改革的核心是在縱向、橫向財力都不平衡、不充分的現(xiàn)狀下，如何回應(yīng)、匹配好“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”引申一步說，要在現(xiàn)代國家治理理念下，把握預(yù)算制度的職能、格局，落實精準(zhǔn)、績效導(dǎo)向，完善管理機(jī)制，解決好資源配置不平衡、不充分的問題。

客觀地看，十八屆三中全會迄今，預(yù)算制度改革是新一輪財稅體制改革三大任務(wù)中動手早、力度大、推進(jìn)快，取得成效最為顯著的。但預(yù)算安排與政策脫節(jié)，預(yù)算資金與部門職責(zé)、項目實施進(jìn)度不匹配等老大難問題仍然未從根本解決。這些問題在甘肅財政運行中凸顯為：一方面，政府預(yù)算收支矛盾不斷加大，一些地方民生支出保障不足，地方債務(wù)快速增加；另一方面，年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，甚至大量資金爬在賬上睡大覺，預(yù)算執(zhí)行陷入了“月月催進(jìn)度，年年盤存量”的怪圈。如何順應(yīng)改革大潮，構(gòu)建起與國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代預(yù)算制度，特別是在預(yù)算政策執(zhí)行層面進(jìn)行系統(tǒng)性的改革，且能把長期制度建設(shè)和短期政策有機(jī)融合并處理好平衡，有必要在理念、管理工具運用上下一番功夫。本文將以現(xiàn)代國家治理為背景，借鑒SM、BSC對預(yù)算管理的貢獻(xiàn)，立足甘肅財政運行現(xiàn)狀，提出政府預(yù)算管理有關(guān)改革問題的參考路徑和啟示。

二、改革理念

恩格斯提出：“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)上是一門歷史的科學(xué)。它所涉及的是歷史性的經(jīng)常變化的材料。”經(jīng)濟(jì)學(xué)理論從收入循環(huán)的封閉系統(tǒng)——邊際主義時代——模型建造時代——模型變異——理性選擇，發(fā)展到當(dāng)今效用觀念的融入。財政制度作為經(jīng)濟(jì)政策、政治體制和法律規(guī)則的綜合載體，預(yù)算制度是其基礎(chǔ)。預(yù)算制度改革也有必要先通過空間和時間意義上的透視，梳理出現(xiàn)代預(yù)算制度的基本脈絡(luò)、演化過程，再針對甘肅政府預(yù)算管理改革的焦點和難點，以理念引導(dǎo)行為，以理論指導(dǎo)改革實踐，總結(jié)、萃取出改善全省財政管理狀況和降低運行成本，提高財政資金使用效率，提升政府服務(wù)質(zhì)量的改革理念與路徑選擇，按我國傳統(tǒng)哲理就是“物格而后知至”。

高培勇（2018）剖析我國財稅體制改革40年歷程，一條上下貫通的主線索是以“公共財政體制”匹配“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，以“現(xiàn)代財政制度”匹配“現(xiàn)代國家治理體系和治理能力”。新一輪財稅體制改革，一方面，財政被視作一個跨越多個學(xué)科，覆蓋所有領(lǐng)域的綜合性范疇；另一方面，財稅體制被視作牽動經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)的綜合性制度謀劃。

趙興羅（2018）回顧我國政府預(yù)算改革歷程四個階段：行政權(quán)力主導(dǎo)的政府預(yù)算（1954—1978）、恢復(fù)預(yù)算編制（1978—1998年）、逐步調(diào)整時期（1999—2012年）、深化和完善時期（2013年至今）。提出預(yù)算改革植根于一定的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，并隨之進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，新預(yù)算改革特點是建立現(xiàn)代預(yù)算制度，從全面完整、公開透明、規(guī)范約束、績效導(dǎo)向、監(jiān)督問責(zé)等維度入手。

曹堂哲、施青軍（2017）提出績效預(yù)算是現(xiàn)代預(yù)算發(fā)展的高級形態(tài)。政府預(yù)算制度經(jīng)歷分項排列預(yù)算、績效預(yù)算、計劃—規(guī)劃—預(yù)算系統(tǒng)、目標(biāo)管理、零基預(yù)算、“自上而下”預(yù)算和新績效預(yù)算的演進(jìn)。新績效預(yù)算吸收融合了舊制度的優(yōu)點、基本精神，新穎之處：一是運用了新公共管理“結(jié)果導(dǎo)向”“分權(quán)化”和“企業(yè)化”理念工具；二是引入了預(yù)算參與、信息公開和多元評價機(jī)制；三是建立了科學(xué)的預(yù)算績效管理閉環(huán)運行系統(tǒng)。美國全國績效評估委員會將新績效預(yù)算定義為“使命驅(qū)動、結(jié)果定位的預(yù)算”。

綜合以上學(xué)者所述，從國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化與現(xiàn)代預(yù)算制度相匹配的特征、可考量的角度看，甘肅預(yù)算制度改革應(yīng)秉持以下基本理念：

一是預(yù)算管理改革植根于經(jīng)濟(jì)制度。我國財政體制經(jīng)歷了“放權(quán)”“分權(quán)”和“治權(quán)”階段，任何一個階段都牢牢把握住了人民主體中心論的立場，牢牢堅守著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向。預(yù)算制度改革直接受制財政體制約束，在不同時期，通過加大投資力度、改善資源配置效率等方式，支持了經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長。改革背后邏輯既一脈相承，又遵循了發(fā)展規(guī)律。為此，甘肅預(yù)算制度改革既要執(zhí)行中央統(tǒng)一政策，也要考慮與全國的差距，認(rèn)清自身的實際，以當(dāng)前的“坐標(biāo)定位”和久久為功的韌勁，促使改革政策落地生根。

二是預(yù)算管理創(chuàng)新源于知識融會貫通。我國經(jīng)濟(jì)奇跡的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋核心是改革和開放，通過向發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家學(xué)習(xí)與借鑒，積極參與國際產(chǎn)業(yè)分工與合作，減少科技研發(fā)成本和風(fēng)險，減少獲得這些科技知識的時間。甘肅預(yù)算管理要實現(xiàn)彎道超車，在技術(shù)和手段等方面，既要鼓勵首創(chuàng)實踐，更需汲取新的管理知識并予以融通，“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。

三是預(yù)算改革與國家治理相互推動。國家治理體系在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等系統(tǒng)，每個系統(tǒng)都不是孤立運行，財政體制輔助政治組織應(yīng)對國家治理挑戰(zhàn)，是“天理人欲同體異用”的整套體系性運轉(zhuǎn)。鑒此，甘肅預(yù)算制度建設(shè)應(yīng)汲取孫?。?016）歸納提出的主體多元、法治規(guī)范、理解信任、公私合作、權(quán)責(zé)平衡、利益共享、參與互動、及時回應(yīng)和持續(xù)創(chuàng)新等公共事務(wù)治理新理念，從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)。

三、改革路徑

目前，甘肅政府預(yù)算管理的輪廓是：政府預(yù)算約等于本級部門預(yù)算=基本支出+項目支出——“二上二下”、自下而上的編制程序——投入導(dǎo)向的預(yù)算績效——部分公開。其中，項目預(yù)算梳理編制程序、方法是發(fā)展規(guī)劃——規(guī)劃方案——論證評估——申請、審核、審查——批復(fù)。但在預(yù)算與政策接軌、編制效率、評價體系、監(jiān)督審查、信息公開等方面亟需完善和改進(jìn)。

蔡劍輝（2018）總結(jié)SM、BSC對預(yù)算管理的貢獻(xiàn)：預(yù)算（行動方案、執(zhí)行體系）=戰(zhàn)略地圖（流程、戰(zhàn)略重點）+平衡計分卡（指標(biāo)、目標(biāo)值）+戰(zhàn)略中心型組織的關(guān)系整合實現(xiàn)。有利于將有限資源分配到培養(yǎng)企業(yè)核心競爭力上；全員參與預(yù)算并提供受益平臺；減少討價還價，營造健康的預(yù)算文化；注意力集中在驅(qū)動價值創(chuàng)造的關(guān)鍵因素上，簡化預(yù)算流程；增進(jìn)職能部門之間的合作與信息共享；增進(jìn)員工學(xué)習(xí)、成長。通過比較來看，甘肅政府預(yù)算管理可借鑒以下改革路徑：

一是從財務(wù)預(yù)算到戰(zhàn)略預(yù)算因果關(guān)系、資金用于核心競爭力方面看，甘肅財政當(dāng)前主要是促進(jìn)“結(jié)構(gòu)性”改革，人力資本和固定資本形成和加快創(chuàng)新的政策工具，在預(yù)算安排、管理層面，一方面執(zhí)行“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“地方競爭”的制度安排，另一方面保持“政府主導(dǎo)”和“賢能治理”的格局。今后應(yīng)著重考察政治制度、政治行為與預(yù)算過程、預(yù)算結(jié)果之間的因果關(guān)系，將政府預(yù)算“效率”作為主要抓手，把年度預(yù)算和多年滾動預(yù)算結(jié)合起來提高前瞻性，落實預(yù)算管理“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、財力協(xié)調(diào)、約束有力”的總要求，構(gòu)建一個程序法定、定額規(guī)范、結(jié)果公開的預(yù)算編制決策流程，加大預(yù)算量化分析權(quán)重，提升預(yù)算的精準(zhǔn)性。

二是從企業(yè)預(yù)算強(qiáng)調(diào)驅(qū)動價值創(chuàng)造的角度看，甘肅這樣一個“保運轉(zhuǎn)、保工資、保基本民生”的財政運行狀況下，政府預(yù)算更應(yīng)完善權(quán)責(zé)對等約束機(jī)制，強(qiáng)化支出機(jī)構(gòu)責(zé)任和壓力，堅持全口徑、統(tǒng)籌兼顧、保障重點的原則，按項目庫平臺與政府公共事務(wù)責(zé)權(quán)清單、政府支出責(zé)任清單、部門責(zé)權(quán)清單吻合邏輯，優(yōu)化部門預(yù)算編制程序，平衡好“內(nèi)部預(yù)算權(quán)分配關(guān)系”和“項目支出預(yù)算優(yōu)先關(guān)系”，把部門預(yù)算真正做成每個部門的“黨委（黨組）預(yù)算”、“一把手”預(yù)算，特別在涉及民生福利等公共領(lǐng)域的資源配置方面，在橫向?qū)用鎽?yīng)加強(qiáng)部門之間預(yù)算權(quán)分配關(guān)系的平衡；縱向上注重頂層設(shè)計、總體策劃和支出責(zé)任劃分。以預(yù)決算信息、績效評價等為基礎(chǔ)建立數(shù)據(jù)分析、利用、共享平臺，提高財政監(jiān)管的智能化、專業(yè)化水平，強(qiáng)化對財政政策執(zhí)行分析。

三是從營造健康的預(yù)算文化以適應(yīng)戰(zhàn)略性的策略視角看，在政府職能不斷擴(kuò)張、政府行政日益復(fù)雜化和多樣化、財政規(guī)模逐漸膨脹的情況下，甘肅在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督過程中，應(yīng)積極采取理性對話、協(xié)商溝通、推理論證等方式，解決好預(yù)算審查乏力、執(zhí)行軟約束、審計和評估反映問題整改不力等問題，繼續(xù)加大政府預(yù)算信息公開力度，讓內(nèi)行和外行都能看懂，也能反映訴求，用改革激發(fā)活力，用規(guī)劃引導(dǎo)預(yù)期，用監(jiān)管規(guī)范秩序。促進(jìn)預(yù)算安排著力改善民生問題，支持打好、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)；促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減少對微觀經(jīng)濟(jì)不必要的干預(yù)；支持做優(yōu)、做強(qiáng)、做大國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，持續(xù)培育財源。

總體從企業(yè)預(yù)算追求的“業(yè)財融合”和評價體系構(gòu)建看，按可測量、可追溯、據(jù)實糾偏、整體謀劃觀念設(shè)計的績效預(yù)算（企業(yè)家預(yù)算、分權(quán)預(yù)算）管理閉環(huán)運行系統(tǒng)，理論上提升和拓展了預(yù)算管理功能。甘肅政府預(yù)算可通過完善內(nèi)控制度、監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建起一套整體評價體系，使政府戰(zhàn)略決策過程、政策制定過程、績效管理過程、資金配置與使用過程融為一體，將預(yù)算資金分配與領(lǐng)導(dǎo)人的偏好、公民需求和公共受托責(zé)任緊密地結(jié)合與協(xié)調(diào)起來。至于那些無法量化的問題，還有待于從人性、個體轉(zhuǎn)化到總體、文化同化等等方面理解、糅合，統(tǒng)籌考慮民俗心理，采取額度控制方式解決。

四、結(jié)論及展望

本文以現(xiàn)代國家治理為背景，闡明了政府預(yù)算管理在理念上，要主動與國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化匹配?；赟M、BSC對預(yù)算管理的貢獻(xiàn)，提出了政府支出預(yù)算安排與政策、部門職責(zé)、項目規(guī)模對接方面的改進(jìn)思考。這些僅是現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)宏大內(nèi)涵的冰山一角，對照甘肅財稅體制現(xiàn)狀，應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，不簡單一味地對外來技術(shù)采取“拿來主義”，要本著“與時俱進(jìn)”的追求，緊扣現(xiàn)代預(yù)算建設(shè)主題和改革大方向，堅持持續(xù)漸進(jìn)式的改革，不斷總結(jié)經(jīng)驗，不斷調(diào)整政策，不斷修正發(fā)展偏移，才能如期完成新一輪財政體制改革任務(wù)，這可以說還任重而道遠(yuǎn)。