我國預算績效管理現(xiàn)狀及提升路徑研究

●李 臻 黃中鈺

現(xiàn)階段我國經(jīng)濟已邁入高質(zhì)量發(fā)展的新時代，高質(zhì)高效發(fā)展是當前和今后一個時期經(jīng)濟社會發(fā)展的根本要求，也是破解不平衡不充分發(fā)展矛盾的現(xiàn)實途徑，同時對經(jīng)濟活動的績效有了更高的要求。2012年9月，財政部印發(fā) 《預算績效管理工作規(guī)劃(2012-2015 年)》(以下簡稱 《規(guī)劃》)，《規(guī)劃》的通過，標志著預算績效管理工作將是今后保證我國經(jīng)濟管理活動效率的重要手段。根據(jù)《規(guī)劃》，預算績效管理旨在建立"預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用"的全過程預算績效管理機制。這一原則要求經(jīng)濟主體以戰(zhàn)略目標為指引，形成目標設定、預算編制、執(zhí)行與控制、評價與報告、審計監(jiān)督與實施獎懲的閉環(huán)式的有效的預算管理模式。2018年9月，中國中央國務院發(fā)布《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），這是黨中央、國務院對全面實施預算績效管理作出的頂層設計和重大部署，對于深化預算管理制度改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。因此，如何有效實施全面預算績效管理、提高預算績效管理水平，成為目前面臨的重要課題。

一、預算績效管理綜述

（一）預算績效管理的概念

預算績效管理是全面預算管理的重要組成部分，它是以目標為導向、以成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預算體制，是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預算系統(tǒng)。預算績效管理運用績效管理思想，在各級管理者和員工共同努力下，為了達到組織目標共同參與的績效計劃制定、績效輔導溝通、績效考核評價、績效結(jié)果應用、績效目標提升的持續(xù)循環(huán)過程，績效管理的目的是持續(xù)提升個人、部門和組織的績效?？冃Ч芾韽娬{(diào)組織目標和個人目標的一致性，強調(diào)組織和個人同步成長，形成 “多贏”局面；績效管理體現(xiàn)著“以人為本”的思想，在績效管理的各個環(huán)節(jié)中都需要管理者和員工的共同參與?？冃Ч芾淼倪^程通常被看做一個循環(huán)，這個循環(huán)分為四個環(huán)節(jié)，即：績效計劃、績效輔導、績效考核與績效反饋。預算績效管理采用績效管理理念和方法參與預算管理的全過程，實現(xiàn)經(jīng)營預算、資本預算、財務預算、籌資預算等各項預算的有機整合，起到優(yōu)化資源配置，提高管理效率的作用，成為實現(xiàn)經(jīng)濟主體戰(zhàn)略目標不可或缺的重要手段。通過對戰(zhàn)略目標的量化與分解，經(jīng)濟主體管理者可以全面掌握戰(zhàn)略目標各個階段所面臨的收益和風險，有利于將各類資源和價值鏈的充分整合利用，同時為績效評價建立基礎，促進管理者和被管理對象的溝通與共同發(fā)展，提高管理水平和運營效率，實現(xiàn)價值最大化。

（二）預算績效管理理論研究

有西方學者從組織行為學的角度對預算績效進行深入研究。他們認為，在預算程序上應當采取“預算參與”的方式，預算目標設置過程的參與能夠鼓勵組織中的成員充分認識和接受目標，并為預算目標的實現(xiàn)提高努力程度。組織成員參與的預算管理過程實質(zhì)上是“目標內(nèi)在化”的過程，會對其工作相關態(tài)度、預算相關態(tài)度和組織相關態(tài)度產(chǎn)生正面影響。

也有學者從業(yè)績評價視角對預算績效管理進行分析。張鳴、張美霞(1999)認為，參與性預算導致預算松弛的根源不在“參與”本身，而在于績效評價制度。王化成(2004)認為，預算管理的過程包括預算編制、預算執(zhí)行、預算調(diào)整、預算評價幾個環(huán)節(jié)，預算績效管理系統(tǒng)如果只有預算編制而沒有預算控制，預算評價、激勵機制等環(huán)節(jié)的有機聯(lián)系，不能產(chǎn)生一個完整的閉環(huán)管理過程，無法保證目標的實現(xiàn)。因此，進行業(yè)績評價是實施預算管理的必須環(huán)節(jié)。

二、我國預算績效預算管理現(xiàn)狀

(一 )社會公眾對預算績效管理有廣泛需求

預算績效管理與社會公眾利益是密切相關，它是財政部門工作的重要組成部分，是基于社會公眾的立場，以提高社會總體效率為目標，為社會公眾整體的利益服務，是解決社會公共問題的重要手段，不僅是財政部門工作的重要內(nèi)容，也備受社會各界關注，在對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量日漸重視的新形勢下已成為構(gòu)建新型高效政府、推動社會進步發(fā)展不可缺少的工具。

（二）績效預算管理水平還需進一步提高

經(jīng)過多年不懈的努力，我國政府部門預算改革已經(jīng)取得長足進步，這個成果的進一步鞏固、發(fā)展，需要通過提高預算績效管理水平來完善。作為強大的科學有效的現(xiàn)代管理手段，預算績效管理的作用并沒有得到充分發(fā)揮，作用尚有待加強。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是在預算編制過程中側(cè)重成本、費用等相對固定的指標的制定，對因未來經(jīng)濟環(huán)境變化以及由此會產(chǎn)生變動的指標的預測相對弱化，難以擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù)法”形成的以增量預算為主、以歷史數(shù)據(jù)和主觀判斷為依據(jù)設定未來經(jīng)營活動需求的預算編制方法，科學性、嚴謹性、準確性不足，無法服務于經(jīng)濟主體的目標實施和長期戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，既難以取得預算管理層的信任和支持，在預算執(zhí)行層面也得不到應有的認同與有效實施，從而降低了預算績效管理的成效。在編制預算的過程中，由于沒有根據(jù)戰(zhàn)略目標對預算評價所需的各項指標的權(quán)重進行準確有效地設定，預算評價沒有在管理過程中起到應有的作用。另外還存在因信息不對稱造成的預算管理者與預算被管理者之間的利益博弈，使得編制的預算作為資金分配的依據(jù)不足，資源沒有得到高效配置，進一步降低了預算績效管理的功效。

二是預算績效管理追蹤問效機制有待完善，預算監(jiān)督反饋機制尚不能滿足現(xiàn)在和未來的管理需求。目前在大部分經(jīng)濟主體中，預算執(zhí)行的監(jiān)督由財務機構(gòu)中的預算/計劃部門為實施主體，在與業(yè)務部門聯(lián)系不夠緊密的前提下，在經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化時，預算編制流程階段產(chǎn)生的缺陷，使得預算的可執(zhí)行性和評價難以有效進行，使得預算執(zhí)行事中管控流于形式，效果不佳。特別是在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟風起云涌，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術日新月異、發(fā)展迅猛的今天，對數(shù)據(jù)的獲取速度和質(zhì)量有更加快速、準確和多元的要求，對各類數(shù)據(jù)的分析運用能力要求更高，現(xiàn)有的預算績效評價模式單一，數(shù)據(jù)分析反饋的速度以及預算績效評價精準度均不足以滿足新時期預算績效管理需要，導致現(xiàn)階段預算績效管理工作不能為各級預算管理者提供足夠有效的信息，評價結(jié)果可采用度較低，預算績效評價結(jié)果難以引起管理層和具體實施環(huán)節(jié)的重視。因此，如何提高績效指標的有用性和分析評價的準確性，使各責任主體在預算資金使用上的權(quán)力和責任明確，真正提高預算績效管理能力，已經(jīng)成為當前亟待解決的問題。

三、預算績效管理改進思路

（一）構(gòu)建新型預算績效管理框架

樹立“績效”觀念，以預算執(zhí)行效果和效率作為資源分配的依據(jù)，既強調(diào)績效目標訂立的效率，也強調(diào)績效成果考核的效果，創(chuàng)建既強調(diào)“過程”又重視“結(jié)果”的預算績效評價管理思想和組織文化。在此基礎上將總體戰(zhàn)略目標細化分解成部門/項目戰(zhàn)略目標，根據(jù)目標要求對預算執(zhí)行各環(huán)節(jié)的工作設定量化指標和權(quán)重系數(shù)，在此基礎上編制“項目工作戰(zhàn)略計劃”和“部門工作戰(zhàn)略計劃”，充分考慮完成目標所需要的程序、技術、人力資源、資金、信息等各類資源，以及完成這些目標的潛在風險和阻礙因素，確定績效預算的程序、目標、主體、內(nèi)容和方法，設計預算績效考評制度的框架體系。

（二）建立有利于提高預算參與的組織結(jié)構(gòu)

現(xiàn)有的預算績效管理所依賴的組織結(jié)構(gòu)，管理層級較多，特別是在大規(guī)模組織中，管理體系復雜、管理層次繁多、信息傳遞速度慢、信息衰減度高，另外由于存在各部門的信息不對稱，使得對信息掌握較充分的管理者相對更了解如何優(yōu)化配置資源以實現(xiàn)本部門的產(chǎn)出目標。在此前提下，降低了資源配置效率，成為“預算松弛”產(chǎn)生的誘因。因此，削減不必要的管理層級，實現(xiàn)扁平化管理，增強預算參與度，有利于激發(fā)預算參與各方的內(nèi)生動力，積極對預算編制、執(zhí)行、評價等環(huán)節(jié)的管理建言獻策，提高預算的有效性和執(zhí)行水平，提高預算績效管理信度和效度。

（三）采用現(xiàn)代信息技術整合資源提高預算績效管理水平

1、預算編制階段績效管理措施。預算編制(budget making;budget planning;budgetary planning;budgeting)是指各級政府、各部門、各預算單位制定籌集和分配預算資金年度規(guī)劃的預算活動，是預算法必須規(guī)范的主要內(nèi)容，預算編制是預算績效管理的起點和預算評價的依據(jù)。根據(jù)戰(zhàn)略目標從大量的數(shù)據(jù)中提取預算編制所需的數(shù)據(jù)和各類經(jīng)濟要素，充分考慮預算期間的經(jīng)濟環(huán)境變動因素，制定符合戰(zhàn)略管理需要、有利于預算執(zhí)行、測評的預算是預算績效管理的前提。預算績效管理本身是一個機制化的系統(tǒng)控制過程，具有鮮明的程序性，績效考評體系需要大量的計算，依靠專業(yè)開發(fā)的績效預算應用軟件，才能做到實時監(jiān)控預算執(zhí)行情況，在大數(shù)據(jù)時代，利用云計算和現(xiàn)代管理理念構(gòu)建預算信息管理系統(tǒng)（MIS）已經(jīng)成為預算編制和預算績效管理的重要手段。

現(xiàn)代信息技術手段構(gòu)建管理信息系統(tǒng)（MIS）可以高效快速完成對預算編制所需信息的收集、傳遞、加工、記錄、保存和維護，實時監(jiān)測經(jīng)濟活動運行情況，及時、準確獲取預算編制所需的信息、數(shù)據(jù)、資料，夯實預算編制基礎。同時建立預算編制決策支持系統(tǒng)，運用以計算機為基礎的工具，應用以決策科學的理論與方法為基礎的人機交互系統(tǒng)，進行預算編制輔助決策，通過對預算編制前置變量的全面分析，提高對未來變動因素預測的準確性和應對能力，提高預算編制的信度與效度，從全局出發(fā)輔助決策，以實現(xiàn)其規(guī)劃的目標。未來經(jīng)濟環(huán)境的不確定因素主要是系統(tǒng)性風險，即因外部因素的沖擊或內(nèi)部因素的牽連而發(fā)生劇烈波動、危機或癱瘓，使單個經(jīng)濟主體不能幸免，從而遭受經(jīng)濟損失的可能性，系統(tǒng)性風險又被稱為不可分散風險。在預算編制時對系統(tǒng)性風險進行充分考慮，有利于將受系統(tǒng)性風險影響較大的項目等進行充分預計，制定精準有效應對措施，提高預算編制的針對性和可行性，令預算編制更好地服務于整體戰(zhàn)略目標，從而為預算績效管理奠定良好的基礎。設立自我約束、自我管理的信息控制系統(tǒng)進行績效預算管理可以進一步降低預算風險，提高管理效率。

2、預算執(zhí)行階段績效管理措施。預算執(zhí)行(budget enforcement)是指經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾实念A算的具體實施過程，是把預算由計劃變?yōu)楝F(xiàn)實的具體實施步驟。預算執(zhí)行工作是實現(xiàn)預算收支任務的關鍵步驟，也是整個預算管理工作的中心環(huán)節(jié)。預算的有效實施和過程控制，是預算管理的主要環(huán)節(jié)。執(zhí)行預算的過程，是組織與實施經(jīng)費保障，以實現(xiàn)預期目標的過程。只有切實抓好預算執(zhí)行工作，才能有力地實施計劃管理，獲得最佳的經(jīng)費使用效益。

根據(jù)前述研究結(jié)果，合適的預算參與程度對預算績效管理可以產(chǎn)生正向影響，激發(fā)預算參與各方的內(nèi)在動力，因此根據(jù)戰(zhàn)略目標結(jié)合預算編制對預算執(zhí)行環(huán)節(jié)進行細分，進行業(yè)務流程重組再造（BPR），使預算參與各方在預算執(zhí)行過程中充分有效地發(fā)揮作用，能提高預算執(zhí)行水平。業(yè)務流程重組再造 (簡稱BPR Business Process Reengineering)是二十世紀90年代得到迅速發(fā)展并被廣泛實施的一種新的管理思想。ERP最早由美國Gartner Group咨詢公司提出，作為當今國際上一個最先進的企業(yè)管理模式，將經(jīng)濟活動的物流、資金流、信息流等全過程統(tǒng)一起來進行管理，實現(xiàn)最大限度地利用經(jīng)濟主體現(xiàn)有資源，實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化。BPR通過對經(jīng)濟主體的業(yè)務流程(Process)進行根本性(Fundamental)地再思考和徹底性(Radical)地整合與再設計，從而獲得在成本、質(zhì)量、服務和速度等方面業(yè)績的巨大(Dramatic)改善。我國財稅改革中的全面預算績效管理可借鑒相關方法和原理理念，根據(jù)戰(zhàn)略目標，結(jié)合預算編制結(jié)果設計的工作流程，高效整合現(xiàn)有資源，降低因組織結(jié)構(gòu)固有工作模式對預算的不適應造成的預算執(zhí)行偏差，將責任和權(quán)利明晰化，最大程度地使預算執(zhí)行和整體戰(zhàn)略目標相契合，減少預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的信息衰減和誤讀，提高預算執(zhí)行水平，為各部門的緊密合作、相互配合提供有利條件，有助于實現(xiàn)各部門的戰(zhàn)略協(xié)同。

（四）預算評價信息系統(tǒng)構(gòu)建

預算評價是指采用科學方法對預算管理及運行情況進行的定性和定量分析與評估。預算評價是加強預算管理、優(yōu)化資源配置、提高財政資金使用效益的有效措施。預算評價信息系統(tǒng)不僅是預算管理子系統(tǒng)的集合，更重要的是可以進行信息的收集、處理、存儲和分發(fā)，以支持一個組織的決策制定和控制，預算評價信息系統(tǒng)還可以成為問題分析和創(chuàng)造新產(chǎn)品的工具。從技術的視角看，預算評價信息系統(tǒng)將原始數(shù)據(jù)進行輸入、處理和輸出，通過收集、儲存、轉(zhuǎn)換、分發(fā)可以支持組織的決策、通信、協(xié)調(diào)、控制、分析和設想。作為一個基于信息技術的組織和管理解決方案是應對環(huán)境賦予的挑戰(zhàn)的有效工具，可以提高組織績效，最終提升財政效率。

綜上所述，在提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的必要性日漸突出的今天，預算績效管理工作突破傳統(tǒng)思維模式，采用現(xiàn)代管理思想和信息技術工具，根據(jù)戰(zhàn)略目標對原有的工作流程進行改進已經(jīng)成為提高預算績效管理水平的新思路和必然選擇?！?/p>