扶貧領(lǐng)域項目資金監(jiān)管問題研究
——以湖北省谷城縣為例

●湖北省襄陽市財政局課題組

一、湖北省谷城縣扶貧領(lǐng)域項目資金監(jiān)管現(xiàn)狀

谷城縣地處鄂西北山區(qū)，是湖北省37個貧困縣之一，是襄陽市貧困人口較多、深度貧困地區(qū)范圍較廣、扶貧攻堅任務(wù)較重的一個縣，有12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）、242個村，重點貧困村有37個，總?cè)丝?0萬人，建檔立卡貧困戶19852戶，50583人，易地扶貧搬遷對象2616戶，8607人。2014年減貧脫貧2990戶9620人；2015年脫貧出列6個村，脫貧銷號3395戶9985人；2016年脫貧出列12個村，脫貧銷號2601戶7812人；2017年又有8個貧困村出列，3765戶9461人脫貧。4年共實現(xiàn)36878人脫貧，26個貧困村出列，建檔立卡系統(tǒng)內(nèi)存量貧困人口16628人，貧困發(fā)生率由2013年底的15.2%下降到2017年的4.7%；2018年計劃實現(xiàn)15222名貧困群眾脫貧，11個貧困村出列，貧困縣摘帽，迎接國家和省市考核驗收，詳見圖1。

面對“任務(wù)之大前所未有、完成難度前所未有、工作壓力前所未有”的扶貧攻堅目標(biāo)，谷城縣委、縣政府依然克難奮進(jìn)，層層壓實工作任務(wù)，強(qiáng)化扶貧工作措施，不折不扣地執(zhí)行中央和省、市各項扶貧政策，穩(wěn)步推進(jìn)各項任務(wù)如期完成。在各類扶貧項目資金統(tǒng)籌、使用、管理方面，總結(jié)起來也是“三個前所未有”，即：統(tǒng)籌扶貧資金額度之大前所未有，貧困人口受助程度前所未有，嚴(yán)格資金監(jiān)管前所未有。

（一）統(tǒng)籌扶貧資金額度之大前所未有

湖北省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新建立貧困縣資金整合機(jī)制實施精準(zhǔn)扶貧的意見》（鄂政辦發(fā)〔2015〕63號），在國辦發(fā)22號文件的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確統(tǒng)籌整合的范圍為：“以財政資金統(tǒng)籌為主體，引導(dǎo)金融資金和社會資金等多種資金的參與。統(tǒng)籌中央、省到縣市的財政性資金、上級安排及本級安排，當(dāng)年安排及結(jié)轉(zhuǎn)資金、存量資金及增量資金，都要做到應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)。”2016—2018年，谷城縣共統(tǒng)籌聚集各類扶貧資金32.25億元。統(tǒng)籌的扶貧資金來源主要有四個渠道：

圖1 谷城縣貧困人口脫貧攻堅動態(tài)圖

一是財政預(yù)算安排扶貧專項資金重點投入。按照襄陽市委市政府《關(guān)于深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧實施意見》中“市、縣分別按當(dāng)年地方財政收入增量的25%增列專項扶貧預(yù)算，存量資金的50%優(yōu)先用于脫貧攻堅”的要求，谷城縣通過增加本級財政預(yù)算、盤活存量資金，立足“以民為本，滿足民需”，做好與精準(zhǔn)扶貧有關(guān)的民本、民生政策性資金配套工作。2016—2018年，中央、省、市三級財政共下?lián)芨黝惥珳?zhǔn)扶貧資金16991萬元，谷城縣共配套安排本級財政存量資金10789萬元，增量資金43154萬元，大力支持與精準(zhǔn)扶貧工作密切相關(guān)的衛(wèi)生醫(yī)療、道路交通、農(nóng)田水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立了長期穩(wěn)定的財政扶貧投入機(jī)制，充分發(fā)揮財政資金對精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)作用，全面提升全縣精準(zhǔn)扶貧硬件的配套能力。

二是統(tǒng)籌整合各部門財政涉農(nóng)資金用于精準(zhǔn)扶貧。谷城縣堅持“政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜、量力而行，各負(fù)其責(zé)、各盡其職”的原則，做到了“多管道進(jìn)水、一個池子蓄水、一個出口放水”，對縣直25個部門各類涉農(nóng)項目資金進(jìn)行整合，2016—2018年共統(tǒng)籌各部門涉農(nóng)資金251605萬元，實施項目300多個。主要用于全縣省定37個貧困村、市縣定39個貧困村三年出列的投入，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育扶貧、兜底保障、社會事業(yè)、醫(yī)療保障、危房改造、建設(shè)村級衛(wèi)生室及醫(yī)生培訓(xùn)、基礎(chǔ)公共文化服務(wù)設(shè)施、環(huán)境整治等十幾個方面，每年按規(guī)劃各有側(cè)重，分年度穩(wěn)步推進(jìn)。

三是易地搬遷扶貧專項資金投入。按照《湖北省易地扶貧搬遷資金管理辦法》規(guī)定，易地搬遷資金采取封閉運(yùn)行的管理模式，實行“單獨(dú)建戶、物理隔離、封閉運(yùn)行、臺賬管理、精細(xì)核算”，其資金來源為中央預(yù)算內(nèi)資金、農(nóng)戶自籌資金、地方政府債券資金、國家專項建設(shè)基金和金融機(jī)構(gòu)貸款等5個部分，每戶按搬遷總成本（含建房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶持）20萬元安排。比照湖北省長江投資集團(tuán)有限公司作為省級層面的易地搬遷融資平臺，谷城縣也相應(yīng)成立了本級的易地搬遷實施主體——精準(zhǔn)扶貧投資有限公司。2016—2018年谷城縣共籌措易地搬遷資金51377萬元，其中：中央預(yù)算內(nèi)專項投資5774.6萬元，地方政府債券10230萬元，政策性專項貸款30124.5萬元，專項建設(shè)基金5248.3萬元。到2018年8月，已完成了7162人的搬遷任務(wù)。

四是動員整合社會資源，匯聚幫扶合力。谷城縣動員全縣各部門發(fā)揮各自優(yōu)勢，通過“向上爭”“部門擠”“干部捐”等渠道籌措資金。在谷城縣，共組建了3個省級工作隊、102個市級工作隊、115個縣級工作隊、179個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作隊，駐村工作隊員共1100多人，一起進(jìn)村入戶。同時還動員企業(yè)等社會力量與貧困山區(qū)結(jié)對幫扶，實現(xiàn)有貧困人口的262個村全覆蓋，匯聚成扶貧攻堅的龐大合力，全面構(gòu)建了專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧三位一體的大扶貧工作格局。據(jù)統(tǒng)計，2016—2018年，全縣399個駐村扶貧工作隊共自籌幫扶資金3000多萬元，解決了村民急需。每個駐村工作隊年投入扶貧資金最少在6萬元以上。通過中國社會扶貧網(wǎng)為貧困戶發(fā)布需求55條，對接成功38條，三年共接受各界愛心人士捐贈近150萬元。

（二）貧困人口受助程度前所未有

谷城縣把解決貧困戶眼前生計問題和建設(shè)長期收益項目結(jié)合起來，因戶制宜、精準(zhǔn)施策，資金、項目向重點貧困村傾斜，向最困難的群體傾斜，70%的資金用于37個重點貧困村，將脫貧成效作為項目安排、資金使用的重要參考因素，促使入戶政策更加完善，切實改善了貧困人口的生產(chǎn)生活條件。

1、落實健康扶貧政策，突出救助重點。出臺了《健康扶貧實施意見》，對貧困人口醫(yī)保待遇實行“兩免一降三提高”：“兩免”，就是貧困人員全員參保，免繳醫(yī)保個人繳費(fèi)部分（180元/人），由財政全額資助，住院免收起付線、免繳押金，費(fèi)用直接報銷；“一降”，就是降低大病保險報銷起付標(biāo)準(zhǔn)，由12000元降至5000元；“三提高”，就是在原來基礎(chǔ)上，分別對在一二三級醫(yī)療機(jī)構(gòu)的住院費(fèi)和大病報銷比例提高5%。實施大病集中救治、慢性病集中簽約服務(wù)、先診療后付費(fèi)制度，谷城縣政府拿出1000多萬元為貧困人口購買商業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險，使貧困戶縣內(nèi)住院合規(guī)費(fèi)用不超過1200元。對貧困戶因意外傷害發(fā)生的不屬于合作醫(yī)療報銷范圍的住院合規(guī)費(fèi)用，由補(bǔ)充保險免賠100元后按80%報銷，每年每人限額5000元。納入醫(yī)保門診重癥補(bǔ)助的24種疾病患者，購買目錄內(nèi)藥物實行醫(yī)保和補(bǔ)充保險報銷。高血壓、糖尿病、結(jié)核病門診免費(fèi)治療，構(gòu)建了“基本醫(yī)療保險+大病保險+民政救助+商業(yè)補(bǔ)充保險”保障網(wǎng)絡(luò)，貧困戶看病基本不出錢，提高了報銷比例（達(dá)95%）。

2、落實教育扶貧政策，阻隔貧困代際傳遞。除了國家規(guī)定的對經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免繳學(xué)雜費(fèi)，谷城縣財政按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)直接撥付學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)外，另執(zhí)行襄陽市政府教育扶貧政策，按小學(xué)每生每年1000元、初中每生每年1250元、普通高中每生每年2500元、中等職業(yè)學(xué)校每生每年2000元發(fā)放貧困寄宿生生活補(bǔ)助，三年來上述兩項政策共資助貧困家庭學(xué)生3273人。高等教育實行生源地助學(xué)貸款，本專科生每人每年8000元，研究生每人每年12000元?！坝曷队媱潯甭殬I(yè)教育扶貧助學(xué)補(bǔ)助已經(jīng)成功申報370人，標(biāo)準(zhǔn)按每生每年3000元發(fā)放。

3、落實產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎補(bǔ)政策，開辟脫貧致富長效路徑。谷城縣按照“戶戶有增收項目，人人有脫貧門路”的要求，把產(chǎn)業(yè)扶貧作為助推貧困群眾增收致富的重要抓手，出臺了《谷城縣精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持意見》，對貧困戶和貧困村發(fā)展產(chǎn)業(yè)給予獎補(bǔ)，按人平獎補(bǔ)金額不超過2000元，戶平不超過10000元的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，積極探索“企業(yè)+基地+合作社+貧困戶”經(jīng)營模式和“1X3雙入工程”發(fā)展模式（“1”代表一個建檔立卡貧困戶，“X”代表產(chǎn)業(yè)模式，“3”代表一個貧困戶年收入3萬元），依托龍頭企業(yè)、扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，通過折股量化和就業(yè)培訓(xùn)等方式與貧困戶建立利益鏈接機(jī)制，切實抓好種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、電子商務(wù)，帶動貧困人口增收致富，全縣特色產(chǎn)業(yè)帶動率為93.58%。全縣290個村全部成立農(nóng)民專業(yè)合作社，其中37個省定貧困村成立合作社75個，覆蓋貧困戶2.1萬人。

4、落實扶貧小額信貸政策，為貧困戶搭建擔(dān)保平臺。谷城縣財政投入3100萬元，作為小額信貸風(fēng)險補(bǔ)償金，撬動信貸資金2.17億元，完成對建檔立卡貧困戶評級授信8135戶，授信金額4.2億元；扶貧小額貸款受益貧困戶占全部貧困戶19946戶的8.96%。截至2018年上半年，累計發(fā)放貸款16191萬元，覆蓋貧困戶2340戶。

5、落實就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，全面提升貧困戶專業(yè)素質(zhì)。人社部門免費(fèi)為貧困人員提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，全面開展貧困戶技能培訓(xùn)，讓有勞動能力的貧困戶人人掌握一門致富技能，讓5400名貧困人口通過培訓(xùn)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)甩掉了貧困的帽子。對吸納建檔立卡貧困人口就業(yè)的企業(yè)，按人平2000元給予獎補(bǔ)；對新開農(nóng)家樂創(chuàng)業(yè)的貧困戶，帶動就業(yè)3人以上，給予每戶1萬元創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼；對吸納貧困人員就業(yè)的農(nóng)家樂經(jīng)營戶，按2000元/人、每戶不超過20000元標(biāo)準(zhǔn)給予吸納就業(yè)補(bǔ)貼；對從事個體經(jīng)營、合伙創(chuàng)業(yè)和小微企業(yè)給予5000元創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，還可分別申請最高額度不超過10萬、50萬、200萬元的創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款，前兩年全額貼息；對貧困家庭高校畢業(yè)生首次就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的，連續(xù)三年給予500元/月生活補(bǔ)貼和500元/月租賃住房補(bǔ)貼；擔(dān)任企業(yè)法人的，給予創(chuàng)業(yè)一次性啟動資金補(bǔ)助1-10萬元；對于招用貧困人員并簽訂勞動合同、繳納社會保險的給予社保補(bǔ)貼，等等。

6、落實其他扶貧政策，全面解決貧困人口的生活困境。其他扶貧政策包括危房改造、安全飲水、公共文化、生態(tài)護(hù)林、公益崗位、低保五保、養(yǎng)老保險、高齡補(bǔ)貼等。2016—2018年，谷城縣共救助農(nóng)村低保7824人，農(nóng)村五保3975人，保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，年均增幅達(dá)18%，高于湖北省定扶貧標(biāo)準(zhǔn)。

（三）嚴(yán)格資金監(jiān)管前所未有

2016年以來，谷城縣資金使用管理逐步規(guī)范，建立健全了覆蓋資金分配、撥付、使用、監(jiān)管和績效評價全過程的扶貧統(tǒng)籌資金管理制度體系。

一是堅持規(guī)劃引領(lǐng)，力促對接項目資金。全縣22個有資金統(tǒng)籌任務(wù)的單位都按照縣資金統(tǒng)籌方案，細(xì)化部門預(yù)算，圍繞“項目分頭上報、落地集中管理”的目標(biāo)，相應(yīng)制定部門自身的資金整合方案，與縣扶貧辦、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局等部門做好對接；再根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及重點村的項目需求情況，依托項目庫，進(jìn)一步細(xì)化內(nèi)容，對接各村脫貧規(guī)劃和實施項目，力求做到“資金分解到部門、部門落實到項目、項目落實到鎮(zhèn)村”，確保群眾能夠受益。

二是突出統(tǒng)籌重點，規(guī)范資金使用方向。對統(tǒng)籌整合資金實行負(fù)面清單監(jiān)管，在省政府明確規(guī)定“五個防止、五個不得”負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，制定印發(fā)了13類“負(fù)面清單”，劃定資金使用“禁區(qū)”，進(jìn)一步明確各類財政性資金統(tǒng)籌整合的范圍和對象。將中央層面的42項資金、省級層面的33項資金和縣級層面的20項資金納入扶貧資金總臺賬的清單，按大類分為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、教育扶貧、社會保障、醫(yī)療保障、住房保障7個方面的使用方向。

三是明確監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范資金管理流程。根據(jù)省政府確定的資金、項目、責(zé)任、管理、招投標(biāo)“五到縣”的管理機(jī)制和《財政扶貧資金管理辦法》，按照權(quán)責(zé)對等的原則落實各部門監(jiān)管責(zé)任，對工作推進(jìn)緩慢、責(zé)任落實不到位的進(jìn)行問責(zé)追責(zé)，發(fā)現(xiàn)問題及時通報，限期整改。

四是完善績效考評，落實資金監(jiān)管措施。按照《統(tǒng)籌使用財政資金管理辦法》和《扶貧項目資金績效考評辦法》，對資金的使用、撥付、管理、考評作出進(jìn)一步完善，將資金統(tǒng)籌整合工作納入各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實績考核，嚴(yán)格獎懲。對于各項扶貧政策及專項扶貧資金的使用情況，在項目資金安排到位后，及時通過谷城政府網(wǎng)進(jìn)行公示，明確9個方面的公開內(nèi)容，進(jìn)一步提高扶貧資金使用和項目實施的透明度。谷城縣財政局成立強(qiáng)化扶貧資金監(jiān)管工作專班，圍繞財政扶貧資金日常監(jiān)管的10項重點工作，扎實做好政策落實、統(tǒng)籌資金、資金使用與撥付、公示公開、問題整改等，確保財政扶貧資金監(jiān)管取得實效。

二、扶貧領(lǐng)域項目資金監(jiān)管存在的共性問題與成因分析

谷城縣級財政部門積極落實各項扶貧政策，推行負(fù)面清單制度，在依法依規(guī)與探索創(chuàng)新中尋求對接，在項目規(guī)劃與資金管理上促進(jìn)對接，承擔(dān)著諸多風(fēng)險，把控著資金監(jiān)管，做了許多有益的探索，取得了較好的成效。但在實際操作過程中，也遇到不少難點和困惑，存在的問題主要集中在統(tǒng)籌的范圍和使用方向上、對政策的落實和理解偏差上以及扶貧資金的使用效益上。

一是扶貧項目的建設(shè)周期和脫貧攻堅的時間要求難以統(tǒng)一。每個項目建設(shè)是有其自身特定的建設(shè)周期的，若要把各環(huán)節(jié)工作做細(xì)致，從科學(xué)規(guī)劃、擇優(yōu)立項、精心設(shè)計、按期申報到建設(shè)實施、驗收審計，有的長達(dá)2-3年，相應(yīng)項目資金也需要跨年使用，存在政府要求的工作完成進(jìn)度與項目實施時間難以對接的問題。同時，由于統(tǒng)籌整合資金體量大，短期內(nèi)集中投入到貧困村和貧困戶，很多項目倉促申報、立項導(dǎo)致制訂方案時缺乏科學(xué)的決策依據(jù)，不符合農(nóng)村實際，而且項目一經(jīng)審批立項，也不能隨意調(diào)整變動，造成項目難以實施。

二是資金統(tǒng)籌整合的難度大，范圍和規(guī)模不好把握。“上面千條線，下面一根針”，用于精準(zhǔn)扶貧的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，涉及的單位多、項目多、環(huán)節(jié)多，既要實現(xiàn)資金的整合，發(fā)揮資金的聚力作用，又要兼顧各部門項目的固有屬性（?？顚Ｓ茫?，打破了部門項目的常規(guī)管理和運(yùn)作方式，工作量和難度都很大。2014、2015年精準(zhǔn)扶貧工作的前期處于探索階段，一些統(tǒng)籌政策和整合資金的范圍尚不明朗，制定的整合方案不夠詳實，缺乏引導(dǎo)性；2016年谷城縣納入精準(zhǔn)扶貧的資金被審計廳審計為投入不足，2017年又被查超范圍統(tǒng)籌，將不屬于統(tǒng)籌整合范圍的項目和資金納入扶貧資金統(tǒng)籌整合范圍。造成上述問題的主要原因是對政策理解不到位，整合資金不精準(zhǔn)，最終難以做到真正意義上的整合。

三是資金難以下?lián)艿那闆r較為突出，不同程度地存在不敢爭、不敢用、不敢試的現(xiàn)象。在當(dāng)前高壓的政治生態(tài)環(huán)境下，扶貧資金截留挪用的情況已成為極少數(shù)，但資金滯留、延撥的現(xiàn)象不同程度地存在。要讓谷城縣每年統(tǒng)籌的十幾億資金在短期內(nèi)投入到37個貧困村和占比15%的農(nóng)村貧困人口，由于建設(shè)時間過于集中，受合同期限影響，很容易導(dǎo)致資金滯留，財政難以下?lián)?。還有一些部門因為資金已納入整合范圍，但缺乏條件成熟的扶貧項目，出于謹(jǐn)慎心態(tài)，不敢隨意將資金下劃，造成資金滯留閑置。此外，扶貧資金的使用有嚴(yán)格的規(guī)定，項目實施的合作社等新型經(jīng)營主體本能地要規(guī)避市場風(fēng)險，不敢創(chuàng)新嘗試這種新的合作帶動方式，不愿意承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，沒有與貧困戶建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，造成資金撥付上缺乏時效性，不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

四是資金使用不夠精準(zhǔn)，貧困戶和非貧困戶待遇差別大，容易造成新的社會矛盾。中央對扶貧領(lǐng)域資金的投向及用途有著嚴(yán)格的政策規(guī)定，盡管財政部門三令五申，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然有極少數(shù)單位錯誤理解 “統(tǒng)籌使用”和“自主安排”的含義，不嚴(yán)格遵守政策規(guī)定和項目計劃，擅自改變資金投向及用途，將扶貧資金用于非扶貧領(lǐng)域，沒有優(yōu)先保障貧困戶的利益。比如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將申請的扶貧資金用于償還幾個村的光伏發(fā)電項目借款，沒有嚴(yán)格按照專項扶貧資金使用管理辦法的規(guī)定來分配使用資金；個別村將扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金安排給非貧困戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將少量的資金分配給非貧困村，教育部門將“雨露計劃”培訓(xùn)資金發(fā)放給非建檔立卡戶但家庭也相對貧困的學(xué)生，等等。少數(shù)村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將少量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金分配給非貧困戶和非貧困村，以解決他們的實際困難，盡管是好心，但造成了資金使用方面的違規(guī)。

五是部門項目監(jiān)管不力，資金使用風(fēng)險難以消除。扶貧資金鏈條長、種類多、涉及范圍廣、對象多，各種風(fēng)險隱患無處不在，防不勝防，考驗著基層公職人員的履職能力。按照統(tǒng)籌整合資金使用管理辦法，項目的計劃、實施、驗收、結(jié)算等環(huán)節(jié)都是由項目主管部門和用款單位負(fù)責(zé)，但主管部門要做好全過程監(jiān)督，工作人員的工作量相當(dāng)大，任何一個環(huán)節(jié)不到位，都有可能出問題，監(jiān)管不到位甚至缺位現(xiàn)象較為普遍。在考驗工作人員的工作態(tài)度和責(zé)任心上，有一個隱性的問題，就是基層待遇不高，行政和事業(yè)編制存在身份差異，收入有限卻責(zé)任重大，工作繁重且風(fēng)險很高。少數(shù)基層扶貧干部開展精準(zhǔn)扶貧工作缺乏創(chuàng)新意識，習(xí)慣于請示匯報，只是機(jī)械完成任務(wù)，看起來是處事謹(jǐn)慎，實際上是怕承擔(dān)責(zé)任，再加上第三方審計檢查也是機(jī)械地對照法規(guī)條款，只看違規(guī)與否，不考慮田邊地頭、千家萬戶的矛盾需要變通處理、曲線解決才能有真正的效果，導(dǎo)致基層工作人員不敢創(chuàng)新嘗試，怕檢查通不過，怕通報批評甚至失去公職，導(dǎo)致扶貧效果不佳。有些違規(guī)是因為工作人員素質(zhì)低下糊里糊涂，有些則是由于循規(guī)蹈矩只重形式不管效果?？h財政部門作為資金分配和監(jiān)管的主要職能部門，責(zé)任重大，任務(wù)艱巨。

三、進(jìn)一步強(qiáng)化扶貧資金監(jiān)管的對策和建議

（一）建立科學(xué)的分配機(jī)制，優(yōu)化扶貧資金配置

必須確立先統(tǒng)籌項目、再統(tǒng)籌資金的思路，切實加強(qiáng)縣級脫貧攻堅項目庫建設(shè)，規(guī)范項目遴選機(jī)制和決策程序，以優(yōu)選的項目來引導(dǎo)扶貧資金精準(zhǔn)投入，精準(zhǔn)使用，確保收到實效。將扶貧對象與扶貧資源緊密對接，對需求量較大且具有良好幫扶效果的資源重點進(jìn)行統(tǒng)籌并優(yōu)先予以安排。貧困縣財政資金有限，但急需用錢的地方很多，沒有合適的項目就不要倉促安排資金，資金沒有安排下去不能硬性地算作違規(guī)，沒有用總比浪費(fèi)了要好。扶貧攻堅任務(wù)再重要，時間再緊，也要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場法則，遵守合同約定。要完善產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制，賦予縣級更加靈活的操作辦法，建立容錯機(jī)制，借鑒銀行投放項目資金的風(fēng)控程序，選擇管理規(guī)范、產(chǎn)品有市場前景、輻射帶動能力強(qiáng)和社會責(zé)任感強(qiáng)的龍頭企業(yè)和合作社、家庭農(nóng)場進(jìn)行重點扶持，制訂長期扶貧帶動發(fā)展計劃，通過統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)扶持項目，穩(wěn)定與貧困戶長期的勞務(wù)和收入分配關(guān)系，杜絕短期行為，鞏固脫貧成果，從根本上解決貧困問題。

（二）制定規(guī)范的操作指南，明確項目統(tǒng)籌內(nèi)容和資金整合范圍

建議制定統(tǒng)一的操作指南，規(guī)范資金統(tǒng)籌流程，行文統(tǒng)一各類資金統(tǒng)籌的指標(biāo)口徑，資金的類別、范圍等，建立資金統(tǒng)籌的正面清單，明確各項資金是否納入統(tǒng)籌，確?？h級確定統(tǒng)籌項目；明確中央、省、縣專項資金統(tǒng)籌的項目、范圍、內(nèi)容和相關(guān)要求；年度資金指標(biāo)應(yīng)當(dāng)及早下達(dá)，資金實行按進(jìn)度撥付，以便基層對照資金來源額度制定方案，落實項目，報備實施；建立規(guī)范化的資金統(tǒng)籌考評統(tǒng)計和檢查指標(biāo)，讓各級各部門在資金檢查、審計、三方考評等方面口徑和要求統(tǒng)一，簡化設(shè)計，精簡內(nèi)容；及時修改專項資金管理辦法，修改后的辦法與資金指標(biāo)文件應(yīng)明確資金使用方向、類別，上級在下達(dá)資金文件中明確資金統(tǒng)籌的項目及數(shù)額，消除縣級統(tǒng)籌資金的后顧之憂。

（三）建立完善的報賬程序，堵塞資金管理漏洞

建議縣一級財政部門成立涉農(nóng)扶貧資金核算中心，建立扶貧資金統(tǒng)一流向、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一核算制度，制定統(tǒng)一的資金管理辦法，對資金如何公示、撥款、報賬等予以明確，從制度上堵塞漏洞，防止扶貧資金被濫用。具體流程為：縣財政建立“資金池”→各級財政安排的統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)扶貧資金統(tǒng)一歸集到“資金池”→“資金池”資金撥至縣統(tǒng)籌扶貧資金核算中心→縣統(tǒng)籌扶貧資金核算中心根據(jù)項目進(jìn)度在全縣進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度→資金撥至鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌扶貧資金核算中心→鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌扶貧資金核算中心進(jìn)行報賬、撥款，實現(xiàn)專款專用、專戶儲存、專人管賬、專賬核算。嚴(yán)格執(zhí)行扶貧資金報賬制，進(jìn)一步改進(jìn)報賬制度，實行兩級報賬制，層層負(fù)責(zé)?？h級主管部門實施的工程項目、勞務(wù)技能培訓(xùn)等實行縣級層面報賬制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的小型工程建設(shè)、小額扶貧資金支出等實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面報賬制。逐步建立并完善扶貧資金使用效益評價體系，規(guī)范資金使用，提高資金使用效益。

（四）構(gòu)建動態(tài)的扶貧政策調(diào)整機(jī)制，靈活使用扶貧資金

建議從頂層設(shè)計上進(jìn)一步理順政策，加強(qiáng)制度銜接，自上而下統(tǒng)籌、歸并好各部門項目，打好政策組合拳，進(jìn)一步細(xì)化涉農(nóng)整合資金支持脫貧攻堅的辦法，列出財政涉農(nóng)資金整合的負(fù)面清單；賦予縣級政府統(tǒng)籌各級、各類扶貧項目更加靈活的操作辦法，增強(qiáng)縣級在扶貧工作中的主動性，減少因政策不完善而產(chǎn)生的違規(guī)行為。建議財政和審計部門對扶貧資金的檢查和監(jiān)管，不要死摳條款，做到：重資金使用性質(zhì)，不限制具體項目；重脫貧目標(biāo)任務(wù)，不限制項目安排投向；重脫貧工作實效，不限制具體使用方式?？h級財政及有關(guān)部門應(yīng)在有關(guān)法規(guī)制度允許的范圍內(nèi)，有計劃、有步驟、有重點地確定項目推進(jìn)實施的優(yōu)先順序、資金投放時間安排與橫向調(diào)配，有權(quán)調(diào)整效果不佳、問題突出的項目資金投入，持續(xù)對“老弱病殘”的低保、五保、特困戶進(jìn)行兜底保障，對一般貧困人口建立更加科學(xué)、公平合理的“獎勤罰懶”機(jī)制，對村集體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)按需投入，全力提升扶貧資金使用效率。此外，為促進(jìn)完善有關(guān)政策，應(yīng)建立一條上下暢通的反饋渠道，及時反映阻礙扶貧政策措施落實的體制性障礙和制度性缺陷。

（五）建立嚴(yán)密的監(jiān)管體系，筑牢防范堤壩

一是利用先進(jìn)的信息技術(shù)手段，自上而下建立扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺，將各級各類扶貧資金全部納入管理臺賬，實行精細(xì)化管理，全面覆蓋資金的安排、撥付、使用進(jìn)度，跟蹤了解項目立項、公示、招標(biāo)、建設(shè)、驗收情況和績效目標(biāo)實現(xiàn)情況，發(fā)現(xiàn)問題及時預(yù)警，重點抽查。二是明確各主管部門的監(jiān)管責(zé)任。各級項目主管部門和用款單位要改變過去只管工程、不管資金的錯誤做法，對項目建設(shè)和資金使用情況全程跟進(jìn)，強(qiáng)化對各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，形成事前、事中、事后全方位監(jiān)督機(jī)制。財政部門應(yīng)加強(qiáng)與扶貧、審計、紀(jì)檢監(jiān)察、司法等部門的溝通，建立扶貧資金監(jiān)管聯(lián)席會議制度，形成事前溝通、事中協(xié)作、事后反饋的良性工作機(jī)制，相互協(xié)作、信息共享，將監(jiān)督結(jié)果在完善管理制度上充分利用，消除監(jiān)管空白地帶和薄弱環(huán)節(jié)，為精準(zhǔn)扶貧工作營造有利的工作秩序和氛圍。三是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建立扶貧資金監(jiān)管專管員制度，做到扶貧資金流向哪里，專管員監(jiān)督檢查就跟進(jìn)到哪里，同時在縣財政局對財政所、財政所對專管員的年度工作目標(biāo)考評中，加大資金監(jiān)管工作比分的份額，規(guī)范基層財政管理和財務(wù)核算，加強(qiáng)基層財政干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。四是結(jié)合政務(wù)公開，提升資金公開公示的透明度，健全行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督三位一體的扶貧資金監(jiān)管體系，保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，扎實推進(jìn)公示公開制度的落實，引導(dǎo)扶貧對象成為參與項目建設(shè)、監(jiān)督資金使用的重要力量。財政及扶貧資金管理使用部門應(yīng)將涉農(nóng)資金政策文件、管理制度、資金分配、工作進(jìn)度等信息及時向社會公開，主動接受社會監(jiān)督。

（六）建立嚴(yán)格的問責(zé)問效機(jī)制，加大對違法亂紀(jì)行為的懲戒力度

一是要加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，落實“一崗雙責(zé)”，出臺扶貧資金監(jiān)管問責(zé)辦法，用清單的形式明確黨政一把手、項目主管部門、用款單位、財政部門作為扶貧項目資金不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體，細(xì)化監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管內(nèi)容，責(zé)任追究條款要具體、可行，問責(zé)方式要明確，形成齊抓共管、各負(fù)其責(zé)的工作局面。二是要全面實施預(yù)算績效管理，落實績效考評機(jī)制。強(qiáng)化扶貧資金績效全過程管理，執(zhí)行中定期開展績效目標(biāo)監(jiān)控，工程驗收時，對投資成本、工程質(zhì)量、資金管理、投資效益等指標(biāo)作出全面客觀的績效評價，出具竣工驗收書和績效評價報告，實行項目追責(zé)制，納入干部選拔任前任后審計范圍。三是要完善責(zé)任追究機(jī)制。結(jié)合扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題等專項治理工作，對損害群眾利益、違反財經(jīng)法紀(jì)的行為堅持“零容忍”，要按照《預(yù)算法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)從嚴(yán)懲處，對涉嫌違反黨紀(jì)政紀(jì)的，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，對涉嫌違法犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。財政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)應(yīng)建立處理處罰、責(zé)任追究落實情況臺賬登記和跟蹤反饋制度，將其作為完善政策措施、優(yōu)化預(yù)算分配和改進(jìn)管理的重要依據(jù)。研究建立扶貧領(lǐng)域黑名單制度，對惡意騙取、侵占、挪用扶貧資金以及屢查屢犯、整改不力的相關(guān)主體，除依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理外，將其列入黑名單。■