找準(zhǔn)定位 強(qiáng)化部門預(yù)算績效事中運(yùn)行監(jiān)控
——財(cái)政部駐浙江專員辦探索落實(shí)“全面預(yù)算績效管理”之路

●黎 昭/財(cái)政部駐浙江專員辦黨組書記、監(jiān)察專員 李月明/財(cái)政部駐浙江專員辦黨組成員、巡視員 林 銳

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），提出了全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理的目標(biāo)。專員辦肩負(fù)著管理預(yù)算、服務(wù)履職的工作職責(zé)，業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型后，對屬地中央預(yù)算單位的部門預(yù)算監(jiān)管是專員辦中心工作之一。根據(jù)財(cái)政部部長劉昆加強(qiáng)預(yù)算績效管理“五個(gè)全”的重要指示精神，立足于轉(zhuǎn)型業(yè)已取得的階段性成果，財(cái)政部駐浙江專員辦黨組圍繞如何更好發(fā)揮就地就近優(yōu)勢，積極思考部門預(yù)算績效監(jiān)管的有效路徑，并主動(dòng)探索實(shí)踐，努力將貫徹《意見》精神落實(shí)到實(shí)際監(jiān)管工作中。

一、提高站位，科學(xué)評估專員辦部門預(yù)算績效監(jiān)管工作

（一）全面認(rèn)識預(yù)算績效管理

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。李克強(qiáng)總理提出，要將績效管理覆蓋所有財(cái)政資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行全過程，做到花錢必問效、無效必問責(zé)。《預(yù)算法》也對預(yù)算績效管理作出了具體規(guī)定，《意見》更明確了今后一段時(shí)期全面實(shí)施預(yù)算績效管理的目標(biāo)和方向。財(cái)政收入取之于民，用之于民，每一分每一厘都應(yīng)該花到刀刃上，必須做到花錢要問效，無效要問責(zé)。

浙江專員辦黨組認(rèn)為，從本質(zhì)上說全面實(shí)施預(yù)算績效管理是政府治理方式的深刻變革。預(yù)算是政府活動(dòng)和宏觀政策的集中反映，也是規(guī)范政府行為的有效手段。預(yù)算績效是衡量政府績效的主要指標(biāo)之一，反映的是各級政府、各部門的工作績效。全面實(shí)施預(yù)算績效管理，著重解決財(cái)政資源配置和使用中的低效無效問題，有利于夯實(shí)各地區(qū)、各部門、各單位績效主體責(zé)任，推動(dòng)政府效能提升。加強(qiáng)對部門和單位預(yù)算績效管理的監(jiān)督是財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍義不容辭的責(zé)任，必須切實(shí)履行。

（二）轉(zhuǎn)型以來專員辦部門預(yù)算績效監(jiān)管的實(shí)踐成果

圍繞財(cái)政部中心工作，浙江專員辦高度重視部門預(yù)算績效監(jiān)管工作。轉(zhuǎn)型以來，在工作理念上，牢固樹立了以資金績效為核心的預(yù)算閉環(huán)監(jiān)管理念。明確提出預(yù)算編制審核—預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控—決算編制審查—預(yù)算編制審核的部門預(yù)算閉環(huán)監(jiān)管體系中，資金績效是監(jiān)管的核心。預(yù)算編制合規(guī)性、科學(xué)性審核，預(yù)算執(zhí)行時(shí)效性、規(guī)范性、安全性監(jiān)控，決算編制全面性、合規(guī)性審查最終服務(wù)于消化存量資金、提升資金績效和提升預(yù)算執(zhí)行有效性的管理目標(biāo)。

轉(zhuǎn)型以來，浙江專員辦以資金績效為出發(fā)點(diǎn)，突出事中環(huán)節(jié)，通過三年多的積極實(shí)踐，初步實(shí)現(xiàn)了對在浙中央預(yù)算單位的全覆蓋和對預(yù)算單位預(yù)算資金運(yùn)行的監(jiān)管全覆蓋，提升了中央部門預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行的有效性。在部門預(yù)算監(jiān)管實(shí)踐中，浙江專員辦搭建起“點(diǎn)、線、面”立體監(jiān)管模式。以現(xiàn)場核查等專項(xiàng)工作為“點(diǎn)”，強(qiáng)化對重點(diǎn)單位重點(diǎn)監(jiān)管事項(xiàng)的剛性約束，通過開展現(xiàn)場工作，深入揭示問題、反映情況；以授權(quán)支付監(jiān)控、直接支付審核、銀行賬戶管理三項(xiàng)資金監(jiān)控為“線”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金使用上的違規(guī)問題，并進(jìn)行系統(tǒng)糾偏，提升預(yù)算執(zhí)行的安全性和規(guī)范性；以執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)控為“面”，持續(xù)跟蹤預(yù)算單位項(xiàng)目實(shí)施時(shí)效性，著重從資金總量和結(jié)構(gòu)上整體監(jiān)控預(yù)算單位資金運(yùn)行。

（三）當(dāng)前專員辦部門預(yù)算績效監(jiān)管中的問題和困難

績效是預(yù)算管理的全新理念，績效管理是多方參與的系統(tǒng)性工程。近年來的監(jiān)管實(shí)踐表明，在績效管理和監(jiān)督中還存在以下一些問題，目前專員辦對部門預(yù)算績效的監(jiān)管還僅是探索性的。一是預(yù)算單位對績效管理重視程度不夠，“花錢必問效、無效必問責(zé)”的預(yù)算績效觀尚未牢固樹立，存在預(yù)算和績效“兩張皮”的情況，設(shè)置的績效指標(biāo)離“科學(xué)合理、細(xì)化量化”的要求有距離，與預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)等不完全匹配。二是績效管理目標(biāo)設(shè)置、運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)和成果反饋四個(gè)環(huán)節(jié)的管理制度和實(shí)施細(xì)則未系統(tǒng)建立，咨詢機(jī)制、第三方參與機(jī)制等配套保障機(jī)制建設(shè)滯后，評估結(jié)果利用還缺乏渠道。三是專員辦的預(yù)算績效監(jiān)管在廣度和深度上有欠缺，監(jiān)管還停留在對單個(gè)項(xiàng)目的解剖，是局部的；解剖更側(cè)重于合規(guī)性，對于有效性的分析思考不夠。監(jiān)管成果尚不足以全面反映一個(gè)單位、一個(gè)系統(tǒng)全面預(yù)算績效管理情況。

二、找準(zhǔn)切入點(diǎn)，確立強(qiáng)化部門預(yù)算績效監(jiān)管的思路

現(xiàn)階段專員辦預(yù)算績效監(jiān)管的主攻方向在哪里？劉昆部長就強(qiáng)化預(yù)算績效管理提出“五個(gè)全”的指導(dǎo)思想，即資金上全覆蓋、預(yù)算上全方位、管理上全過程、項(xiàng)目上全周期、社會(huì)全監(jiān)督。這為專員辦強(qiáng)化部門預(yù)算績效監(jiān)管指明了方向。

（一）部門預(yù)算績效“一體化”監(jiān)管

劉昆部長明確指出，要對預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過程實(shí)行預(yù)算績效管理一體化，形成事前評估、事中監(jiān)控、事后評價(jià)的預(yù)算績效管理閉環(huán)。通過認(rèn)真地學(xué)習(xí)討論，浙江專員辦黨組認(rèn)為，預(yù)算—執(zhí)行—決算的預(yù)算監(jiān)管閉環(huán)與評估—監(jiān)控—評價(jià)的績效監(jiān)管閉環(huán)，雖然表現(xiàn)的形式不盡相同，但目標(biāo)一致，就是要提升預(yù)算績效管理水平。預(yù)算績效管理是財(cái)政預(yù)算管理達(dá)到新水平、面對新形勢提出的新要求，兩個(gè)閉環(huán)是統(tǒng)一的不是割裂的。因此在財(cái)政監(jiān)管實(shí)踐中，不是另起爐灶，另搞一套，而是結(jié)合預(yù)算審核、執(zhí)行監(jiān)控和決算審核等現(xiàn)有工作來開展，開展過程中要更加突出績效導(dǎo)向，實(shí)施預(yù)算和績效“雙監(jiān)管”。通過開展“雙監(jiān)管”，不僅有利于避免出現(xiàn)資金閑置沉淀和損失浪費(fèi)，而且有利于及時(shí)糾正存在的問題，堵塞管理漏洞，確保財(cái)政資金使用安全高效。

（二）事中績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控是專員辦“主戰(zhàn)場”

事后問責(zé)是可以起到一定的警示作用，但所造成的資金低效、無效已成為既成事實(shí)。事中糾偏，還資金運(yùn)用的應(yīng)有本源，才是財(cái)政監(jiān)督應(yīng)有之義。長期的實(shí)踐表明，事中監(jiān)控是專員辦部門預(yù)算監(jiān)管工作必須堅(jiān)守的一條“生命線”。

事中績效運(yùn)行監(jiān)控連接起專員辦對屬地中央預(yù)算單位預(yù)算編審和決算審核，從預(yù)算資金目標(biāo)設(shè)置、運(yùn)行管理到成果評價(jià)實(shí)施全過程監(jiān)管，使預(yù)算績效監(jiān)管鏈條更為完整。同時(shí)，在鞏固預(yù)算資金時(shí)效性監(jiān)控的基礎(chǔ)上，做好對預(yù)算單位授權(quán)支付資金、直接支付資金和實(shí)有賬戶資金使用規(guī)范性、安全性的統(tǒng)籌監(jiān)管，進(jìn)而對財(cái)政預(yù)算資金的有效性開展監(jiān)督評估，既豐富了預(yù)算資金的監(jiān)管內(nèi)容，也搭建起對屬地中央預(yù)算單位預(yù)算資金運(yùn)行監(jiān)管的完整網(wǎng)絡(luò)。此外，通過信息化手段，可掌握即時(shí)信息、迅速發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，通過電話詢問、約談問詢、現(xiàn)場核查層層遞進(jìn)式手段開展監(jiān)管，起到警示、震懾、糾偏、規(guī)范的作用，進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任追究和整改反饋機(jī)制，體現(xiàn)了預(yù)算硬約束和資金全面績效管理的要求。因此，從監(jiān)管鏈條、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)控功能三個(gè)層面來看，切實(shí)做好部門預(yù)算績效事中監(jiān)控工作，既符合財(cái)政部黨組提出的要求，也是專員辦做深做實(shí)部門預(yù)算績效“嵌入式”管理的“主戰(zhàn)場”。

（三）部門預(yù)算績效事中運(yùn)行跟蹤監(jiān)控的基本框架

基于“一體化監(jiān)管”和“突出事中監(jiān)控”的基本認(rèn)識，為切實(shí)有效落實(shí) 《意見》精神，浙江專員辦黨組研究提出，專員辦應(yīng)從拓展監(jiān)管內(nèi)容、健全監(jiān)管鏈條和改進(jìn)工作方式“三個(gè)維度”不斷強(qiáng)化事中績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控。

一是從監(jiān)管內(nèi)容的角度看，專員辦績效監(jiān)控既要拓寬視野更要確保重點(diǎn)?？冃Ч芾硎嵌喾絽⑴c的系統(tǒng)工程，預(yù)算單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，而對預(yù)算單位預(yù)算績效實(shí)施“雙監(jiān)控”是財(cái)政部門的責(zé)任。專員辦具有駐地的就近監(jiān)管優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)在績效監(jiān)管中發(fā)揮獨(dú)特的作用。首先，應(yīng)當(dāng)督促屬地中央預(yù)算單位將預(yù)算收支全面納入績效管理，監(jiān)督屬地中央預(yù)算單位整體績效自評流程規(guī)范實(shí)施，保證基層單位績效管理在制度框架內(nèi)有效運(yùn)行。第二，現(xiàn)階段要鞏固發(fā)展業(yè)已建立的“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合的預(yù)算執(zhí)行立體監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算單位和預(yù)算資金兩個(gè) “全覆蓋”，保證對屬地單位預(yù)算執(zhí)行時(shí)效性、安全性和規(guī)范性的有力監(jiān)管，為預(yù)算執(zhí)行有效性提供支撐。第三，應(yīng)結(jié)合預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控確定的重點(diǎn)單位（系統(tǒng)），對其重點(diǎn)項(xiàng)目績效運(yùn)行情況進(jìn)行持續(xù)地跟蹤，分析執(zhí)行進(jìn)度較慢項(xiàng)目的深層次原因，評估運(yùn)行偏離績效目標(biāo)的狀況，分類提出督促執(zhí)行、調(diào)整預(yù)算、收回資金的監(jiān)管意見，及時(shí)糾正偏差，確?？冃繕?biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)。

二是從監(jiān)管鏈條的角度看，專員辦應(yīng)當(dāng)更加注重績效監(jiān)控結(jié)果反饋的及時(shí)性。“約束有力”是預(yù)算績效管理改革遵循的基本原則，專員辦監(jiān)督成果向財(cái)政部的及時(shí)反饋是保證激勵(lì)約束機(jī)制有效落實(shí)的重要一環(huán)。專員辦應(yīng)定期將屬地中央預(yù)算單位預(yù)算績效管理的整體情況，特別是重點(diǎn)項(xiàng)目績效運(yùn)行管理情況以專題報(bào)告的形式報(bào)告財(cái)政部，突出上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制的落實(shí)。及時(shí)揭示執(zhí)行偏離目標(biāo)，目標(biāo)進(jìn)度不達(dá)預(yù)期的問題，分析反映造成偏差的原因，著重反映績效一般的項(xiàng)目的改進(jìn)進(jìn)度，對交叉重復(fù)、碎片化項(xiàng)目提出調(diào)整意見，對低效無效資金、長期沉淀資金提出削減或收回資金，統(tǒng)籌用于亟需支持的領(lǐng)域的建議，供財(cái)政部決策參考。

三是從工作方式的角度看，專員辦應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注預(yù)算單位的業(yè)務(wù)運(yùn)行情況?！皩?shí)施政策和項(xiàng)目預(yù)算績效管理”是構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局的重要內(nèi)容。對屬地中央預(yù)算單位政策和項(xiàng)目實(shí)施有效的績效管理，要求專員辦監(jiān)管人員要跳出相對熟悉的賬面“數(shù)字”，去看數(shù)字背后的政策執(zhí)行和項(xiàng)目推進(jìn)。一方面要了解政策出臺(tái)背景，明晰項(xiàng)目設(shè)立的基本目標(biāo)，掌握政策項(xiàng)目的導(dǎo)向；另一方面要熟悉預(yù)算單位相關(guān)業(yè)務(wù)運(yùn)行的基本流程，評估單位內(nèi)部預(yù)算管理的體系，分析監(jiān)控的重點(diǎn)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，對重大政策落實(shí)的難點(diǎn)在哪，重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)的困難何在了然于胸。在此基礎(chǔ)上才能“回歸”數(shù)字，從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果，實(shí)現(xiàn)全周期跟蹤問效。因此，改進(jìn)工作的方式方法，是專員辦做好績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控的“必修課”。

三、積極探索，開展部門預(yù)算績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控新實(shí)踐

（一）著力構(gòu)建“五位一體”的雙監(jiān)控模式

對重點(diǎn)單位重點(diǎn)項(xiàng)目做好預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效運(yùn)行跟蹤雙監(jiān)控，需要系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌安排，從五個(gè)方面著力加大監(jiān)控的力度。一是建立部門預(yù)算績效目標(biāo)運(yùn)行管理跟蹤監(jiān)控制度。以重點(diǎn)單位重點(diǎn)項(xiàng)目為試點(diǎn)，系統(tǒng)收集項(xiàng)目庫信息，清晰掌握目標(biāo)設(shè)置情況，分月收集預(yù)算單位績效運(yùn)行信息，按季對績效運(yùn)行管理進(jìn)行集中分析并提出有針對性的整改建議。二是定期開展覆蓋預(yù)算單位所有收支的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)控。從資金總量上對預(yù)算單位全部資金運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注新增項(xiàng)目、結(jié)轉(zhuǎn)較大項(xiàng)目以及監(jiān)管中掌握的前期工作不充分、執(zhí)行環(huán)境發(fā)生重大變化項(xiàng)目的執(zhí)行情況，督促提升資金使用時(shí)效性。三是實(shí)時(shí)開展預(yù)算單位授權(quán)支付資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控。依托國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算單位違規(guī)支付資金、項(xiàng)目相互擠占等情況，及時(shí)督促整改，保證資金使用不偏離設(shè)定目標(biāo)，符合安全性和合規(guī)性的要求。四是適時(shí)開展現(xiàn)場核查。實(shí)地掌握業(yè)務(wù)運(yùn)行，評估政策執(zhí)行和項(xiàng)目目標(biāo)達(dá)成的實(shí)際情況，深入揭示問題、反映情況，強(qiáng)化對預(yù)算單位績效管理“硬約束”的剛性，并持續(xù)跟蹤重點(diǎn)核查項(xiàng)目整改情況和績效運(yùn)行糾正程度，切實(shí)提升資金使用有效性。五是及時(shí)反饋報(bào)告。對監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的異常情況，及時(shí)向財(cái)政部報(bào)告，督促預(yù)算單位整改。對未能整改到位的問題，分類督促，其中對具備條件但整改不及時(shí)的單位，嚴(yán)肅追責(zé)；對項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，年度間經(jīng)費(fèi)分布不合理的情況，作為預(yù)、決算審核的線索；對執(zhí)行環(huán)境發(fā)生重大變化的項(xiàng)目，開展調(diào)研及時(shí)提出針對性的政策建議。

（二）實(shí)施聯(lián)動(dòng)監(jiān)管形成績效管理的合力

屬地中央預(yù)算單位是中央部門預(yù)算績效管理的主體。通過建立與二級主管部門的聯(lián)合績效監(jiān)管機(jī)制，放大事中績效監(jiān)控效率。二級主管部門對本級預(yù)算單位和下級單位負(fù)有主體責(zé)任和管理職能，事中監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題可通過二級主管部門實(shí)現(xiàn)本系統(tǒng)內(nèi)的系統(tǒng)糾偏，進(jìn)行信息核證反饋、處理建議傳達(dá)及整改情況跟蹤。以二級主管單位為紐帶，可以對監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的管理漏洞和績效執(zhí)行偏差及時(shí)采取措施予以糾正，確?？冃繕?biāo)如期實(shí)現(xiàn)，并逐步完善落實(shí)責(zé)任約束機(jī)制，落實(shí)績效主體責(zé)任，促進(jìn)系統(tǒng)預(yù)算管理和績效管理水平的提升。

（三）加快信息化建設(shè)打破“信息孤島”

信息化是做好預(yù)算績效管理工作的基礎(chǔ)性工作之一。打破監(jiān)管業(yè)務(wù)鏈條各環(huán)節(jié)的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，將項(xiàng)目庫信息、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)控信息、預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控信息、績效運(yùn)行管理信息和預(yù)算績效有關(guān)問題整改落實(shí)信息整合起來分系統(tǒng)“一窗化”展示，使預(yù)決算、績效、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)日常資源互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間、系統(tǒng)不同部門間的橫向和縱向比對，將極大提升預(yù)算績效事中跟蹤監(jiān)控工作的效率。浙江專員辦圍繞部門預(yù)算績效監(jiān)管的規(guī)定，根據(jù)以往監(jiān)管實(shí)踐，著手開發(fā)了部門預(yù)算監(jiān)管“自運(yùn)轉(zhuǎn)”操作系統(tǒng)，力求使信息數(shù)據(jù)涵蓋績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)管理、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)，努力探索預(yù)算績效信息化監(jiān)管的有效路徑?！?/p>