高校內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制研究

彭曉 劉菁

一、新時(shí)代高校審計(jì)工作面臨的新形勢(shì)

新時(shí)代，審計(jì)監(jiān)督工作肩負(fù)著新的使命。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)文件《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，指出“到2020年，基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制”。2015年，中辦、國(guó)辦文件《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》提出，“對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋”。2017年，黨的十九大報(bào)告提出“改革審計(jì)管理體制”。內(nèi)部審計(jì)作為審計(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，其職能作用越來(lái)越重要。隨著全面從嚴(yán)治黨深入推進(jìn)，中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施細(xì)則落地、國(guó)家監(jiān)察體制改革深化等決策部署，審計(jì)工作已成為全面從嚴(yán)治黨的重要抓手；在推進(jìn)依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，審計(jì)工作是優(yōu)化單位內(nèi)部治理的重要工具。

高校審計(jì)工作面臨著前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。根據(jù)教育部公布的全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)情況，2017年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入為42557億元，其中全國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)總投入為11109億元。十八大以來(lái)，高等教育事業(yè)發(fā)展迅速，高等教育經(jīng)費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)，高校因其資金量龐大、下屬單位和企業(yè)較多的特點(diǎn)，對(duì)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的需求量日益增長(zhǎng)，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的任務(wù)越來(lái)越重；另一方面，政治巡視、國(guó)家審計(jì)、外部檢查對(duì)內(nèi)部審計(jì)形成倒逼之勢(shì)，促使高校內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行改革和發(fā)展。

近年來(lái)，高校內(nèi)部審計(jì)的改革與發(fā)展明顯加速：審計(jì)方式方法不斷豐富，從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)擴(kuò)展到內(nèi)部控制審計(jì)、績(jī)效審計(jì)，從結(jié)算審計(jì)、清單控制價(jià)審計(jì)擴(kuò)展到全過(guò)程審計(jì)；審計(jì)效能不斷提升，加強(qiáng)了審計(jì)規(guī)范化建設(shè)、專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)、信息化建設(shè)，引入社會(huì)審計(jì)推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展，為推進(jìn)高?！半p一流建設(shè)”、實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展提供了支持和保障。

二、高校內(nèi)部審計(jì)與大學(xué)治理

十八屆三中全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中指出要“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善治理結(jié)構(gòu)”。大學(xué)治理要與國(guó)家治理的發(fā)展方向保持一致，以推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)為目標(biāo)。大學(xué)治理，主體是大學(xué)的行政管理機(jī)構(gòu)，以校長(zhǎng)為核心的行政力量在治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，治理規(guī)則是政府制定的規(guī)則，總目標(biāo)是教學(xué)育人。

2018年3月實(shí)施的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，“內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)的最終目的是促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”。高校內(nèi)部審計(jì)堅(jiān)持“一個(gè)中心，兩個(gè)基本職能”的定位，一個(gè)中心是服務(wù)高等教育事業(yè)發(fā)展，兩個(gè)基本職能是免疫系統(tǒng)職能和監(jiān)督職能。

大學(xué)治理由治理體系和治理能力兩部分構(gòu)成，決策體系、執(zhí)行體系和監(jiān)督體系共同構(gòu)成了治理體系，審計(jì)監(jiān)督是監(jiān)督體系的重要組成部分，內(nèi)部審計(jì)主要對(duì)治理體系進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議。高校內(nèi)部審計(jì)是大學(xué)治理的前提和必要條件，大學(xué)治理是審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的一種有效形式。

三、高校內(nèi)部審計(jì)工作面臨的突出問(wèn)題

主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是審計(jì)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不力，與被審對(duì)象、相關(guān)職能部門之間的協(xié)調(diào)工作存在一定困難，審計(jì)時(shí)效性、整改效果難以保障；二是現(xiàn)行審計(jì)制度建設(shè)不健全，與大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化不適應(yīng)；三是審計(jì)監(jiān)督作用發(fā)揮不夠，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其過(guò)程的審計(jì)全覆蓋。

（一）審計(jì)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不充分

工程審計(jì)需要和學(xué)?；?、后勤等部門協(xié)調(diào)配合，審計(jì)過(guò)程中，由于管理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任劃分不清，互相推諉、不愿擔(dān)責(zé)、扯皮等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生?；诠こ虒徲?jì)項(xiàng)目資金數(shù)量大、時(shí)間周期長(zhǎng)、牽涉部門多、責(zé)任大等特征，必須在事前和事中進(jìn)行審計(jì)，需要做到邊審邊改、即知即改，才能為學(xué)校的建設(shè)工程安全和資金使用效益提供有效的審計(jì)監(jiān)督。而相關(guān)部門配合不力成為了工程審計(jì)充分發(fā)揮監(jiān)督作用的阻力。

財(cái)務(wù)審計(jì)方面存在的主要問(wèn)題是：被審單位不積極配合審計(jì)、不認(rèn)真落實(shí)整改，相關(guān)職能部門不深入研究審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。導(dǎo)致審計(jì)工作效率不高，審計(jì)工作效果難以顯現(xiàn)。實(shí)際工作中遇到的這些問(wèn)題，單單依靠?jī)?nèi)部審計(jì)部門的力量難以協(xié)調(diào)解決，需要在學(xué)校層面加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、減少阻力，為審計(jì)工作的順利推進(jìn)提供必要的機(jī)制保障。

（二）審計(jì)制度與大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化不適應(yīng)

審計(jì)制度建設(shè)是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，是規(guī)范審計(jì)行為、提升審計(jì)質(zhì)量、防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的必要保障。內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持運(yùn)用規(guī)范化流程來(lái)實(shí)施開(kāi)展審計(jì)工作，確保審計(jì)作業(yè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都在制度框架內(nèi)運(yùn)行?，F(xiàn)階段，在規(guī)范化制度建設(shè)方面，國(guó)內(nèi)大部分高校的內(nèi)部審計(jì)部門已經(jīng)制定了內(nèi)部審計(jì)工作辦法、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)辦法、基建修繕工程審計(jì)辦法等制度文件，但未與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)形成對(duì)應(yīng)關(guān)系，仍有制度建設(shè)空白之處。

與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督結(jié)構(gòu)組成部分為：大學(xué)治理監(jiān)督、管理監(jiān)督和業(yè)務(wù)監(jiān)督。目前，國(guó)內(nèi)高校的內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)主要關(guān)注點(diǎn)在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)的相關(guān)制度已經(jīng)基本建立，發(fā)展較為成熟；次重點(diǎn)在業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，關(guān)于內(nèi)部控制審計(jì)、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)、專項(xiàng)審計(jì)的制度，部分高校已經(jīng)建立，但仍有大部分高校還未完成；而針對(duì)學(xué)校層面的治理風(fēng)險(xiǎn)，尚未開(kāi)展相應(yīng)的審計(jì)項(xiàng)目，也未建立相關(guān)制度。

（三）審計(jì)監(jiān)督作用發(fā)揮不全面

黨的十八大以來(lái)，高校推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)全覆蓋取得了一定的成效。從審計(jì)類型上看，現(xiàn)在主流的審計(jì)類別，各高?；径加虚_(kāi)展，包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、清單和招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)、全過(guò)程跟蹤審計(jì)、工程結(jié)算審計(jì)等。從審計(jì)對(duì)象看，通過(guò)財(cái)務(wù)收支審計(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校所屬單位的審計(jì)全覆蓋，通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)中層領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)全覆蓋，通過(guò)建設(shè)工程審計(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)基建修繕工程項(xiàng)目的審計(jì)全覆蓋。從審計(jì)重點(diǎn)看，政府采購(gòu)和招投標(biāo)、專項(xiàng)資金、基建、后勤、科研、資產(chǎn)、校產(chǎn)和附屬醫(yī)院等領(lǐng)域是關(guān)注的重點(diǎn)。

然而，各個(gè)高校審計(jì)工作開(kāi)展不均衡，審計(jì)力量和審計(jì)能力有限，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其過(guò)程的審計(jì)全覆蓋。表現(xiàn)為事后審計(jì)較多，事前、事中審計(jì)較少；單個(gè)項(xiàng)目審計(jì)較多，對(duì)同一類型多個(gè)項(xiàng)目的整體審計(jì)較少。審計(jì)監(jiān)督的免疫系統(tǒng)作用未能得到全面發(fā)揮，學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)未能及時(shí)防范和控制，對(duì)學(xué)校可能存在的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)難以整體把握。

四、構(gòu)建服務(wù)于高校治理的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制路徑建議

構(gòu)建與大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，要著重從改革審計(jì)管理體制和制度兩方面開(kāi)展工作。通過(guò)改革審計(jì)管理體制，成立學(xué)校審計(jì)委員會(huì)或?qū)徲?jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在學(xué)校層面加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，為審計(jì)工作的有效開(kāi)展提供體制保障。制度方面，要以大學(xué)治理結(jié)構(gòu)為框架，從大學(xué)治理、管理監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督三個(gè)層次入手，完善審計(jì)制度建設(shè)，為各類審計(jì)項(xiàng)目的開(kāi)展提供政策依據(jù)。同時(shí)，要始終堅(jiān)持突出重點(diǎn)、全面覆蓋，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)資金、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)單位，科學(xué)安排項(xiàng)目計(jì)劃和配置審計(jì)力量，大力推進(jìn)有重點(diǎn)、有深度、有步驟、有成效的審計(jì)全覆蓋。

（一）改善審計(jì)管理體制，成立審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組

2018年3月，中共中央關(guān)于成立中央審計(jì)委員會(huì)的決定，是黨中央在審計(jì)部門組織機(jī)構(gòu)上的重大戰(zhàn)略改革，一方面增強(qiáng)了審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性，有利于審計(jì)機(jī)構(gòu)更好的發(fā)揮監(jiān)督職能；另一方面，有利于促進(jìn)審計(jì)制度的完善，是構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系進(jìn)程中的重要舉措。

為加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，高?？梢猿闪徲?jì)委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組。由黨委書(shū)記擔(dān)任主任、校長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，分管審計(jì)和紀(jì)委工作的校領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人為成員。審計(jì)委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組主要是從學(xué)校層面研究討論審計(jì)工作的重要事項(xiàng)，如審計(jì)工作制度、年度審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)整改與結(jié)果運(yùn)用等，協(xié)調(diào)解決審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重要問(wèn)題。

其作用主要是：將審計(jì)與紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人事等其他內(nèi)部監(jiān)督部門聯(lián)動(dòng)配合，形成“監(jiān)督合力”，有利于落實(shí)審計(jì)意見(jiàn)整改、發(fā)揮審計(jì)工作的權(quán)威性；對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的普遍性、重要性問(wèn)題進(jìn)行研討會(huì)商，找準(zhǔn)癥結(jié)所在，提出解決方案，有利于建立長(zhǎng)效機(jī)制、發(fā)揮審計(jì)工作的建設(shè)性。

（二）完善審計(jì)制度建設(shè)，與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)相呼應(yīng)

高校內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度的構(gòu)建應(yīng)與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)相呼應(yīng)。治理三大要素分別是治理主體、治理客體和治理手段。大學(xué)治理主體一般由學(xué)校層面和二級(jí)單位層面組成，二級(jí)單位主要包括各個(gè)學(xué)院和機(jī)關(guān)部門，部分高校還有附屬醫(yī)院、校辦企業(yè)、直附屬單位等第三層面。大學(xué)治理手段是建立健全保障學(xué)校良好運(yùn)行的各項(xiàng)規(guī)章制度，包括教學(xué)評(píng)估、學(xué)生工作、科研管理、財(cái)務(wù)管理、人事管理、基建修繕、設(shè)備物資采購(gòu)等方面的規(guī)范性文件，形成一整套能夠?qū)崿F(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三者平衡的政策制度。

高校內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)以大學(xué)治理體系為框架依據(jù)，堅(jiān)持立改廢并行的原則，主要從制度建設(shè)的完整性和制度文件的時(shí)效性兩方面推進(jìn)。制度建立方面，從大學(xué)治理、管理監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督三個(gè)層次入手，針對(duì)治理風(fēng)險(xiǎn)，建立戰(zhàn)略審計(jì)、重大政策貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)制度；針對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)制度；針對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立內(nèi)部控制審計(jì)與評(píng)價(jià)、專項(xiàng)審計(jì)制度。文件時(shí)效性方面，對(duì)于已經(jīng)出臺(tái)的制度文件，要根據(jù)國(guó)家最新的政策性文件要求和學(xué)校治理發(fā)展的需要，及時(shí)進(jìn)行修訂和補(bǔ)充；對(duì)于文件內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際的，應(yīng)及時(shí)辦理廢止、失效手續(xù)，定期進(jìn)行清理。

目前國(guó)內(nèi)高校內(nèi)部審計(jì)部門鮮有開(kāi)展戰(zhàn)略審計(jì)的實(shí)例，可以借鑒大型企業(yè)戰(zhàn)略審計(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行有益嘗試。戰(zhàn)略審計(jì)主體是以學(xué)校整體為審計(jì)監(jiān)督對(duì)象，客體是大學(xué)治理手段，創(chuàng)新使用融入式動(dòng)態(tài)監(jiān)督模式，時(shí)間軸貫穿事前、事中、事后整個(gè)過(guò)程，對(duì)學(xué)校制度建設(shè)的合理性、決策制定的規(guī)范性、政策執(zhí)行的有效性、公共資金的效益性進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議。戰(zhàn)略審計(jì)對(duì)提高學(xué)校治理能力、防范學(xué)校治理風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)學(xué)校良好運(yùn)行具有積極作用。

（三）突出審計(jì)工作重點(diǎn)，繼續(xù)推進(jìn)審計(jì)全覆蓋

為響應(yīng)黨中央、國(guó)務(wù)院提出的明確要求，高校內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)審計(jì)全覆蓋。站在大學(xué)治理這一新的高度，整合審計(jì)資源，做到審計(jì)監(jiān)督無(wú)死角，努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)類型全覆蓋、審計(jì)對(duì)象全覆蓋和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程全覆蓋的三維立體高校內(nèi)部審計(jì)全覆蓋。

審計(jì)類型全覆蓋，即審計(jì)部門在實(shí)際工作中每個(gè)審計(jì)類型的項(xiàng)目都要開(kāi)展，包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)與評(píng)價(jià)、戰(zhàn)略審計(jì)、重大政策貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)、工程結(jié)算審計(jì)、清單和招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)、全過(guò)程跟蹤審計(jì)等。

審計(jì)對(duì)象全覆蓋，即審計(jì)監(jiān)督對(duì)象要覆蓋所有機(jī)關(guān)部門、二級(jí)學(xué)院、直附屬單位、附屬醫(yī)院、校辦企業(yè)和中層領(lǐng)導(dǎo)干部。

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程全覆蓋，即審計(jì)監(jiān)督要覆蓋重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前、事中、事后三個(gè)階段，如建設(shè)工程項(xiàng)目、設(shè)備物資采購(gòu)、財(cái)政專項(xiàng)資金使用等。

審計(jì)全覆蓋要突出重點(diǎn)。對(duì)于基建修繕工程，要進(jìn)一步深化全過(guò)程審計(jì)，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，促進(jìn)完善內(nèi)部控制、控制工程造價(jià)，關(guān)口前移至立項(xiàng)階段，探索開(kāi)展對(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資計(jì)劃、設(shè)計(jì)概算等進(jìn)行評(píng)審；對(duì)于采購(gòu)業(yè)務(wù)，內(nèi)部審計(jì)可以從招投標(biāo)階段開(kāi)始，對(duì)招投標(biāo)人資質(zhì)、標(biāo)書(shū)真實(shí)性、投標(biāo)流程規(guī)范性等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督，從源頭開(kāi)始控制風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金，如“雙一流”建設(shè)經(jīng)費(fèi)、改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金等，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算執(zhí)行績(jī)效，可以開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和績(jī)效審計(jì)；針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的科研經(jīng)費(fèi)支出，例如會(huì)議費(fèi)、外協(xié)費(fèi)等，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注、加強(qiáng)監(jiān)督，開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)。