彭滿如 譚圓奕 湯冰雁
隨著中國高等教育的發(fā)展,高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大,業(yè)務(wù)活動更加復(fù)雜,管理和高效利用學(xué)校資源,發(fā)揮資源使用效益,是推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在日益復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動下,高校需要滿足國家日益嚴(yán)格的依法治國、廉政監(jiān)管和績效導(dǎo)向要求,就勢必需要規(guī)避運(yùn)行風(fēng)險,建立和完善自身內(nèi)部控制機(jī)制。
在這樣的社會背景下,國家有關(guān)部門相繼出臺一系列法規(guī)制度推進(jìn)預(yù)算管理的制度設(shè)計。2014年新修訂的《預(yù)算法》第十二條規(guī)定,“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”。2017年,“十九大”報告中指出,建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績效管理。完善高校預(yù)算,建立以績效為導(dǎo)向的績效預(yù)算管理制度,保障高校穩(wěn)健持續(xù)健康發(fā)展,是新時代下高校財務(wù)管理高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。
與此同時,高等教育學(xué)校的內(nèi)部控制管理活動也受到國家有關(guān)部門重視,一系列規(guī)章制度相繼頒布。2012年,財政部出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》,這是針對國內(nèi)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的規(guī)范性文件。2015年,教育部下發(fā)《教育部直屬高校內(nèi)部控制制度(試行)(征求意見稿)》,2016年,教育部下發(fā)了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南(試行)》,要求教育部直屬高校建立并實(shí)施規(guī)范的內(nèi)部控制管理活動。
《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南》中指出,高校內(nèi)部控制是指高校為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)和辦學(xué)宗旨,制定制度來規(guī)范管理行為,依據(jù)制度來執(zhí)行內(nèi)控程序和實(shí)施內(nèi)控措施,最后達(dá)到防范和管控自身運(yùn)行風(fēng)險的管理活動。從管理對象的角度來說,內(nèi)控管理包括單位層面的內(nèi)控和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控,預(yù)算控制是業(yè)務(wù)層面內(nèi)控的重要內(nèi)容。國務(wù)院提出要深化預(yù)算管理制度改革,對高等教育學(xué)校來說,健全績效預(yù)算管理,優(yōu)化績效導(dǎo)向下的高校預(yù)算制度,高效利用資源,提高資源使用效益,是深化教育領(lǐng)域綜合改革,完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制管理活動的重要內(nèi)容。
由于高校不以盈利為目的,不同于追求經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè),高校更加注重對社會效益的追求,存在重投入、輕管理,重預(yù)算、輕績效的現(xiàn)象,這導(dǎo)致高校對績效預(yù)算管理和內(nèi)部控制建設(shè)缺乏動力,重視不夠。同時,部分高校沒有將績效預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作有效地結(jié)合,一是部門職責(zé)不請、協(xié)調(diào)不力、管理方式落后,辦事效率不高。二是業(yè)務(wù)認(rèn)識不夠,工作流于形式,相關(guān)人員認(rèn)為需要重復(fù)進(jìn)行預(yù)算、績效和內(nèi)部控制工作。
在高校預(yù)算編制過程中,不編制預(yù)算、編制過程簡單、編制目標(biāo)不合理、編制方法不科學(xué)、編制內(nèi)容不全面的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,這容易導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn),使預(yù)算的約束作用形同虛設(shè),最終形成資源的極大浪費(fèi)。
在預(yù)算執(zhí)行過程中,崗位職責(zé)分工不合理,極有可能導(dǎo)致單位業(yè)務(wù)活動缺乏約束或盲目。預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性,預(yù)算管理未經(jīng)適當(dāng)審批或超越授權(quán)審批,容易導(dǎo)致支出控制不嚴(yán)、預(yù)算調(diào)整隨意、預(yù)算沒有專款專用。
績效預(yù)算管理屬于單位內(nèi)部控制的范疇,在績效預(yù)算管理的過程中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)內(nèi)部控制的要求。風(fēng)險評估和風(fēng)險防控屬于內(nèi)部控制的重要內(nèi)容。目前,我國高??冃ьA(yù)算體系對績效評價指標(biāo)的設(shè)定限定在項(xiàng)目決策的具體步驟上,對風(fēng)險防控指標(biāo)沒有具體詳細(xì)的要求。因此,即使風(fēng)險不在可接受范圍內(nèi),只要符合項(xiàng)目決策的具體要求,績效評價指標(biāo)就可設(shè)立??冃гu價指標(biāo)體系沒有體現(xiàn)內(nèi)部控制的要求,這影響了績效評價的客觀性、真實(shí)性。
內(nèi)部控制規(guī)范要求高校應(yīng)當(dāng)對經(jīng)濟(jì)活動存在的風(fēng)險進(jìn)行全面、系統(tǒng)和準(zhǔn)確的評估。目前,高校的績效預(yù)算管理大多是對項(xiàng)目資金執(zhí)行情況的事后績效評價。這種管理是“自上而下”的、被動的,無法形成預(yù)算和內(nèi)部控制閉環(huán),也不能實(shí)現(xiàn)全過程的績效預(yù)算管理。這導(dǎo)致難以及時發(fā)現(xiàn)高校運(yùn)行過程中的風(fēng)險點(diǎn),無法全面落實(shí)高校風(fēng)險評估。
內(nèi)部控制要求高校注重信息化建設(shè),將經(jīng)濟(jì)活動及其內(nèi)部控制的流程和措施嵌入單位信息系統(tǒng),減少或消除人為操控的因素,保護(hù)信息安全。但目前信息技術(shù)將內(nèi)控風(fēng)險運(yùn)用在績效預(yù)算管理中的應(yīng)用較少,這影響了績效信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性,影響了對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和控制工作。
現(xiàn)代預(yù)算的演進(jìn)歷史表明,公共預(yù)算有三個層次的基本目標(biāo):優(yōu)化資源配置、加強(qiáng)總額控制、提高運(yùn)作效率。全球預(yù)算制度變革呈現(xiàn)出由“控制導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“績效導(dǎo)向”、強(qiáng)調(diào)財政可持續(xù)性。為了將預(yù)算決策的重點(diǎn)由資金的多少轉(zhuǎn)移至項(xiàng)目的效果上來,各國引入了績效預(yù)算??冃ьA(yù)算在預(yù)算過程中注入了更多的理性因素,以期更加合理地解決資金分配問題。
內(nèi)部控制是在既有的環(huán)境約束條件下,單位為了提高經(jīng)營效率、充分有效地獲得和使用各種資源,達(dá)到既定管理目標(biāo),而在單位內(nèi)部實(shí)施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計劃、程序和方法。一方面,內(nèi)部控制作為一項(xiàng)管理手段,能夠有效保障績效預(yù)算管理中績效目標(biāo)的設(shè)立、實(shí)施、評價反饋的全過程。另一方面,績效預(yù)算管理作為高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制管理活動的重要組成部分,在進(jìn)行風(fēng)險評估,落實(shí)控制活動,完善內(nèi)控體系等方面發(fā)揮著重要作用。
在新一輪全面深化財稅體制改革中,樹立以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理理念,建立與現(xiàn)代預(yù)算制度與內(nèi)部控制制度相適應(yīng)的、科學(xué)規(guī)范的高等院??冃ьA(yù)算評價體系,能夠提高資金配置和使用效率,解決教育資源供需矛盾問題。
《行政事業(yè)單位單位內(nèi)部控制規(guī)范》第十九條第一款規(guī)定:“單位應(yīng)建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度”。高校應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算管理體系,明確預(yù)算管理各部門、各環(huán)節(jié)的職責(zé)任務(wù)、工作程序和具體要求。行政事業(yè)單位在建立與實(shí)施預(yù)算內(nèi)部控制的過程中,至少應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對下列關(guān)鍵方面或關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制:
1、職責(zé)分工、權(quán)限范圍和審批程序應(yīng)當(dāng)明確規(guī)范,機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理,內(nèi)控關(guān)鍵崗位工作人員必須有具體明確的要求。
2、預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、決算和績效評價的控制流程應(yīng)當(dāng)清晰嚴(yán)密,對預(yù)算編制方法、審批程序、預(yù)算執(zhí)行情況檢查、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的分析考核等應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定。
1、績效預(yù)算目標(biāo)設(shè)定
績效目標(biāo)是建設(shè)績效預(yù)算評價體系、實(shí)施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要基礎(chǔ)和依據(jù),開展績效預(yù)算管理首先需要合理設(shè)立績效目標(biāo)。
借鑒公共部門績效管理的界定,我們可以將高??冃ьA(yù)算管理理解為高??茖W(xué)設(shè)定預(yù)算目標(biāo),系統(tǒng)整合資源以實(shí)現(xiàn)目標(biāo),并對目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程和結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)評估的管理過程??冃ьA(yù)算管理,就是以績效為導(dǎo)向,將績效理念和管理方法融入資金使用的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督全過程的預(yù)算管理模式。
在以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理活動中,以高校發(fā)展戰(zhàn)略,落實(shí)高校職能為目標(biāo),重視教育資金的“投入-產(chǎn)出”過程。以經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)、效益性(Effectiveness)和公平性(Equity)的“4E”原則指導(dǎo)“投入-產(chǎn)出”的轉(zhuǎn)化過程,實(shí)現(xiàn)高校資金使用的績效目標(biāo),該目標(biāo)可歸納為產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等方面。
圖1 高??冃ьA(yù)算管理機(jī)制中績效目標(biāo)確立
2、績效預(yù)算評價指標(biāo)體系建設(shè)
在以績效為導(dǎo)向的前提上,圍繞高等學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略,結(jié)合不同高校對教學(xué)、科研、社會服務(wù)、文化傳承等職能的側(cè)重,確定具體的績效指標(biāo)評價體系。
根據(jù)內(nèi)控建設(shè)體系設(shè)計,高校應(yīng)從學(xué)校和二級單位層面,開展共性指標(biāo)體系框架建設(shè),遵循學(xué)校設(shè)定的一級、二級指標(biāo),指導(dǎo)二級單位基于高校績效目標(biāo)和工作重點(diǎn)細(xì)化三級指標(biāo)。三級指標(biāo)以定性衡量和定量衡量并重,并強(qiáng)調(diào)指標(biāo)的適用性和效益反應(yīng)功能。為了恰當(dāng)?shù)胤从吃u價對象的績效狀況,三級指標(biāo)需要滿足具體、相關(guān)、充分、可測量、經(jīng)濟(jì)性等標(biāo)準(zhǔn)。利用三級指標(biāo)的得分值與對應(yīng)權(quán)重求得兩者的乘積求出相應(yīng)評價得分,進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況評價。
圖2 高??冃ьA(yù)算管理機(jī)制中績效評價指標(biāo)體系
3、預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)控
在預(yù)算執(zhí)行過程中,需要強(qiáng)調(diào)對績效目標(biāo)執(zhí)行情況的監(jiān)控。項(xiàng)目執(zhí)行過程漫長且復(fù)雜,有可能遇到各種突發(fā)情況。通過跟蹤項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度,及時溝通解決項(xiàng)目執(zhí)行中遇到的問題,開展項(xiàng)目中期評價,整體把控績效目標(biāo)的執(zhí)行進(jìn)程,從而督促項(xiàng)目的執(zhí)行并保障績效目標(biāo)的完成。
4、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評價
以績效目標(biāo)為導(dǎo)向,以評價指標(biāo)體系為基礎(chǔ),在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后,對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評價。通過高校自評和社會監(jiān)督他評相結(jié)合的評價模式,進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行結(jié)果反饋。
在結(jié)果評價階段,需明確評價主體,評價對象,評價方法和評價內(nèi)容。通過將評價主體分為本高校和其他利益相關(guān)者,從而將評價模式分為自評和他評。評價主體將評價對象區(qū)分為具體項(xiàng)目和期間內(nèi)目標(biāo),基于不同對象的特點(diǎn)利用績效評價指標(biāo)體系對其進(jìn)行評分,形成評價內(nèi)容。利用成本效益分析、因素分析、比較法、最低成本分析等評價方法的選擇,對評價內(nèi)容進(jìn)行合理分析,得出績效目標(biāo)的完成情況并形成績效報告。
通過預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評價,突出預(yù)算執(zhí)行主體的責(zé)任并明確結(jié)果清單。推進(jìn)評價過程和評價結(jié)果的公開,接受社會利益相關(guān)者的監(jiān)督,從而逐漸形成高效、高質(zhì)的績效預(yù)算管理文化。
圖3 高??冃ьA(yù)算管理機(jī)制中預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評價
5、績效預(yù)算評價結(jié)果應(yīng)用
績效評價結(jié)果應(yīng)納入學(xué)校事業(yè)發(fā)展績效考核范疇,結(jié)合特殊性掛靠重點(diǎn)指標(biāo),按照優(yōu)、良、差等程度對相關(guān)部門和個人進(jìn)行激勵和問責(zé)機(jī)制。根據(jù)績效評價結(jié)果,完善管理制度,改進(jìn)管理措施,提高管理水平,降低支出成本,增強(qiáng)支出責(zé)任,并及時向績效管理部門反饋績效評價應(yīng)用結(jié)果。將績效評價結(jié)果作為學(xué)校預(yù)、決算的組成內(nèi)容和以后年度預(yù)算申請、安排和公開的重要依據(jù)。
績效預(yù)算管理作為高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制管理活動的重要組成部分,在進(jìn)行風(fēng)險評估,落實(shí)控制活動,完善內(nèi)控體系方面發(fā)揮著重要作用。同時,內(nèi)部控制作為一項(xiàng)管理手段,能夠有效保障績效預(yù)算管理中績效目標(biāo)的設(shè)立、實(shí)施、評價反饋的全過程。
《行政事業(yè)單位單位內(nèi)部控制控規(guī)范》中同樣規(guī)定,行政事業(yè)單位在建立與實(shí)施預(yù)算內(nèi)部控制的過程中,應(yīng)當(dāng)對“機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、審批程序”有明確具體要求,同時應(yīng)清晰嚴(yán)密地落實(shí)“預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、決算和績效評價”的控制流程。
如圖4所示,作為高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制管理活動的重要組成部分,內(nèi)控視角下績效預(yù)算管理應(yīng)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置,明確規(guī)范職責(zé)分工和審批程序;通過優(yōu)化完善管理制度和業(yè)務(wù)流程手冊等,將管控措施嵌入制度、流程進(jìn)行固化;通過組織宣講培訓(xùn),全面推進(jìn)高??冃ьA(yù)算管理建設(shè)。
在此基礎(chǔ)上,通過信息系統(tǒng)建設(shè),實(shí)現(xiàn)“編制有目標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)控、完成有評價、評價有反饋、反饋有應(yīng)用”的績效預(yù)算管理機(jī)制全流程。在該流程中,以風(fēng)險為導(dǎo)向、以流程為紐帶、以控制為抓手、以制度為保障,進(jìn)行風(fēng)險評估,落實(shí)控制活動,保障績效預(yù)算管理要求,助推業(yè)務(wù)流程高效規(guī)范。
圖4 績效預(yù)算管理實(shí)施保障體系
內(nèi)控視角下績效預(yù)算管理應(yīng)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置,明確規(guī)范職責(zé)分工和審批程序。高校應(yīng)當(dāng)明確各個內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限,確保不存在機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉或缺失現(xiàn)象。確定預(yù)算管理關(guān)鍵崗位的崗位職責(zé)及工作要求,在機(jī)構(gòu)設(shè)置上注意權(quán)力的制約并遵循不相容崗位相分離原則。隨著外部環(huán)境的改變以及自身管理建設(shè)情況的優(yōu)化,高校應(yīng)當(dāng)及時對機(jī)構(gòu)及崗位做出調(diào)整,對員工定期輪崗和培訓(xùn),使其遵守職業(yè)道德,提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。合理的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和稱職的專業(yè)團(tuán)隊,可以為高??冃ьA(yù)算管理提供良好的內(nèi)部控制環(huán)境。
國家層面,需完善制度提高預(yù)算的完整性和透明度,建立績效預(yù)算評估制度框架,完善預(yù)算領(lǐng)域政府績效審計制度,提出可操作的績效預(yù)算評估指標(biāo)體系及量化方法。高校層面,參照國家法規(guī)制度的規(guī)定,將本單位績效預(yù)算制度內(nèi)嵌于內(nèi)部控制制度,以績效為導(dǎo)向,設(shè)計適合本單位操作實(shí)施的績效預(yù)算制度,做好績效預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評價和反饋。通過優(yōu)化完善管理制度和業(yè)務(wù)流程手冊等,將管控措施嵌入制度、流程進(jìn)行固化。
高校應(yīng)當(dāng)全方位、點(diǎn)到面、分層次開展宣傳培訓(xùn),財務(wù)人員應(yīng)該起到“指導(dǎo)員”和“宣傳員”的作用,在練好內(nèi)功的基礎(chǔ)上,對學(xué)校二級單位進(jìn)行績效預(yù)算和內(nèi)控的指導(dǎo)與宣傳。通過預(yù)算業(yè)務(wù)管理、考核、檢查提出改進(jìn)意見,使財務(wù)人員和二級單位相關(guān)人員認(rèn)識到績效預(yù)算及內(nèi)部控制的重要意義,從而形成正確認(rèn)識并端正態(tài)度和做法。同時,應(yīng)當(dāng)積極組織相關(guān)培訓(xùn),通過培訓(xùn)中的交流、總結(jié)、提升和獎優(yōu)罰劣,鼓勵相關(guān)人員掌握績效預(yù)算及內(nèi)部控制相關(guān)知識,為工作開展提供有力保障。
高校應(yīng)該將內(nèi)控理念、控制活動、控制手段等要素固化到學(xué)校運(yùn)行管理和財務(wù)管理信息系統(tǒng)中。財務(wù)信息系統(tǒng)涵蓋績效預(yù)算目標(biāo)設(shè)置、預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)管、績效評價、評價結(jié)果上報和結(jié)果反饋等方面。通過云技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)等手段,實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算管理信息同內(nèi)部控制管理信息的對接。完善的信息系統(tǒng)可為高校績效預(yù)算管理的信息收集、分析及共享等提供支持,同時還可以實(shí)行實(shí)時監(jiān)控,及時糾正預(yù)算偏差,規(guī)避資金風(fēng)險,保證績效預(yù)算管理效率和質(zhì)量。