山東省預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)的探索與實(shí)踐

山東省財(cái)政廳預(yù)算績(jī)效管理處

內(nèi)容提要：預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系是預(yù)算績(jī)效管理最重要的基礎(chǔ)性技術(shù)工具。本文系統(tǒng)梳理了山東省近年來(lái)在預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)方面的典型做法，尤其在分部門(mén)、分行業(yè)領(lǐng)域績(jī)效指標(biāo)建設(shè)過(guò)程中的具體做法。這對(duì)健全完善預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系具有借鑒參考價(jià)值。

預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系是指對(duì)財(cái)政政策、財(cái)政支出項(xiàng)目等實(shí)施全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理所應(yīng)用的一系列指標(biāo)名稱、指標(biāo)內(nèi)容、指標(biāo)權(quán)重、績(jī)效目標(biāo)值、評(píng)價(jià)方法等的統(tǒng)稱，它是預(yù)算績(jī)效管理最重要的基礎(chǔ)和技術(shù)工具?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)［2018］34號(hào)］文件指出：“各級(jí)財(cái)政部門(mén)要建立健全定量和定性相結(jié)合的共性績(jī)效指標(biāo)框架。各行業(yè)主管部門(mén)要加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測(cè)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、共建共享?？?jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系要與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)等銜接匹配，突出結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)考核實(shí)績(jī)”。明確劃分了財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)的責(zé)任，明確了總體目標(biāo)任務(wù)，為我國(guó)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)指明了方向和路徑。

山東省預(yù)算績(jī)效管理工作2011年開(kāi)始起步，2014年省財(cái)政廳成立了專職管理機(jī)構(gòu)，并重點(diǎn)推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)編制和以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移為主的重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，近三年省財(cái)政廳重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目一直穩(wěn)定在60個(gè)以上，以委托三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)價(jià)為主。通過(guò)前幾年工作實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，分級(jí)分類(lèi)的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系這一技術(shù)工具的缺失，一直困擾著各級(jí)財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)、項(xiàng)目單位和第三方機(jī)構(gòu)，是一個(gè)必須從根本上解決的大問(wèn)題?；谶@一認(rèn)識(shí)，省財(cái)政廳從2016年開(kāi)始進(jìn)行分部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)試點(diǎn)，通過(guò)對(duì)試點(diǎn)情況的不斷總結(jié)，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架應(yīng)該是一個(gè)由三個(gè)層級(jí)即總框架、分框架、子框架共同組成的龐大指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。第一層級(jí)是總框架，由財(cái)政政策、財(cái)政收支、政府債務(wù)、政府投資基金、行政事業(yè)資產(chǎn)、部門(mén)整體支出、地方財(cái)政運(yùn)行等績(jī)效指標(biāo)體系構(gòu)成；第二層級(jí)是分框架，由各部門(mén)的行業(yè)（產(chǎn)業(yè)）政策、項(xiàng)目和部門(mén)整體支出及所屬單位整體支出等績(jī)效指標(biāo)體系構(gòu)成；第三層子框架由各種類(lèi)型的項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系構(gòu)成，比如本級(jí)項(xiàng)目與轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、事前補(bǔ)助項(xiàng)目與事后獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目、全額投資項(xiàng)目與引導(dǎo)補(bǔ)助項(xiàng)目等，以及特定類(lèi)型的項(xiàng)目，比如目前迫切需要構(gòu)建的扶貧項(xiàng)目、涉農(nóng)資金整合項(xiàng)目和山東正在全力推進(jìn)的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換項(xiàng)目等績(jī)效指標(biāo)體系，用于對(duì)項(xiàng)目績(jī)效實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化管理。但構(gòu)建上述三級(jí)績(jī)效指標(biāo)體系是一項(xiàng)集技術(shù)性與復(fù)雜性于一體、統(tǒng)一性與分散性相結(jié)合的浩大社會(huì)系統(tǒng)工程，是一個(gè)公認(rèn)的國(guó)際難題，既沒(méi)有成熟的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循，也沒(méi)有捷徑可走，只能穩(wěn)步探索、扎實(shí)推進(jìn)，在實(shí)踐中逐步構(gòu)建，在應(yīng)用中不斷改進(jìn)。由于受各方面條件所限，山東省這幾年正在探索建設(shè)的，屬于分框架中部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)體系框架范疇。

一、分部門(mén)績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)的重要性

在三級(jí)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系框架中，第二層級(jí)的分框架處于承上啟下的中間環(huán)節(jié)，其重要性非同一般。

（一）有利于形成行業(yè)統(tǒng)一規(guī)范

目前各部門(mén)在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)主要參照財(cái)政部2013年頒布的《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，這個(gè)總框架屬于第一層級(jí)，行業(yè)、項(xiàng)目特點(diǎn)不夠突出，各級(jí)各部門(mén)只能以這個(gè)總框架為藍(lán)本，費(fèi)時(shí)費(fèi)力臨時(shí)構(gòu)建各個(gè)行業(yè)、項(xiàng)目的評(píng)價(jià)績(jī)效指標(biāo)體系特別是個(gè)性指標(biāo)體系，拉長(zhǎng)了評(píng)價(jià)周期，增加了評(píng)價(jià)成本，降低了評(píng)價(jià)結(jié)果的可比性。建立統(tǒng)一、規(guī)范的行業(yè)性績(jī)效指標(biāo)體系，對(duì)指導(dǎo)、規(guī)范各行業(yè)預(yù)算績(jī)效管理工作具有重要意義。

（二）有利于提高工作效率和效益

指標(biāo)體系建成后，既可以減輕各級(jí)財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理特別是績(jī)效目標(biāo)編制、績(jī)效評(píng)價(jià)工作量，也可以有效減輕三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)績(jī)效評(píng)價(jià)任務(wù)時(shí)臨時(shí)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系造成的重復(fù)勞動(dòng)，大大節(jié)省工作時(shí)間，降低管理和評(píng)價(jià)成本，提高工作效率和效益。

（三）有利于提高績(jī)效目標(biāo)編報(bào)質(zhì)量

目前各級(jí)各部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編報(bào)中普遍存在指標(biāo)體系不完整、不系統(tǒng)、不規(guī)范、不能科學(xué)反映項(xiàng)目全貌問(wèn)題。績(jī)效指標(biāo)體系庫(kù)建成之后，部門(mén)、單位參照個(gè)性指標(biāo)體系編報(bào)績(jī)效目標(biāo)，可以有效反映項(xiàng)目全貌，保證績(jī)效目標(biāo)先進(jìn)性、合理性，從而對(duì)實(shí)際工作發(fā)揮重要引領(lǐng)作用。山東省在2018年績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)中增加了績(jī)效目標(biāo)值的內(nèi)容，就是為了解決績(jī)效目標(biāo)編報(bào)質(zhì)量不高的問(wèn)題。

（四）有利于提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、指標(biāo)權(quán)重、評(píng)價(jià)方法是否科學(xué)合理，直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果，決定評(píng)價(jià)質(zhì)量。從前幾年的重點(diǎn)項(xiàng)目三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)價(jià)情況看，三方機(jī)構(gòu)在接受委托后，往往是臨時(shí)抱佛腳匆忙設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、指標(biāo)權(quán)重、評(píng)價(jià)方法等，不但增加了成本，延誤了工期，也難免存在指標(biāo)體系不完善、指標(biāo)權(quán)重不科學(xué)的問(wèn)題，難以保證評(píng)價(jià)質(zhì)量，最終必然會(huì)影響到評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)的初衷，就是為了建立健全項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高評(píng)價(jià)效率和質(zhì)量。2018年山東省將績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)內(nèi)容擴(kuò)大到個(gè)性指標(biāo)權(quán)重，可有效避免三方機(jī)構(gòu)因?qū)?shí)際工作缺乏了解而在各項(xiàng)指標(biāo)間平均賦分問(wèn)題，有效提高評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性。

二、2016—2017年試點(diǎn)情況

2016年，山東省首先選擇了省水利廳、省衛(wèi)計(jì)委兩部門(mén)進(jìn)行了初步試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)近一年的努力，初步建成了水利系統(tǒng)、衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架。2017年山東省將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到省教育廳、省旅發(fā)委、省人社廳等7個(gè)部門(mén)，試點(diǎn)內(nèi)容由“績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”更正為“績(jī)效指標(biāo)體系”，力求既適用于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，又適用于績(jī)效目標(biāo)編制。最終，有6個(gè)部門(mén)完成了項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)體系框架建設(shè)任務(wù)，上述8個(gè)部門(mén)的績(jī)效指標(biāo)體系框架，均由省財(cái)政廳和試點(diǎn)部門(mén)以正式文件聯(lián)合頒發(fā)。

（一）建設(shè)依據(jù)

一是財(cái)政部《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)［2013］53號(hào)），這是指導(dǎo)構(gòu)建分部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)體系的基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性文件。二是各部門(mén)“三定方案”確定的部門(mén)職能，這是設(shè)置支出項(xiàng)目的主要依據(jù)。三是依據(jù)各部門(mén)五年計(jì)劃、中長(zhǎng)期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)工作規(guī)劃、年度工作計(jì)劃、專項(xiàng)資金管理文件等。這些規(guī)劃、計(jì)劃、文件所提到的指標(biāo)體系、目標(biāo)值是各部門(mén)、各項(xiàng)工作多年工作經(jīng)驗(yàn)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、技術(shù)方法等綜合凝煉而成的結(jié)晶，為績(jī)效指標(biāo)體系、績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)提供了很大方便。

（二）建設(shè)思路

采取分部門(mén)、共性+個(gè)性指標(biāo)的構(gòu)建思路，從支出功能、支出經(jīng)濟(jì)兩個(gè)維度構(gòu)建，共性指標(biāo)可構(gòu)建一套本行業(yè)通用的指標(biāo)體系，個(gè)性指標(biāo)必須按部門(mén)職能獨(dú)立構(gòu)建指標(biāo)體系，從而形成共性+個(gè)性、支出功能+支出經(jīng)濟(jì)的績(jī)效指標(biāo)框架體系。每個(gè)項(xiàng)目，都分別對(duì)應(yīng)支出功能和支出經(jīng)濟(jì)兩類(lèi)指標(biāo)。

對(duì)各部門(mén)的本級(jí)支出項(xiàng)目，主要是工程類(lèi)、維修改造類(lèi)、購(gòu)置類(lèi)、信息工程類(lèi)、科研課題類(lèi)、會(huì)議培訓(xùn)類(lèi)、專項(xiàng)運(yùn)轉(zhuǎn)類(lèi)等項(xiàng)目，因所使用的績(jī)效指標(biāo)體系大同小異，在部門(mén)間具有通用性，對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目通過(guò)統(tǒng)一制作績(jī)效指標(biāo)體系模板供各部門(mén)參照，避免部門(mén)之間從零開(kāi)始重復(fù)建設(shè)，有效減輕試點(diǎn)部門(mén)工作量。

（三）建設(shè)主體

績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)雖有省財(cái)政廳牽頭組織，但責(zé)任主體是試點(diǎn)部門(mén)。在部門(mén)內(nèi)部，支出項(xiàng)目歸哪個(gè)處室具體管理，績(jī)效指標(biāo)體系就歸哪個(gè)處室具體建設(shè)；財(cái)務(wù)部門(mén)發(fā)揮牽頭、匯總作用。主要原因是項(xiàng)目直接管理者是真正的一線專家，對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的考核體系、工作目標(biāo)、不同指標(biāo)重要程度最了解、最熟悉，具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和政策水平、業(yè)務(wù)水平，在績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)中具有不可替代的重要作用。

（四）原則要求

一是依據(jù)明確。指標(biāo)體系建設(shè)要有明確的文件、資料、數(shù)據(jù)作為支撐。沒(méi)有明確文件規(guī)定的，應(yīng)經(jīng)過(guò)專家論證，并經(jīng)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)研究同意。二是內(nèi)容完整。指標(biāo)數(shù)量能夠反映項(xiàng)目全貌，做到關(guān)鍵、核心指標(biāo)不遺漏，指標(biāo)之間不重疊。盡量細(xì)化，又不過(guò)于繁瑣。三是力求量化。項(xiàng)目產(chǎn)出、效益目標(biāo)要盡量量化，絕對(duì)值與相對(duì)值均可。確實(shí)無(wú)法量化，需進(jìn)行定性分析的，要合理設(shè)置賦分階梯。四是科學(xué)合理。一方面，績(jī)效目標(biāo)要具有先進(jìn)性，充分發(fā)揮對(duì)實(shí)際工作的引領(lǐng)作用，不能低于目前已經(jīng)達(dá)到的目標(biāo)；另一方面，又要具有合理性，是多數(shù)地方、單位經(jīng)過(guò)努力能夠達(dá)到的目標(biāo)。五是便于使用。指標(biāo)解釋、評(píng)分方法應(yīng)簡(jiǎn)便易懂，數(shù)據(jù)資料容易搜集，易于操作，便于各方理解和使用。

（五）技術(shù)支撐

由于績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)是一項(xiàng)全新的工作，為保障試點(diǎn)工作順利進(jìn)行，一方面聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)知名三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行全程技術(shù)指導(dǎo)，另一方面針對(duì)分部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)體系專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，實(shí)行了兩級(jí)專家會(huì)審制，一級(jí)是部門(mén)內(nèi)部組織的專家初審，另一級(jí)是省財(cái)政廳、試點(diǎn)部門(mén)聯(lián)合組織的專家評(píng)審，聯(lián)合評(píng)審一般有5名以上專家組成評(píng)審小組，其中主管部門(mén)聘請(qǐng)2名，財(cái)政部門(mén)聘請(qǐng)3名，聯(lián)合組成專家組。試點(diǎn)部門(mén)根據(jù)專家意見(jiàn)對(duì)績(jī)效指標(biāo)體系進(jìn)行完善修改后，由省財(cái)政廳與主管部門(mén)聯(lián)合發(fā)文頒布，并納入部門(mén)績(jī)效指標(biāo)庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)客觀情況變化適時(shí)修訂。

三、存在的問(wèn)題及今后的工作重點(diǎn)

從前兩年的工作實(shí)踐看，山東省分部門(mén)績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)試點(diǎn)工作中主要遇到以下問(wèn)題：一是支出功能與支出經(jīng)濟(jì)兩大類(lèi)指標(biāo)并不完全對(duì)應(yīng)，實(shí)際使用中如何合理選擇，部門(mén)、單位存在困惑。二是沒(méi)有相應(yīng)建設(shè)指標(biāo)權(quán)重，關(guān)鍵、核心指標(biāo)不明確、不突出，在實(shí)際使用中容易造成平均賦分。三是缺乏相應(yīng)的個(gè)性指標(biāo)績(jī)效目標(biāo)，對(duì)部門(mén)編報(bào)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的指導(dǎo)作用不強(qiáng)。

針對(duì)上述三個(gè)問(wèn)題，山東省2018年的分部門(mén)績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)工作將以增強(qiáng)適用性為重點(diǎn)，不再過(guò)分強(qiáng)調(diào)支出功能與支出經(jīng)濟(jì)科目，而以部門(mén)職能和財(cái)政支出項(xiàng)目為主線，增加個(gè)性指標(biāo)權(quán)重、計(jì)分方法、績(jī)效目標(biāo)三個(gè)內(nèi)容，以增強(qiáng)對(duì)績(jī)效目標(biāo)編報(bào)和績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)作用，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理工作。

四、意見(jiàn)建議

眾所周知，預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)是一個(gè)國(guó)際難題，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。目前看，總框架中還有財(cái)政政策等績(jī)效指標(biāo)體系需要建立，部門(mén)整體支出績(jī)效指標(biāo)體系也需要進(jìn)一步完善，今后還要增加財(cái)政收入、政府債務(wù)、資產(chǎn)等績(jī)效指標(biāo)體系；分框架中，一些中央主管部門(mén)已經(jīng)在項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)體系方面取得突破，有效減輕了地方指標(biāo)體系建設(shè)的工作量，但總體建設(shè)任務(wù)仍很繁重；對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目的科學(xué)分類(lèi)尚在探索階段，績(jī)效指標(biāo)體系子框架建設(shè)任重道遠(yuǎn)。特別是涉農(nóng)資金整合之后，急需自上而下建設(shè)一套整合之后的涉農(nóng)資金績(jī)效指標(biāo)體系框架。由于績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)工作量巨大，依靠任何一方力量都無(wú)法獨(dú)立完成，所以必須集財(cái)政、主管部門(mén)和社會(huì)之力共同構(gòu)建。建議以財(cái)政部為統(tǒng)領(lǐng)，在財(cái)政部、中央主管部門(mén)、省市區(qū)財(cái)政部門(mén)三個(gè)層面共同展開(kāi)，協(xié)同攻關(guān)。財(cái)政層面，建議實(shí)行片區(qū)或省市協(xié)作的形式，采取分項(xiàng)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的辦法，成立多個(gè)協(xié)作攻關(guān)小組，各協(xié)作小組吸引有實(shí)力的三方機(jī)構(gòu)、績(jī)效專家參與，共同完成績(jī)效指標(biāo)體系總框架構(gòu)建工作，對(duì)關(guān)鍵核心指標(biāo)按重要程度進(jìn)行排序，對(duì)國(guó)家有明確目標(biāo)要求的指標(biāo)列明績(jī)效目標(biāo)，并說(shuō)明評(píng)分方法、文件依據(jù)等，由財(cái)政部統(tǒng)一組織驗(yàn)收、完善后頒布，用以指導(dǎo)全國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理工作。部門(mén)層面，由財(cái)政部協(xié)調(diào)指導(dǎo)各中央主管部門(mén)自上而下分頭建設(shè)，盡快完成分框架構(gòu)建工作。這樣做，既有利于對(duì)全國(guó)、對(duì)各行業(yè)的預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，也突出了效率、效益、質(zhì)量相統(tǒng)一的績(jī)效原則，降低了分散建設(shè)的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，提高建設(shè)速度，加快推進(jìn)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理向縱深發(fā)展，并由粗放管理向精細(xì)管理轉(zhuǎn)變。