我國國有金融資本監(jiān)管的歷史回顧與現(xiàn)實(shí)選擇
——兼議《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》的意義與作用

●祁敬宇

2018年6月30日出臺(tái)的《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）就當(dāng)前國有金融資本管理中存在的矛盾和問題提出了指導(dǎo)性意見，此舉對于進(jìn)一步完善國有金融資本管理體制機(jī)制、優(yōu)化管理制度、加強(qiáng)國有金融資本監(jiān)管具有積極的意義。

本文以我國國有金融資本的歷史淵源作為分析線索，著重對改革開放以來國有金融資本監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)選擇進(jìn)行了分析。

一、我國國有金融資本發(fā)展歷史回顧

我國近現(xiàn)代國有金融資本的形成，大體經(jīng)歷了以下三條重要的途徑：

第一條途徑：傳統(tǒng)的老式金融機(jī)構(gòu)延續(xù)和遺留下來的金融資本，即傳統(tǒng)的錢莊、票號(hào)、賬局、當(dāng)鋪等傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)。上述傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)自明清以來，曾促進(jìn)了中國自14世紀(jì)至20世紀(jì)初綿延600余年的輝煌。明代的資本主義萌芽、手工工場的發(fā)展、清代康乾盛世的經(jīng)濟(jì)繁榮，以至明清對外貿(mào)易的拓展等，無不與應(yīng)運(yùn)而生的金融業(yè)密切相關(guān)。20世紀(jì)30年代以后，隨著中國經(jīng)濟(jì)不景氣，業(yè)務(wù)衰落，尤其是1934年美國白銀法案引起中國白銀外流，金融危機(jī)，大批錢莊歇業(yè)倒閉。解放戰(zhàn)爭時(shí)期，由于通貨膨脹，錢莊從事高利拆放和金銀、外匯、股票投機(jī)，又一度畸形發(fā)展，但終不能依靠投機(jī)而生存。印局、典當(dāng)?shù)纫嘁蚱涓呃J特征與非生產(chǎn)性經(jīng)營，在新中國成立以后失去了社會(huì)的需要。簡言之，中國傳統(tǒng)舊式金融機(jī)構(gòu)的金融資本在20世紀(jì)50年代的公私合營后，退出了歷史舞臺(tái)。

第二條途徑：近現(xiàn)代銀行業(yè)發(fā)展進(jìn)程中形成的金融資本。清代中后期，隨著洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的開展，西方近代企業(yè)制度和金融制度逐漸引入中國，遂后誕生了一大批近代金融機(jī)構(gòu)。1897年成立的中國通商銀行，1905年成立的戶部銀行，1908年成立的交通銀行，以及各地陸續(xù)成立的信誠商業(yè)儲(chǔ)蓄銀行、信義銀行、浙江興業(yè)銀行、四明商業(yè)儲(chǔ)蓄銀行等，通過現(xiàn)代公司有限責(zé)任制迅速發(fā)展起來。但其間多有曲折：有外國銀行的擠壓，有錢莊等舊式金融機(jī)構(gòu)對市場的爭奪，有國內(nèi)資本主義發(fā)育不健全帶來的弊端，有國內(nèi)階級(jí)斗爭和民族矛盾以至戰(zhàn)爭的影響，造成了現(xiàn)代銀行制度在舊中國起伏不定的曲折路徑。

戶部銀行（中國銀行的前身）、交通銀行一開始就有政府投資，1928年國民政府又設(shè)立了中央銀行，以后又有中國農(nóng)民銀行的成立。1930年和1936年又分別成立了郵政儲(chǔ)金匯業(yè)總局和中央信托局，初步形成了“四行二局”的金融體系。此后，1948年又設(shè)立了“中央合作金庫”，最終形成了“四行二局一庫”的官僚資本金融體系，成為國民政府金融資本構(gòu)成的主力。直到新中國成立，除運(yùn)往臺(tái)灣的部分資本外，其余金融資本由中國人民銀行接管。

第三條途徑：新民主主義革命下的金融資本。20世紀(jì)20年代以后，由人民革命力量逐漸建立起來的根據(jù)地銀行，伴隨中國革命的勝利進(jìn)程，如燎原之勢發(fā)展壯大。北伐戰(zhàn)爭中，中國共產(chǎn)黨在湖南衡山縣組建了柴山洲特區(qū)第一農(nóng)民銀行，標(biāo)志著人民金融的誕生。后面又成立了瀏東平民銀行、江西蛟洋區(qū)農(nóng)民銀行、海陸豐勞動(dòng)銀行、閩西工農(nóng)銀行等。1931年11月7日，正式成立中華蘇維埃共和國國家銀行，并對私人行莊進(jìn)行監(jiān)督。抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時(shí)期，先后組織建立了陜甘寧邊區(qū)銀行、西北農(nóng)民銀行、晉察冀邊區(qū)銀行、冀南銀行、北海銀行、江淮銀行、鹽阜銀行、大江銀行等。各根據(jù)地銀行統(tǒng)一政策，多元發(fā)行。隨著革命勝利，根據(jù)地連成一片，各銀行逐漸進(jìn)行合并。1948年12月1日在華北銀行（晉察冀邊區(qū)銀行和冀南銀行合并）、北海銀行和西北農(nóng)民銀行基礎(chǔ)上，組建中國人民銀行。此后，中國人民銀行伴隨全國解放戰(zhàn)爭的勝利，先后接管了天津、北平、上海、南京、廣州等大城市的官僚資本銀行，形成了強(qiáng)大的國有金融體系。1949年到1952年，完成了對私人資本主義金融業(yè)的社會(huì)主義改造，使社會(huì)金融資本掌控于國家命脈之中，中國人民銀行對于全國的金融活動(dòng)可謂是“一統(tǒng)天下”。

此外，還有一條線索即外國在華銀行的金融資本。最早的外國在華金融機(jī)構(gòu)是給鴉片貿(mào)易與其他海上貿(mào)易辦理保險(xiǎn)的外商保險(xiǎn)公司。19世紀(jì)40年代以后，幾次出現(xiàn)外商在華設(shè)立銀行高潮，先是英商，之后有法、德、日、俄、美、荷、比等國商人在華設(shè)行。1931年“九·一八”事變后在東北的偽滿洲國中央銀行，1937年“七·七”事變以后在綏遠(yuǎn)、察哈爾和晉北的偽蒙疆銀行、在華北的偽中國聯(lián)合準(zhǔn)備銀行、南京偽華興銀行、汪偽中央籌備銀行，都是日寇“以華制華”“以戰(zhàn)養(yǎng)戰(zhàn)”，掠奪我國財(cái)富和資源的殖民地銀行，嚴(yán)重禍害了中國金融和經(jīng)濟(jì)。1945年8月日寇投降后，由國民政府接管。隨著新中國的誕生，中央政府取締了外國在華銀行的特權(quán)，它的業(yè)務(wù)開始衰退并撤走。

新中國成立后，特別是1952年私人資本主義金融業(yè)的社會(huì)主義改造完成之后，中國人民銀行運(yùn)用多種形式為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌措資金，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。到20世紀(jì)50年代中期，形成了影響中國金融達(dá)20多年的高度集中統(tǒng)一的金融體系。高度集中的金融措施，使國民經(jīng)濟(jì)得以恢復(fù)；高度集中的金融體制，使有計(jì)劃的國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)得到了發(fā)展，國有金融資本也得以迅速提高。

改革開放以來，我國在國有金融資產(chǎn)管理體制改革方面逐步摒棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理模式，隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長，國有金融資本也得以長足發(fā)展。與此同時(shí)，國有金融資本監(jiān)管方面也在不斷改進(jìn)，與國際金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)與合作不斷提升。

二、從金融危機(jī)的發(fā)生看國有金融資本監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)必要性

回顧我國改革開放以來金融資本的監(jiān)管體制，由于受歷史、經(jīng)濟(jì)、政治以及文化等因素的影響，我國金融監(jiān)管體制進(jìn)行了多次調(diào)整。歷次金融監(jiān)管體制的調(diào)整、改革，對防范金融風(fēng)險(xiǎn)、提高金融監(jiān)管效率起到了積極的促進(jìn)作用。但與此同時(shí)，也要清醒地認(rèn)識(shí)到，我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制中對于金融資產(chǎn)的監(jiān)管還有不完善的地方，還存在著一定的監(jiān)管真空和監(jiān)管漏洞，這些都為金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融監(jiān)管“套利”提供了極為便利的條件和可能。透析我國金融資本的發(fā)展歷程，可以鮮明地看到，強(qiáng)化對金融資本的監(jiān)管是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要讓金融資本的發(fā)展深深地打上金融監(jiān)管的烙印。

20世紀(jì)70年代起，以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家掀起了一輪金融創(chuàng)新高潮，以衍生品交易為代表的金融資本不斷肆虐和沖擊著國際金融市場?？梢哉f，2007年美國次貸危機(jī)演變?yōu)?008年的全球金融危機(jī)，金融資本在其中扮演了重要的角色，它對金融危機(jī)的發(fā)生、發(fā)展和演變起到了推波助瀾的作用。

若要溯源歷次國際金融危機(jī)之緣由，其中最為突出、起到?jīng)Q定作用的也許要數(shù)房地產(chǎn)為代表的行業(yè)。由于房地產(chǎn)行業(yè)的特殊性，房地產(chǎn)領(lǐng)域的金融創(chuàng)新和運(yùn)行狀態(tài)舉足輕重，成為影響金融穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。金融監(jiān)管的研究視角應(yīng)當(dāng)涉足房地產(chǎn)市場對金融風(fēng)險(xiǎn)和金融穩(wěn)定的影響，對房地產(chǎn)行業(yè)的資本運(yùn)作所導(dǎo)致的各種后果保持清醒的認(rèn)識(shí)。在房地產(chǎn)領(lǐng)域，金融資本的持有者為了保持投資的更高回報(bào)，無節(jié)制地濫用金融衍生品，從而拉長了交易環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)上的杠桿比率都在放大著對利潤的追求和對投機(jī)的貪婪。泛濫的金融創(chuàng)新如果沒有金融監(jiān)管的約束和規(guī)范，那么，表面的繁榮終將掩蓋不了背后的危險(xiǎn)。一旦經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行中出現(xiàn)不確定因素，由于 “蝴蝶效應(yīng)”“灰犀?，F(xiàn)象”，最終極有可能導(dǎo)致金融危機(jī)的出現(xiàn)。

縱覽古今中外的金融危機(jī)可以發(fā)現(xiàn)，對金融資本不加以嚴(yán)格監(jiān)管，那么就會(huì)發(fā)生下面周而復(fù)始、漸次循環(huán)的過程：

見利思富→蠢蠢欲動(dòng)→瘋狂炒作→歇斯底里→漲極生跌→樂極生悲→災(zāi)難來臨

房地產(chǎn)行業(yè)作為資產(chǎn)價(jià)格泡沫興起、破滅的沉痛教訓(xùn)，一次又一次地向人們昭示了一個(gè)顛撲不滅的道理。從金融危機(jī)的產(chǎn)生機(jī)理看，與之相關(guān)聯(lián)的資產(chǎn)價(jià)格泡沫膨脹都是源于金融資本的無節(jié)制擴(kuò)張。加之，人類對災(zāi)難短視、記憶忘卻和理性不耐、羊群效應(yīng)等一系列非理性行為，更加劇了資產(chǎn)泡沫的膨脹。

古今中外的金融危機(jī)史昭示，無論何種形式的金融危機(jī)，其根本原因都在于金融資本的使用管理失當(dāng)，進(jìn)而導(dǎo)致資源配置失誤造成社會(huì)真實(shí)財(cái)富的損失，最終導(dǎo)致金融危機(jī)爆發(fā)?？梢哉f，金融危機(jī)的發(fā)生是消除這種虛幻成分最后“不得以”的辦法，金融危機(jī)以極其慘痛的代價(jià)使虛幻的金融資產(chǎn)向真實(shí)的價(jià)值回歸。要避免這一過程的發(fā)生，要消除金融危機(jī)，就必須規(guī)范和加強(qiáng)對金融資本的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效、合理配置，盡可能減少真實(shí)價(jià)值的損失。

改革開放以來，特別是上世紀(jì)90年代以來，我國以房地產(chǎn)作為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，對于改善居民的住房條件發(fā)揮了積極作用。然而，對于房地產(chǎn)發(fā)展的態(tài)度卻是褒貶不一，毀譽(yù)參半。一方面，它確實(shí)解決了無房戶居民的居住問題，這在一定程度上也實(shí)實(shí)在在刺激了經(jīng)濟(jì)；但另一方面，資本集中流向了房地產(chǎn)，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)得不到有效發(fā)展?；仡櫸覈康禺a(chǎn)業(yè)近20來年所經(jīng)歷的空前繁榮，甚至是畸形的過熱，歷次房地產(chǎn)調(diào)控后，雖經(jīng)短暫的緩息總又能“涅槃重生”，當(dāng)下房地產(chǎn)的發(fā)展問題成為了全社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。

傳統(tǒng)的金融資本監(jiān)管方式，重在通過實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)來考察資本的充足性要求，通過可變費(fèi)率和調(diào)節(jié)存款保險(xiǎn)體系來控制銀行風(fēng)險(xiǎn)集中度和滿足社會(huì)流動(dòng)性多寡等方面的需求，而這些遠(yuǎn)未同虛擬經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張相適應(yīng)。換言之，面對新的情況，金融監(jiān)管當(dāng)局對于虛擬經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張難以形成足夠有效的監(jiān)管。與此同時(shí)，金融監(jiān)管當(dāng)局由于不是在資本運(yùn)作的源頭進(jìn)行控制，所以，很難全面掌握真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)以監(jiān)控資金走勢，特別是面臨復(fù)雜的市場走勢，出現(xiàn)了許許多多不可預(yù)測的因素且難以制約，在這樣的局面下，一旦出現(xiàn)不良征兆時(shí)，很難及時(shí)控制事態(tài)的發(fā)展。

因此，無論從理論和實(shí)踐看，都需要對現(xiàn)行的金融資本加強(qiáng)監(jiān)管，居安思危，未雨綢繆，采取有效的應(yīng)對措施，提前對金融資本的運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范。進(jìn)一步說來，此次出臺(tái)加強(qiáng)國有金融資本監(jiān)管的意見，其意義突出體現(xiàn)在國有金融資本的監(jiān)管方式、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)部控制等方面。通過以資本監(jiān)管為突破，進(jìn)而逐步過渡到全面性監(jiān)管。同時(shí)，加強(qiáng)資本監(jiān)管也有力地促進(jìn)了內(nèi)部控制制度的建設(shè)。出于逐利的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，金融資本總是基于利潤最大化來進(jìn)行擴(kuò)張的，這就需要加強(qiáng)對金融資本的約束、管理和監(jiān)督。相比傳統(tǒng)監(jiān)管制度更加注重外部控制而言，這次加強(qiáng)對金融資本的監(jiān)管，無疑對金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度的健全和有效性等方面提出了更高的要求。

黨的十九大和第五次全國金融工作會(huì)議均對完善國有金融資本管理提出了明確要求，“要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，推動(dòng)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大”。金融“十三五”規(guī)劃也明確提出“統(tǒng)籌規(guī)劃國有金融資本戰(zhàn)略布局，合理調(diào)整國有金融資本在銀行、保險(xiǎn)、證券等行業(yè)的比重，明確國有金融資本出資人職責(zé)”等。加強(qiáng)國有金融資本統(tǒng)一管理，是貫徹落實(shí)黨的十九大和全國金融工作會(huì)議精神的重要舉措，有利于落實(shí)部門管理責(zé)任，更好促進(jìn)國有金融資本保值增值和提高競爭力。

《意見》的出臺(tái)反映了高層對落實(shí)去年全國金融工作會(huì)議以及當(dāng)前金融發(fā)展態(tài)勢的迫切舉措?？梢灶A(yù)見，《意見》及后續(xù)配套政策將主動(dòng)、高效地提升我國金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力，確保國家金融安全和維護(hù)金融穩(wěn)定，特別是強(qiáng)化國有金融資本的優(yōu)勢以及黨對國有金融資本的管控能力。此舉對于整治多年積弊的金融亂象，正確引導(dǎo)資本流向，降低金融杠桿，防范影子銀行風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范國有資本參與金融市場，有序整合民間資本參與重大項(xiàng)目等方面都有積極的作用。特別是著力提升金融作為國家重要核心競爭力的管理能力和治理水平，突出國有金融資本在維護(hù)金融安全作為國家安全的重要組成部分中的中流砥柱作用，有著積極的作用。

長期以來，由于資本的逐利性，加之宏觀金融政策與金融監(jiān)管等方面的不完善，導(dǎo)致資本流向“脫實(shí)向虛”，使得中小企業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)凋敝衰敗、舉步維艱。這種金融環(huán)境，導(dǎo)致許多企業(yè)的主攻方向悄然參與到資本的逐利行列中，企業(yè)不再將精力、資金和人才等投放在技術(shù)革新、產(chǎn)品研發(fā)、品牌建設(shè)、市場拓展、完善產(chǎn)業(yè)鏈條以及運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)控制上，而是熱衷于融資套錢、圈地炒房、占資源、搞擴(kuò)張等一系列圍繞資本運(yùn)作的 “脫實(shí)向虛”，這些做法無疑加大了經(jīng)濟(jì)泡沫，增大了經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)的“空心化”無助于國家實(shí)力和核心競爭力的提高。

面對美國的“貿(mào)易霸凌主義”，面對攪亂世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易格局、破壞經(jīng)濟(jì)全球化的做法，提升中國的實(shí)體經(jīng)濟(jì)和核心競爭力將是我們不二的選擇?，F(xiàn)實(shí)迫切需要我國國有資本回歸到實(shí)體經(jīng)濟(jì)上來，并在維護(hù)金融穩(wěn)定中起到中流砥柱的作用。

改革開放以來，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，對于金融資本的監(jiān)管走過了曲折的道路。如何破解金融資本的監(jiān)管，表面看來是關(guān)于金融資本的供給、流向及其管理問題，但背后卻是實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)與金融等整個(gè)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的大問題，是保持金融穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定的大問題。本次《意見》的出臺(tái)，彰顯了金融監(jiān)管當(dāng)局對當(dāng)前金融領(lǐng)域突出問題的關(guān)注。當(dāng)然，《意見》在金融機(jī)構(gòu)對外開放以及參與“一帶一路”建設(shè)和國內(nèi)精準(zhǔn)扶貧等方面并未給出明確意見，這些還有待于根據(jù)實(shí)踐來進(jìn)一步完善，達(dá)成共識(shí)，指導(dǎo)實(shí)踐。

總之，要保持金融資本健康發(fā)展，保持金融穩(wěn)定，就要深刻了解金融資本的實(shí)質(zhì)，了解當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特點(diǎn)，這樣才能自覺地實(shí)現(xiàn)金融運(yùn)行“脫虛向?qū)崱?，保持?jīng)濟(jì)發(fā)展的長足定力，遠(yuǎn)離虛擬經(jīng)濟(jì)，把精力和重點(diǎn)優(yōu)先放在確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和改善人民生活上來?！?/p>