加強(qiáng)財(cái)政金融監(jiān)管的思考

●曾康華 徐 瑩 陳婉冰

2018年6月30日，中共中央、國務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），是在黨的十九大召開以后，在新時(shí)代背景下，為了進(jìn)一步完善加強(qiáng)財(cái)政金融監(jiān)管的體制機(jī)制，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，使金融資本更好地服務(wù)于國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證國有金融資本保值增值，發(fā)揮國有金融資本在我國整個(gè)金融資本的主導(dǎo)地位，使我國經(jīng)濟(jì)在金融安全的環(huán)境下健康運(yùn)行，確保2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而出臺(tái)深化金融體制機(jī)制改革、加強(qiáng)國有金融資本的綱領(lǐng)性文件，是國有金融資本管理體制機(jī)制重構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)，標(biāo)志著我國對國有金融資本的監(jiān)管將進(jìn)入一個(gè)新的階段，是貫徹新發(fā)展理念、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，對于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督職能和完善財(cái)政監(jiān)督體制機(jī)制具有里程碑意義。

一、加強(qiáng)財(cái)政金融監(jiān)管有利于促進(jìn)新時(shí)代深化改革

改革開放40年來，國有銀行的發(fā)展和國有金融資本的擴(kuò)張有力地支撐了中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。經(jīng)濟(jì)越繁榮，金融越重要。隨著中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，銀行業(yè)也獲得了快速發(fā)展。20世紀(jì)80年代初中國開始進(jìn)行金融體制改革，中國人民銀行履行中央銀行職責(zé)，在此基礎(chǔ)上恢復(fù)或成立了獨(dú)資國有金融資本的中國農(nóng)業(yè)銀行、中國工商銀行、中國建設(shè)銀行和中國銀行四大國有專業(yè)銀行。為了在一些專門領(lǐng)域重點(diǎn)支持行業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)國家的政策導(dǎo)向和傾斜意圖，1994年成立了中國國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三大政策性銀行。 2001年中國加入WTO，我國逐步開放金融服務(wù)業(yè)，外資銀行進(jìn)入中國市場。至此，我國銀行業(yè)金融體系形成了以中國人民銀行為中央銀行，國有金融資本大型商業(yè)銀行為主體，中小商業(yè)銀行、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、外資銀行，以及中國郵政儲(chǔ)蓄銀行和外資銀行構(gòu)成的復(fù)合銀行體系。為了加強(qiáng)對銀行業(yè)的監(jiān)督管理，2003年中國人民銀行對銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能被分離出來，并和中央金融工委的相關(guān)職能進(jìn)行整合，成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，對全國銀行金融業(yè)實(shí)行監(jiān)督管理。

經(jīng)過40年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)保持中高速增長，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，第一大工業(yè)制造國，第一大外匯儲(chǔ)備國。這些巨大經(jīng)濟(jì)成就的取得，離不開金融市場提供的資金支持，更離不開國有金融資本的強(qiáng)力支持。回顧中國經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)增長的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，國有銀行管理體制也基本上同步進(jìn)行了體制機(jī)制的改革。特別是進(jìn)入21世紀(jì)，中國在2001年加入WTO以后，表明作為WTO成員中國經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)貿(mào)體系當(dāng)中，迎來了歷史性的機(jī)遇，獲得了廣闊的外部發(fā)展空間。實(shí)踐證明，中國加入WTO以后，不僅履行了對WTO的承諾，承擔(dān)了相適應(yīng)的國際義務(wù)，而且堅(jiān)持“走出去”的方針，大力擴(kuò)大對外貿(mào)易，貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易雙雙快速擴(kuò)張，躋身世界貿(mào)易大國行列。與此相適應(yīng)，人民幣走出國門，在推動(dòng)貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的過程中發(fā)揮了積極的作用。中國的金融機(jī)構(gòu)大舉進(jìn)軍世界金融市場，人民幣的國際化進(jìn)程也在不斷加快。比如，2002年我國社會(huì)融資規(guī)模存量為148532億元，2016年為1560044億元。這充分說明，在我國金融資本中占主導(dǎo)地位的國有金融資本的規(guī)模在經(jīng)濟(jì)增長過程中迅速擴(kuò)張。國有金融資本不斷擴(kuò)大，國有金融資本與其他資本融合的方式多種多樣，金融資本流動(dòng)性強(qiáng)、分布廣泛、犬牙交錯(cuò)且紛繁復(fù)雜，在科技發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，金融資本運(yùn)行存在較大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，在這種背景下，如何加強(qiáng)對國有金融資本的監(jiān)管，使其安全運(yùn)行、保值增值并發(fā)揮在金融市場中的主導(dǎo)作用，是新時(shí)代下面臨的一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。

“一帶一路”是中國成功應(yīng)對美國次貸危機(jī)后，在中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入21世紀(jì)10年代后由中國提出廣泛合作發(fā)展的理念、倡議和戰(zhàn)略，是中國獲得改革開放的巨大紅利后，將自身的產(chǎn)能優(yōu)勢、技術(shù)與資金優(yōu)勢、經(jīng)驗(yàn)與模式優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為市場與合作優(yōu)勢，實(shí)行全方位開放的一大創(chuàng)新，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，中國近年來向海外的投資在提速，國有金融資本正在不斷向外擴(kuò)張。

財(cái)政作為國有金融機(jī)構(gòu)的出資方，代表國家履行監(jiān)管職責(zé)。但是，從20世紀(jì)80年代我國銀行體制進(jìn)行改革以后，在對國有金融資本的監(jiān)管中，各級財(cái)政部門和各級中國人民銀行之間職責(zé)邊界模糊，甚至各級財(cái)政部門的監(jiān)管存在弱化傾向，這與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)和特色是不相吻合的。黨的十九大報(bào)告明確提出我國社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，在我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的大背景下，國有金融資本的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，國有金融資本在推動(dòng)全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中發(fā)揮越來越重要的作用。但另一方面，對國有金融資本的監(jiān)管也變得越來越重要。國有金融資本不僅要安全運(yùn)行，而且要保值增值，這就需要中國人民銀行、新組建的中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和財(cái)政部之間進(jìn)行協(xié)作分工，明確職責(zé)。所以，《意見》的出臺(tái)，是在新時(shí)代下清晰地明確了財(cái)政作為出資人的法律地位和職責(zé)邊界，強(qiáng)化了財(cái)政的國有金融資本監(jiān)管職責(zé)，有利于深化經(jīng)濟(jì)體制改革，為全面建成小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的制度支撐。

二、加強(qiáng)財(cái)政金融監(jiān)管的積極效應(yīng)

（一）豐富財(cái)政監(jiān)督職能內(nèi)涵

從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角來看，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政監(jiān)督職能不斷得到加強(qiáng)是有目共睹的。在改革開放以后中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長了四十年，相應(yīng)帶來了財(cái)政收入的大幅度增加，1978年我國財(cái)政收入為3645.2億元，2017年為172592.77億元，年均增量為4223.6億元，年均增速為10.4%。財(cái)政收入的增加，為政府有效履行職能提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障。同時(shí)，政府財(cái)力的擴(kuò)大，伴隨而來的一個(gè)問題就是，如何有效使用好財(cái)政收入，使其充分發(fā)揮成效。所以，從改革開放以來，各級政府、財(cái)政部門對財(cái)政資金的監(jiān)督都比較重視，但由于受到體制機(jī)制的制約，財(cái)政部門對預(yù)算資金監(jiān)督管理比較嚴(yán)格，而對預(yù)算外資金管理就比較薄弱。隨著財(cái)政改革的不斷深化，尤其是預(yù)算制度的深化改革，把所有財(cái)政性資金納入預(yù)算管理，強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)督管理職能；而且財(cái)政監(jiān)督管理的內(nèi)涵不斷豐富，監(jiān)管制度不斷完善，監(jiān)管體制機(jī)制不斷健全?！兑庖姟返陌l(fā)布，從頂層設(shè)計(jì)的角度明確了財(cái)政監(jiān)管國有金融資本的職責(zé)和邊界，這無疑給財(cái)政監(jiān)管國有金融資本提供了制度保障，強(qiáng)化了財(cái)政部門的監(jiān)管職責(zé)，豐富了財(cái)政監(jiān)督職能的內(nèi)涵。

（二）拓寬財(cái)政監(jiān)督的廣度

從改革開放以后財(cái)政體制機(jī)制的演變來看，財(cái)政監(jiān)督的廣度是不斷拓寬的。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政管理體制改革的推進(jìn)，對財(cái)政資金監(jiān)管的思路和理念也在不斷發(fā)生變化。改革開放之初，鑒于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對財(cái)政資金使用監(jiān)管過于嚴(yán)格這一弊端，在不斷完善財(cái)政預(yù)算資金監(jiān)管的同時(shí)，對預(yù)算外資金的監(jiān)管逐步放松。而對于國債資金的監(jiān)管，由于每年發(fā)行的國債納入預(yù)算管理，而且當(dāng)初的規(guī)模比較小，只能由中央政府發(fā)行，加之經(jīng)濟(jì)管理體制尚在不斷變革當(dāng)中，國債管理制度建設(shè)也在逐步推進(jìn)。1992年我國確定建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，在這一大背景下，對財(cái)政資金加強(qiáng)監(jiān)管的制度建設(shè)也在有序地推進(jìn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷完善，除了財(cái)政監(jiān)管的制度建設(shè)在不斷完善之外，最明顯的變化之一就是財(cái)政監(jiān)督的廣度也在不斷拓寬。起初財(cái)政監(jiān)督的對象主要是針對納入預(yù)算的財(cái)政資金的使用進(jìn)行監(jiān)督管理，后來發(fā)展到對所有財(cái)政性資金的監(jiān)管。從監(jiān)管的視角看，先是財(cái)政部門對預(yù)算資金的監(jiān)管，后來發(fā)展到立法機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾對財(cái)政資金的監(jiān)管。在監(jiān)管的層次上，原先主要集中在宏觀層次和重點(diǎn)監(jiān)管，如今是對財(cái)政資金實(shí)行全方位和全過程的監(jiān)管。《意見》的出臺(tái)，從體制機(jī)制上構(gòu)建了財(cái)政金融監(jiān)管職能，豐富了財(cái)政監(jiān)管的內(nèi)涵和職責(zé)。

（三）進(jìn)一步對外開放必須加強(qiáng)財(cái)政金融監(jiān)管

從《意見》透露出來的戰(zhàn)略意圖來看，在我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)這一大背景的強(qiáng)力推動(dòng)下，中國“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，必將引起中國投資大舉進(jìn)軍海外，而我國金融機(jī)構(gòu)和金融資本在海外市場的擴(kuò)張是必由之路。從改革開放的歷程來看，金融機(jī)構(gòu)和金融資本開拓海外市場，既是我國對外貿(mào)易擴(kuò)大的必然結(jié)果，也是中國金融機(jī)構(gòu)和金融資本融入世界金融體系的必然選擇。但是應(yīng)該看到，中國金融機(jī)構(gòu)和金融資本在融入世界金融體系過程當(dāng)中，不僅要適應(yīng)世界金融體系的“游戲規(guī)則”，而且要“服水土”，更為重要的是要發(fā)揮中國金融機(jī)構(gòu)和金融資本在世界經(jīng)濟(jì)增長中的引擎作用，這就必然要求作為我國金融資本的主力軍——國有金融資本發(fā)揮“定海神針”的功能。所以，《意見》針對完善國有金融資本管理作出頂層設(shè)計(jì)，這是作為第一貿(mào)易大國在對外開放的進(jìn)程中，突出強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)管國有金融資本的職能，在制度層面上強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)管國有金融資本的地位和職責(zé)，這為中國“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，適時(shí)推進(jìn)國有金融資本在全球的合理布局和對國有金融資本的有效監(jiān)管提供基本保障，必將促進(jìn)國有金融資本走出國門，使國有金融資本更好地服務(wù)“一帶一路”戰(zhàn)略。

三、加強(qiáng)財(cái)政金融監(jiān)管需要處理好的幾個(gè)關(guān)系

《意見》明確指出“國有金融資本是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、維護(hù)國家金融安全的重要保障，是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”。這是對國有金融資本在新時(shí)代下發(fā)揮至關(guān)重要作用的崇高定位，是對國有金融資本在推進(jìn)我國全面建成小康社會(huì)過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用的肯定。顯而易見，國有金融資本是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下“黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”。把國有金融資本的地位提升到如此重要的高度來認(rèn)識(shí)和加以定位，這在過去對國有金融資本的表述中是沒有過的，而財(cái)政作為國有金融資本的出資方，履行國有金融資本出資人職責(zé)，依法依規(guī)享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權(quán)利。這是在新的歷史條件下，給予財(cái)政金融監(jiān)管的功能定位，是賦予財(cái)政監(jiān)管的職責(zé)，必將進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管職能，在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行中發(fā)揮重要作用，更為實(shí)現(xiàn)金融安全保駕護(hù)航。

（一）處理好財(cái)政金融監(jiān)管與中國人民銀行金融監(jiān)管的關(guān)系

20世紀(jì)80年代初，我國開始對過去大統(tǒng)一的銀行體制進(jìn)行改革，賦予中國人民銀行履行中央銀行的職能，根據(jù)《中國人民銀行法》規(guī)定，“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定?！薄爸袊嗣胥y行的全部資本由國家出資，屬于國家所有。”發(fā)布的《意見》明確指出，國有金融資本屬于國家所有即全民所有，國務(wù)院代表國家行使國有金融資本所有權(quán)。國務(wù)院和地方政府依照法律法規(guī)，分別代表國家履行出資人職責(zé)。國務(wù)院、地方政府分別授權(quán)財(cái)政部、地方財(cái)政部門履行國有金融資本出資人職責(zé)。這就清晰地界定了中國人民銀行和政府、財(cái)政部門的職責(zé)：中國人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策，維護(hù)金融正常、安全、有效運(yùn)行。財(cái)政部經(jīng)過國務(wù)院授權(quán)，依法履行國有金融資本出資人職責(zé)。所以，中國人民銀行負(fù)責(zé)整個(gè)國家金融政策的制定和執(zhí)行，確保整個(gè)國家的金融安全，以此促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。財(cái)政部對中國人民銀行的資本實(shí)施金融監(jiān)管，其職責(zé)是維護(hù)國家金融資本的安全以及保值增值。中國人民銀行和財(cái)政部都有對國家金融安全負(fù)責(zé)的職責(zé)。中國人民銀行的職責(zé)是制定和執(zhí)行貨幣政策，保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，防止金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，財(cái)政部承擔(dān)履行國有金融資本出資人職責(zé)的主體責(zé)任，以管資本為主加強(qiáng)資產(chǎn)管理。中國人民銀行和財(cái)政部對國有金融資本的監(jiān)管，職能分工不同，但最終目標(biāo)是一致的，那就是防范金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

（二）處理好財(cái)政金融監(jiān)管與中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系

經(jīng)過40年的改革開放，我國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷邁上新臺(tái)階，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系越發(fā)健全和完善。進(jìn)入21世紀(jì)后，由科技進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)引發(fā)的新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)在高速發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程成為不可回避的必然趨勢。在這種情況下，金融安全必須提高到戰(zhàn)略高度來認(rèn)識(shí)。隨著中國“兩個(gè)一百年”戰(zhàn)略目標(biāo)向縱深推進(jìn)，在面對外國金融資本大量涌進(jìn)，中國金融資本大練內(nèi)功的同時(shí)，中國金融資本也會(huì)大規(guī)模地進(jìn)入國外金融市場，尤其是在“一帶一路”戰(zhàn)略的推動(dòng)下，中國金融資本融入世界金融市場的規(guī)模會(huì)越來越大，而作為中國金融資本的主力軍——中國國有金融資本必然發(fā)揮不可或缺的重要作用。但必須看到，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，要保持中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的必要條件就是金融運(yùn)行必須平穩(wěn)，金融平穩(wěn)運(yùn)行的重中之重在于國有金融資本的平穩(wěn)運(yùn)行，沒有國有金融資本的平穩(wěn)運(yùn)行就無法實(shí)現(xiàn)中國金融運(yùn)行的平穩(wěn)。所以，現(xiàn)階段必須構(gòu)建更為完善統(tǒng)一的全國金融監(jiān)管的體制機(jī)制，來加強(qiáng)對國有金融資本的監(jiān)管?！兑庖姟分忻鞔_了財(cái)政監(jiān)管國有金融資本的職責(zé)，而在黨的十九大以后新成立的中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，也負(fù)有對國有金融資本監(jiān)管的職責(zé)，兩者的監(jiān)管職責(zé)需要協(xié)調(diào)配合，各自監(jiān)管職責(zé)確保履行，既不缺位，也不越位，這就需要在今后國有金融資本的監(jiān)管實(shí)踐上，不斷探索更為有效的方式，以完善對國有金融資本的監(jiān)管，既要保證國有金融資本的安全運(yùn)行，更要讓國有金融資本充分發(fā)揮其中流砥柱的作用。

（三）處理好財(cái)政監(jiān)管和財(cái)政金融監(jiān)管的關(guān)系

《意見》的發(fā)布，不僅把國有金融資本的地位提升到一個(gè)新的高度來認(rèn)識(shí)，而且對國有金融資本的監(jiān)管更是強(qiáng)調(diào)和明確財(cái)政的監(jiān)管職責(zé)。盡管在改革開放初期，進(jìn)行銀行體制改革時(shí)，就明確了財(cái)政代表國家履行出資人的職責(zé)。但在經(jīng)歷了中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長之后，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)，我國所面臨的國內(nèi)國際形勢已經(jīng)今非昔比。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的新時(shí)代背景下，適時(shí)出臺(tái)了《意見》，更是從頂層設(shè)計(jì)的視角，進(jìn)一步明確了財(cái)政監(jiān)管國有金融資本的職責(zé)，是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督體制機(jī)制建設(shè)的重大舉措，也是財(cái)政監(jiān)管責(zé)任主體的重塑，不僅豐富了財(cái)政監(jiān)管的內(nèi)涵，而且加大了財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)。誠然，隨著中國經(jīng)濟(jì)的不斷增長，中國金融安全問題越發(fā)重要和突出，為了不發(fā)生金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)金融監(jiān)管已經(jīng)成為人們的共識(shí)和金融宏觀調(diào)控的首要任務(wù)?！兑庖姟分忻鞔_了財(cái)政是承擔(dān)國有金融資本監(jiān)管的責(zé)任主體，這無疑加強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)，對財(cái)政監(jiān)督提出更高的要求。這就需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政監(jiān)管和財(cái)政金融監(jiān)管的關(guān)系，確保充分履行監(jiān)管責(zé)任，把握好財(cái)政金融調(diào)控的尺度，對財(cái)政資金加強(qiáng)監(jiān)管，提高財(cái)政資金使用效率，充分保證財(cái)政資金履行好政府職責(zé)；對國有金融資本的監(jiān)管，要保障國有金融資本的安全，最終目的是保障我國整個(gè)金融體系運(yùn)行的安全?！?/p>