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    農(nóng)村信用合作社合作金融性質(zhì)異化的法律規(guī)制

    2018-03-26 12:02:38楊肖婷
    時代金融 2018年6期
    關(guān)鍵詞:農(nóng)村信用社法律規(guī)制異化

    【摘要】農(nóng)村信用合作社是我國服務(wù)“三農(nóng)”的主力軍,是傳統(tǒng)的農(nóng)村合作金融組織。但是,我國農(nóng)村信用合作社合作金融性質(zhì)在實踐過程中不斷偏離預(yù)設(shè)軌道,異化問題較為突出。農(nóng)村信用社異化主要表現(xiàn)為股權(quán)異化,經(jīng)營方式異化、經(jīng)營目標的異化。法律是規(guī)制農(nóng)村信用社異化的基本工具。我國應(yīng)完善相關(guān)法律機制,以喬正農(nóng)村信用社異化現(xiàn)象,為三農(nóng)問題破解提供有效金融支持。

    【關(guān)鍵詞】農(nóng)村信用社 合作金融 異化 法律規(guī)制

    “三農(nóng)”問題制約著我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,是實現(xiàn)全面小康的短板,農(nóng)村金融的支持是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。農(nóng)村金融體系主要包括合作金融、商業(yè)性金融、政策性金融和其他各種形式的會。但是,能夠真正解決農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展問題的,主要還是農(nóng)村合作金融。我國合作金融有正規(guī)和非正規(guī)兩種形式,農(nóng)村信用合作社(下文簡稱農(nóng)村信用社)是正規(guī)、傳統(tǒng)合作金融最典型地代表,是農(nóng)村金融的主要渠道,是支持“三農(nóng)”發(fā)展的主力軍。農(nóng)村信用社是農(nóng)村某個范圍內(nèi)的農(nóng)民或者農(nóng)村經(jīng)濟組織自愿將資金聚集起來,施行民主管理,通過資融通的方式,社員之間互利互助、利益共享、風(fēng)險共擔(dān),以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件為目標,全心全意為社員發(fā)放貸款以滿足社員的融資需求、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件而設(shè)立的經(jīng)濟組織。農(nóng)村信用社在農(nóng)村得天獨厚的優(yōu)勢是,不僅形成有效的市場融資渠道,解決農(nóng)村發(fā)展投入不足,而且有效規(guī)避了融資成本高和融資風(fēng)險大的問題,滿足了農(nóng)民平等、便利、低成本的融資需求。但是,農(nóng)村信用社在現(xiàn)實操作中,沒有真正體現(xiàn)合作金融的自愿性、互助共濟性、民主管理性、非盈利性等基本特性。1997年城市信用社改制為城市商業(yè)銀行,農(nóng)村信用社也隨之商業(yè)化,即將合作金融轉(zhuǎn)變成商業(yè)金融,這是合作金融異化的典型表象。從此以后,我國合作金融消失殆盡,其特有的經(jīng)濟社會功能蕩然無存,導(dǎo)致金融機構(gòu)難以適應(yīng)基層經(jīng)濟社會發(fā)展、無法滿足其發(fā)展的需要。本文從農(nóng)村信用合作社合作金融性質(zhì)異化,如從股權(quán)的異化、經(jīng)營方式的異化、目標的異化三個方面,來闡述這種異化現(xiàn)象,進行異化原因的法律分析,并結(jié)合存在的問題的探討農(nóng)村信用合作社合作金融異化的法律規(guī)制路徑。

    一、農(nóng)村信用合作合作性金融性質(zhì)異化的表現(xiàn)

    農(nóng)村信用合作社,屬于合作經(jīng)濟組織,具有自愿結(jié)合、民主管理、權(quán)利平等、廣泛合作、按貢獻大小分配等合作原則,但在一路改革過程中,農(nóng)村信用社偏離了最初預(yù)設(shè)的軌道,其合作金融性質(zhì)異化非常明顯,主要體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)合作、經(jīng)營管理、經(jīng)營目標等方面。

    (一)股權(quán)的異化

    農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)代表主體不明確,產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不清晰,是當前異化的一個突出特點。合作金融與商業(yè)金融在產(chǎn)權(quán)制度上有著本質(zhì)性的區(qū)別,前者是以合作制為基礎(chǔ),所有權(quán)歸全體社員所有,所籌資本主要來源于民間,社員出資額相同,是人的結(jié)合而不是資本的結(jié)合,社員為民間的弱勢階層的聯(lián)合;后者是將所有權(quán)以股份的形式出售給出資人,股東可以擁有不同額度的股份,股東可以為民間身份,也可以為國家身份①。如今,農(nóng)村信用合作社在產(chǎn)權(quán)形式上表現(xiàn)為由原來的合作式產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞菔疆a(chǎn)權(quán),以減少社員在撤資時削弱合作金融力量、導(dǎo)致合作金融組織面臨垮臺危險。因此,選擇了在原來的農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上組建農(nóng)村商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行。這是農(nóng)村合作金融典型異化現(xiàn)象。

    (二)經(jīng)營方式的異化

    民主管理是農(nóng)村信用合作社的核心內(nèi)容,是社員權(quán)利的集中體現(xiàn),但是在實踐中,農(nóng)村信用社的民主管理原則卻漸漸褪色,合作性金融組織的經(jīng)營方式采取“一人一票”制的民主管理模式,社員平等、共同參與管理;商業(yè)性金融組織的經(jīng)營方式則采取集中化管理,大多是股份制或者行長負責(zé)制,以股份比例為導(dǎo)向的經(jīng)營模式,地位的高拋低由股份的多少而決定。具體表現(xiàn)是:(1)當農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)從合作制向股份制或者股份合作制轉(zhuǎn)變后,經(jīng)營方式則從“一人一票制”逐漸向“一股一票制”轉(zhuǎn)化,社員的表決權(quán)開始參照持股多少來決定,具有明顯的“同股同權(quán)、同股同利”商業(yè)性金融的特性,與“一人一票制”發(fā)生偏離。(2)在農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模逐漸擴大、系統(tǒng)逐漸完善的過程中,對社員管理經(jīng)營農(nóng)村信用社的水平不斷提高,政府官員和專業(yè)人士更多地掌握了管理經(jīng)營權(quán),打破了合作金融初期社員既是所有者又是經(jīng)營者格局,所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)開始分離,使社員民主管理原則受到嚴重削弱。

    (三)經(jīng)營目標的異化

    與商業(yè)性金融和政策性金融不同,農(nóng)村信用社不以營利為目的,經(jīng)營目標是集合農(nóng)民社員的資金互相融通。農(nóng)村信用社的目標不是營利,在資金融通和交易過程中產(chǎn)生部分盈余,扣除農(nóng)村信用社的服務(wù)和管理開支,剩余部分按照貢獻大小返還給社員,以更好地服務(wù)社員,追求的是內(nèi)部成員利益最大化,并不是追求營利最大化,是典型的非營利組織。農(nóng)村信用社的社員多以獲得方便、快捷、低利率的貸款為回報,合作過程是互助互惠的。商業(yè)性金融則追求的是利潤最大化。農(nóng)村信用社改制進程中,僅保留了合作之名,去除了合作金融的性質(zhì),改制成了農(nóng)村合作銀行或者農(nóng)村商業(yè)銀行,本質(zhì)都是商業(yè)性銀行,目標是追求利潤最大化。

    二、農(nóng)村信用合作社合作金融性質(zhì)異化原因的法律分析

    我國農(nóng)村信用合作社存在的內(nèi)部矛盾制約了我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展,拉大了城市和農(nóng)村發(fā)展的距離,主要原因有合作定位的矛盾、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理、社員權(quán)利保護不力、法律責(zé)任規(guī)制缺位等等。

    (一)農(nóng)村信用社合作定位的矛盾

    農(nóng)村信用合作社的定位堅持的是“自愿入社、資金合作、互助互惠”的資金自助性組織,但在實踐中,農(nóng)村信用社的“合作”性質(zhì)逐漸被弱化。

    1.農(nóng)村信用社最初是農(nóng)民自愿入股成立的,但在經(jīng)濟發(fā)展的過程中,難免會受到政府的行政干預(yù),導(dǎo)致部分社員非自愿加入農(nóng)村信用社,背離了自愿入股的初衷。

    2.農(nóng)村信用社在歷史改革的浪潮中,政府發(fā)揮著很主要的作用,雖然一直強調(diào)民主管理,但很長一段時間農(nóng)村信用社的民主管理卻走著“官辦”的路子。為了應(yīng)對復(fù)雜多變的農(nóng)村市場經(jīng)濟,政府下達行政政令推廣農(nóng)村信用社,并非由農(nóng)民自己發(fā)起的。同時,農(nóng)村信用社在經(jīng)營管理的過程中,社員很少關(guān)心農(nóng)村信用社的收益和存在的風(fēng)險,讓社員的民主管理流于形式。

    3.農(nóng)村信用社是服務(wù)“三農(nóng)”的主力軍。從農(nóng)村信用社的信貸結(jié)構(gòu)來看,近十年來,農(nóng)村信用社的農(nóng)業(yè)貸款比重一直低于40%,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款所占比重一直高于40%,這基本上可以間接說明農(nóng)村信用社的貸款更多地投向了非社員。②農(nóng)村信用社的服務(wù)社員的資金越來越少,商業(yè)性質(zhì)越來越濃,這與合作金融是相悖的。

    (二)農(nóng)村信用社合作內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理

    從理論上看,農(nóng)村信用社只要按照規(guī)章制度,由堅持法人治理的基本原則,良好實現(xiàn)農(nóng)村信用社的決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán),部分管理者的權(quán)力尋租空間就會被壓縮,就能夠真正實現(xiàn)民主管理。但在實踐中,隨著農(nóng)村信用社由產(chǎn)權(quán)合作制變?yōu)楣蓹?quán)合作制,農(nóng)村信用社的合作制被打破,社員的決策權(quán)被相應(yīng)的弱化。根據(jù)現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī),農(nóng)村信用社在法律層面還保留著“三會”即社員代表大會、理事會、監(jiān)事會,最高權(quán)力機構(gòu)是社員代表大會,理事會作為常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)受社員代表大會領(lǐng)導(dǎo)。社員大會擁有決策權(quán),理事會擁有執(zhí)行權(quán),監(jiān)事會行使監(jiān)督權(quán)。名義上,理事會和監(jiān)事會由社員代表大會選舉產(chǎn)生,實際上是領(lǐng)導(dǎo)指派或者按照慣例約定俗成,社員代表選舉也比較隨意。監(jiān)事會由于沒有常設(shè)機構(gòu),逐漸變成擺設(shè),并未行使監(jiān)督權(quán),在監(jiān)管上出現(xiàn)了空白。因社員代表和監(jiān)事會徒具形式,理事會決策時代表的是部分社員的利益,致使農(nóng)村信用社被少數(shù)人控制,尤其是“少數(shù)人”不僅控制了決策權(quán)和管理權(quán),還利用管理層的職位和信息優(yōu)勢,對農(nóng)村信用社的內(nèi)部資產(chǎn)進行控制,完全打破了農(nóng)村信用社民主管理的格局。

    (三)農(nóng)村信用合作社成員權(quán)利保護不力

    社員權(quán)利的法律保護程度直接影響著農(nóng)村信用合作社發(fā)揮作用的強弱。獲得便利的金融服務(wù)是農(nóng)村信用社成員的最基本權(quán)利,也就是說社員既是投資者又是消費者,具有雙重身份,在權(quán)利義務(wù)上也享受雙重待遇。實踐中,沒有構(gòu)建一個完整的社員權(quán)利體系,然而,受經(jīng)濟社會發(fā)展和改革的影響,社員的權(quán)利不同程度受損。農(nóng)村信用社的成員主要的權(quán)利有投票權(quán)(從“一人一票制”向“一股一票制”的轉(zhuǎn)變)、民主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、金融服務(wù)權(quán)、股息分配權(quán)、自由退社權(quán)等等,然而,對如何保護好社員的權(quán)利,相關(guān)的法律規(guī)制出現(xiàn)了缺位,導(dǎo)致社員權(quán)利保護十分不足,也是農(nóng)村信用社異化的主要原因之一。如,1984年河北省人民政府頒布的《關(guān)于辦好信用社的幾項規(guī)定》第四段規(guī)定:信用社的工作人員和業(yè)務(wù)活動都必須置于群眾的監(jiān)督之下。其中的“群眾”就是農(nóng)村信用社的成員。但是,到底要誰來監(jiān)督、怎么監(jiān)督等都沒有提出具體地辦法。再如,社員代表大會不能充分體現(xiàn)所有社員的意志,損害的是社員的投票權(quán)。

    (四)農(nóng)村信用合作社合作金融性質(zhì)法律責(zé)任規(guī)制缺位

    農(nóng)村信用社是合作經(jīng)濟組織的主要形式,具有合作經(jīng)濟的基本原則,具有合作社法人資格,承擔(dān)著農(nóng)村合作金融促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù),資金大部分來源于社員,主要服務(wù)于社員,接受社員監(jiān)督、實行社員自主管理、受上級聯(lián)社調(diào)控、受政府政令干預(yù)等。但在實踐中,很難平衡合作制與股份合作制的博弈、服務(wù)于社員與擴大業(yè)務(wù)范圍到服務(wù)非社員之間的沖突、“一人一票”的民主決策與“一股一票”的集中決策之間的矛盾、不以營利為目的與追求利益最大化的矛盾、按交易額分配盈余與股金分紅之間的沖突等,這些都是法律責(zé)任規(guī)制缺位的問題。一是農(nóng)村信用社的立法缺位。1951年中國銀行總行召開了第一次全國農(nóng)村金融工作會議,會議要求大力發(fā)展農(nóng)村信用社,頒布了《農(nóng)村信用社章程準則(草案)》,1993年中國農(nóng)業(yè)印發(fā)的《農(nóng)村信用社股份合作制試點意見》,再到1996年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》,2003年國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》,指出按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當扶持、地方政府負責(zé)”的總要求來改革農(nóng)村信用社。③截止目前,包括農(nóng)村合作金融法在內(nèi)的相關(guān)立法,都沒有,緊緊是根據(jù)條例、規(guī)章或者政府的文件來開展運營和各項改革。在農(nóng)村信用合作社出現(xiàn)異化時,沒有法律作為后盾給予支持。二是農(nóng)村信用合作社的管理體系相對完善,但運營過程中,因各項程序流于形式,缺乏有效的、及時的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督,導(dǎo)致在運營中管理層利用行政優(yōu)勢和信息優(yōu)勢獲取利益,甚至代表部分社員做決策,打破代表全體社員管理經(jīng)營的初衷。三是政府的監(jiān)管責(zé)任缺位,由于政府沒有關(guān)門監(jiān)督管理農(nóng)村信用合作社具體運營和發(fā)展的部門,當農(nóng)村信用社出現(xiàn)背離原則的傾向時,政府部門不能第一時間察覺。

    三、農(nóng)村信用社合作金融性質(zhì)異化的法律規(guī)制路徑

    (一)將農(nóng)村信用社定為農(nóng)村合作金融

    我國在法律上對農(nóng)村合作金融組織的定位是比較明確的。但在實踐中有所偏離。農(nóng)村信用社具法人地位,但在經(jīng)營和管理方式、經(jīng)營目標、產(chǎn)權(quán)方面與企業(yè)法人不同,實行的是非營利的、民主化的運營。農(nóng)村信用社是正規(guī)的合作金融組織,堅持合作制原則永遠不能變,應(yīng)該設(shè)立立法對農(nóng)村信用社的合作制確立起獨立的主體地位,

    此外,還可以在不影響合作金融組織性質(zhì)的情況下,適當?shù)卦试S社會中其他資本進入。例如,允許商業(yè)銀行入股,但不賦予其社員資格,只能獲得股息等資本收益??紤]到我國的具體情形,可以由農(nóng)業(yè)部門、人民銀行、政策性銀行、農(nóng)業(yè)銀行等機構(gòu)進行出資,建立若干較為集中的合作銀行;在基層可由農(nóng)民、農(nóng)戶以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)認購股份,政府資本進一步有序退出。

    (二)強化農(nóng)村信用社合作內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的合作性

    信用合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)如何體現(xiàn)合作性?其實只要緊扣合作金融性質(zhì),堅持民主管理、民主監(jiān)督原則,合理合法行使社員的表決權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán),建立完善的組織治理機構(gòu),農(nóng)村信用社的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就不會偏離合作性這條主線。首先,充分發(fā)揮“三會”的職能作用。社員代表大會要由全體社員或者選舉出的部分社員組成,理事會間接履行社員代表大會的決定,接受監(jiān)事會的監(jiān)督;監(jiān)事會要貫徹監(jiān)督獨立、民主監(jiān)督的原則,建立包括定期審查、社員檢舉、事后追責(zé)等職能在內(nèi)的各個專門監(jiān)督機構(gòu),讓每位社員的監(jiān)督權(quán)利都體現(xiàn)在各項決策中,并及時知曉農(nóng)村信用社各項工作動態(tài),充分擁有知情權(quán)。其次,要加強外部監(jiān)督的完善,尤其是強化政府監(jiān)督,由政府部門負責(zé),通過審查財務(wù)狀況、信貸記錄等方式,確保資金有效使用于農(nóng)民生產(chǎn)生活需要;充分利用行業(yè)協(xié)會監(jiān)督,組建行業(yè)組織,以專業(yè)的視角對其進行監(jiān)督,能夠達到“知己知彼,百戰(zhàn)不殆”的效果。

    (三)完善農(nóng)村信用合作社成員權(quán)利保護

    要更好的保護社員的權(quán)利,就要從入社、管理、退社、利益分配、金融服務(wù)等全過程進行權(quán)益的明確和法律的保護。

    1.明確社員資格。社員的主體是什么?應(yīng)當是符合進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資金比較缺乏、有良好的信用狀況等要求的主體,包括農(nóng)民個人、農(nóng)戶(承包合同的簽訂者)、涉農(nóng)企業(yè)等。在審核和認定上社員資格必須嚴格按照標準進行,審查和認定涉農(nóng)企業(yè)時,要從企業(yè)的資質(zhì)、規(guī)模、營業(yè)領(lǐng)域、資金使用等方面進行。

    2.規(guī)范社員權(quán)利。社員是農(nóng)村信用社的投資者和消費者,既是主體又是客體,合法享有其權(quán)利是農(nóng)村信用社正常運營、實現(xiàn)金融服務(wù)、滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要的有力保證。首先,必須保證社員的管理權(quán)、金融服務(wù)權(quán)、利益分配權(quán)、監(jiān)督權(quán),其中農(nóng)村信用社的社員資格是其享有組織提供金融服務(wù)的前提。其次,社員享有利益分配權(quán)利,是否按貢獻大小分配,是否應(yīng)該控制盈余分配的上限。農(nóng)村信用社的合作金融性質(zhì),其宗旨是自我服務(wù),投資者就是消費的主體,不是最求利益最大化,而是獲得便利的金融服務(wù),應(yīng)當避免背離這一宗旨,異化為逐利的商業(yè)性金融組織。再次,在運營上不以營利為目的,正本清源,就必須對其進行根本性的規(guī)范。假設(shè)社員沒上限地進行盈余分配,很難保證農(nóng)村信用社的合作制原則不會被轉(zhuǎn)化為以追求利益最大化為目的的商業(yè)性金融,這樣就背離了合作制原則,也使合作金融非農(nóng)化。因此,應(yīng)當限制農(nóng)村合作金融組織對盈余進行分配,確保農(nóng)村信用社堅持非營利的運營準則。

    (四)構(gòu)建農(nóng)村信用合作社異化的法律責(zé)任

    農(nóng)村信用社為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、農(nóng)民生活提高做出了不可磨滅的貢獻。筆者認為,我們應(yīng)當保留農(nóng)村信用社的最本質(zhì)原則,繼續(xù)讓農(nóng)村信用社在農(nóng)村發(fā)揮優(yōu)勢、吸收農(nóng)村資本、服務(wù)農(nóng)村農(nóng)民。要真正實現(xiàn)農(nóng)村信用社的合作金融性質(zhì)不變樣、合作金融服務(wù)不走樣,必須明確相應(yīng)的法律責(zé)任,對農(nóng)村信用社異化現(xiàn)象用法律來進行規(guī)制,這也與當前全面依法治國的時代背景相吻合。一是及時立法。研究農(nóng)村合作金融相關(guān)的法律法規(guī)或者農(nóng)村信用合作社相關(guān)的法律法規(guī),改變用規(guī)章條例代替法律的現(xiàn)狀。二是將農(nóng)村信用社的管理制度再一次進行確立,規(guī)范各項制度的嚴格執(zhí)行,充分發(fā)揮“三會”的作用,尤其是監(jiān)事會的監(jiān)督職能,必須獨立監(jiān)督和定期督查整改,優(yōu)先利用內(nèi)部體制來規(guī)范各項決策的落實和正常合規(guī)運營。三是明確政府監(jiān)督職能,設(shè)立專門的職能部門,對農(nóng)村信用社的各項事務(wù)實行外部監(jiān)督,對其各項需求進行適當?shù)膸头?,及時幫助解決運營中的各種異化問題。

    參考文獻

    [1]胡士華.《農(nóng)村合作金融功能異化的制度分析》[J].重慶社會科學(xué),2005,2:39-43.

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    [3]國銀行監(jiān)督委員會合作金融機構(gòu)監(jiān)管部.深化農(nóng)村信用社改革試點工作手冊學(xué)[M].北京:中國金融出版社,第257-264頁.

    作者簡介:楊肖婷(1989-),女,苗族,湖南邵陽人,法學(xué)碩士,研究方向:金融學(xué)。

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