基層黨組織在社區(qū)治理中的作用及實(shí)現(xiàn)路徑

宋豪

摘 要：強(qiáng)化基層黨組織在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)等作用，破解基層黨組織在社區(qū)治理中存在的困境與難題，探索構(gòu)建基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的“六化”（區(qū)域化、多元化、分類化、民主化、專業(yè)化、法治化）路徑。

關(guān)鍵詞：基層黨建；黨組織；社區(qū)治理

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）11-0139-02

社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，社區(qū)治理是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容。黨組織是基層服務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心、服務(wù)與協(xié)調(diào)主體，以基層黨組織引領(lǐng)社會(huì)組織等多元主體參與社區(qū)治理，大力推動(dòng)社區(qū)自治。

一、基層黨組織在社區(qū)治理中的作用

1.基層黨組織在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

始終堅(jiān)持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位絕不動(dòng)搖。社區(qū)治理中，基層黨組織發(fā)揮了其在重大事項(xiàng)中的決策作用，在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的指揮作用。更重要的是，社區(qū)治理中，以黨支部組織建設(shè)為載體，黨委領(lǐng)導(dǎo)下組建社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子，組成社區(qū)工作隊(duì)伍，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)居民自治。

2.基層黨組織在社區(qū)治理中的服務(wù)保障作用

服務(wù)群眾是基層黨組織的核心內(nèi)涵[1]和鮮明主題。當(dāng)今社會(huì)更需要的是富有魅力的領(lǐng)導(dǎo)方式而不是用權(quán)利來壓制的管理模式?；鶎狱h組織以人民為中心，以人民的名義站穩(wěn)人民立場(chǎng)，用群眾工作方法做好服務(wù)群眾工作，最大限度滿足人民群眾的合理需求，切實(shí)為群眾辦實(shí)事、維護(hù)群眾的合法權(quán)益，保障社區(qū)絕大多數(shù)群眾的公共利益，保障社區(qū)弱勢(shì)群體和特殊人群的個(gè)人需求。

3.基層黨組織在社區(qū)治理中的戰(zhàn)斗堡壘作用

發(fā)揮好各級(jí)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用至關(guān)重要。基層黨組織通過統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)社區(qū)各類資源和力量，凝聚具有先鋒模范帶頭作用的黨員同志和社區(qū)中的優(yōu)秀骨干，影響和帶動(dòng)一批當(dāng)?shù)赜新曂?、有?hào)召力、有熱心腸、有能力的身邊好人發(fā)揮作用，從而調(diào)動(dòng)居民廣泛參與居民自治、志愿服務(wù)的積極性。

4.基層黨組織在社區(qū)治理中的宣傳協(xié)調(diào)作用

宣傳協(xié)調(diào)也是社區(qū)治理中的重要內(nèi)容。一方面，黨組織為社區(qū)自治起到宣傳引導(dǎo)的作用?；鶎狱h組織將黨的政策與社區(qū)工作有機(jī)結(jié)合，將意識(shí)形態(tài)工作尤其是社會(huì)主義核心價(jià)值觀轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理行動(dòng)中。另一方面，黨組織為社區(qū)自治搭建平臺(tái)并起到溝通協(xié)調(diào)作用。黨組織對(duì)社區(qū)人口結(jié)構(gòu)及流動(dòng)情況、居民的利益訴求和矛盾等方方面面都要有所了解，通過定期組織居民議事會(huì)解決群眾反映的社區(qū)文體問題，引導(dǎo)居民自我化解鄰里矛盾糾紛，以基層民主協(xié)商促進(jìn)社區(qū)和諧穩(wěn)定[2]。

二、基層黨組織在社區(qū)治理中的困境

1.社區(qū)治理中存在的制度約束與人才困境

一是社區(qū)治理工作經(jīng)費(fèi)與需求缺口大。除了財(cái)政撥款，較少有社區(qū)存在其他經(jīng)濟(jì)來源，因缺乏一個(gè)多元化的資金投入機(jī)制，導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)資金投入與需求缺口較大，難以支撐黨組織引領(lǐng)下的社區(qū)治理出彩出新，讓群眾滿意。

二是行政化色彩不乏存在，任務(wù)繁重。從政府的行政主導(dǎo)到社區(qū)自治，社區(qū)“兩委”扮演著重要角色并承擔(dān)了大量行政工作，行政化嚴(yán)重、行政職能超載，任務(wù)繁重，忘記了群眾路線，忽視了群眾的需求和參與，黨組織深入群眾、服務(wù)群眾的功能沒有得到很好落實(shí)?；鶎狱h組織聯(lián)系群眾力度不足，群眾基礎(chǔ)薄弱，居民自治難度大。

三是社區(qū)干部隊(duì)伍缺乏有效的進(jìn)入退出機(jī)制。進(jìn)入時(shí)，因社區(qū)工作隊(duì)伍選拔門檻低、待遇低，且工資收入差距不大，造成工作積極性難以調(diào)動(dòng)，也難以吸引專業(yè)性人才參與其中；退出時(shí)，沒有長(zhǎng)效的物質(zhì)和精神激勵(lì)機(jī)制支撐，讓那些付出辛苦、上級(jí)與群眾都滿意的退休干部得不到滿意的保障，還有那些不做事的人，或因考慮人情世故干脆不讓退出，或因怕有矛盾沒有強(qiáng)制退出。

四是社區(qū)治理中專業(yè)性人才、先進(jìn)性代表缺失。社區(qū)“兩委”成員普遍存在年齡偏大、學(xué)歷偏低、專業(yè)性不夠等現(xiàn)象。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，面對(duì)群眾矛盾的多樣化、利益訴求的多元化，沒有新技能和專業(yè)化隊(duì)伍的參與，難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的科學(xué)化和有效性。同時(shí)，因缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，無法激發(fā)和調(diào)動(dòng)居民的參與積極性，難以實(shí)現(xiàn)居民代表或先進(jìn)黨員長(zhǎng)期做到免費(fèi)為群眾服務(wù)。

2.基層黨組織的建設(shè)本身面臨著諸多難題

一是黨員隊(duì)伍參差不齊，管理難度大。社區(qū)黨員類型多樣，包括在職黨員、老黨員、流動(dòng)黨員等，因工作性質(zhì)、收入、教育程度等不同造成各類黨員在思想、價(jià)值觀和認(rèn)知度上有差異性，黨員管理有困難，尤其是人員流動(dòng)較大的公租房小區(qū)、廉租房小區(qū)。

二是社區(qū)黨組織的約束力和影響力不夠。很多部門和社區(qū)組織并沒有很好地配合社區(qū)黨組織的工作，并未在本部門或組織內(nèi)建立黨支部，或即使建立了黨支部但因?yàn)槿藛T的調(diào)配等原因未能及時(shí)開展黨建活動(dòng)，未能團(tuán)結(jié)或輻射到其他非黨員同志。

三是社區(qū)治理中的“人情”味嚴(yán)重。社區(qū)自治、居民自治的一個(gè)基本前提就是熟人社會(huì)。中國(guó)歷來就有“人情”“面子”思想，基層黨組織社區(qū)治理中不免存在“給熟人面子，跟熟人講人情”等現(xiàn)象，存在一些“賄賂”、暴力威脅、暗箱操作等行為[3]，社區(qū)專職隊(duì)伍中難免存在“關(guān)系戶”，導(dǎo)致社區(qū)居民對(duì)黨缺乏信心，質(zhì)疑黨組織的公信力和領(lǐng)導(dǎo)力。

四是區(qū)域化的社區(qū)黨建機(jī)制不完善。尤其是工業(yè)園區(qū)的聯(lián)合黨建，重心“失衡”，更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，造成園區(qū)內(nèi)企業(yè)的落戶速度與黨組織的覆蓋廣度不相匹配、企業(yè)不斷創(chuàng)新的力度與黨組織的管理深度不相協(xié)調(diào)等諸多難題。

三、基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的“六化”路徑

探索建立“區(qū)域化、多元化、分類化、民主化、專業(yè)化、法治化”的“六化”體系，促進(jìn)基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的高效化，實(shí)現(xiàn)居民愿參與、群眾能認(rèn)同、社會(huì)會(huì)滿意的局面。

1.以建立黨支部全覆蓋為突破口實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理區(qū)域化

一是建立區(qū)域性的黨組織。按城市區(qū)域的幾何空間劃分片區(qū)，有效整合各個(gè)社區(qū)黨組織建設(shè)的各類資源，建設(shè)覆蓋全區(qū)的橫向到邊、縱向到底的基層黨組織體系。以社區(qū)大黨委制、黨建聯(lián)席會(huì)、契約共建等方式突破“單位黨建”的局限，解決社區(qū)黨組織條塊分割、資源分散等問題。聯(lián)合各社區(qū)開展“區(qū)域黨建聯(lián)建推進(jìn)會(huì)”“黨支部建設(shè)會(huì)”等。同時(shí)，注重對(duì)社區(qū)單位黨支部的整合力度，不僅要得到社區(qū)單位黨支部的管理認(rèn)同，還要與社區(qū)外周邊的學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體和組織取得聯(lián)系，共同營(yíng)造和諧共享互補(bǔ)的工作環(huán)境。

二是組建社會(huì)組織的黨支部。黨的十八大報(bào)告中指出“要落實(shí)黨建工作責(zé)任制，強(qiáng)化農(nóng)村、城市社區(qū)黨組織建設(shè)，加大非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織黨建工作力度”。無論是向社團(tuán)管理局登記注冊(cè)和批準(zhǔn)的科教文衛(wèi)等職能部門培育扶持的組織，還是由群眾自發(fā)形成的由社區(qū)街道支持構(gòu)建的老年活動(dòng)中心、創(chuàng)業(yè)協(xié)會(huì)等，均建立黨支部委員會(huì)、黨建服務(wù)員制度等，選舉黨支部書記[4]。有效推進(jìn)非公黨建，推進(jìn)非公企業(yè)黨建融入地方、融入企業(yè)、融入職工。著力推進(jìn)社區(qū)企業(yè)黨建，促進(jìn)黨的政策進(jìn)企業(yè)、行政服務(wù)進(jìn)企業(yè)、先進(jìn)理念和文化進(jìn)企業(yè)[5]。

2.以規(guī)范社區(qū)黨建工作為關(guān)鍵點(diǎn)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理多元化

一是完善黨建制度，凝聚民心。開通基層黨組織社區(qū)管理綜合性網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立社區(qū)黨建網(wǎng)、信訪網(wǎng)，開通黨建微信平臺(tái)，用活各種互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)；建立健全議事會(huì)等多種形式的民主決策、民主管理與民主監(jiān)督制度；建立黨員責(zé)任制度，如黨員要帶頭自律（道德與法治雙約束）、關(guān)心群眾（組織社情民意溝通會(huì)等）、建設(shè)社區(qū)平安和諧家園（帶頭種樹、撿垃圾等）、管理建設(shè)民主政治（建立黨政聯(lián)席會(huì)議制度、村事務(wù)聽證會(huì)等民主制度等）、參與和開展精神文明活動(dòng)。

二是黨組織活動(dòng)開展多元化，管理暖心。建立黨員信息管理制度、黨員學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度（如定期講座、定期主題活動(dòng)）、黨員活動(dòng)中心管理制度（如期刊閱讀室、娛樂健身室等）、黨員關(guān)懷制度（如關(guān)愛老黨員、關(guān)愛社區(qū)弱勢(shì)群體等）、黨員宣傳教育制度（愛國(guó)主義宣傳教育等）；建立涉及廣大群眾切身利益的事項(xiàng)矛盾糾紛排除和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，如鼓勵(lì)成立“阿婆茶室”“睦鄰點(diǎn)”，化解社區(qū)矛盾、解決社區(qū)問題[6]。

三是豐富黨組織社區(qū)治理服務(wù)內(nèi)容，展現(xiàn)貼心。把群眾關(guān)心的事情作為基層黨組織服務(wù)的切入點(diǎn)和抓手，把保障群眾合法權(quán)益作為基層黨組織服務(wù)的著力點(diǎn)，把正確引導(dǎo)群眾黨性意識(shí)作為基層黨組織服務(wù)的保障點(diǎn)。

四是黨組織與非政府組織建立良好關(guān)系，增強(qiáng)信心。合作管理公共事務(wù)，培養(yǎng)社會(huì)力量開展公益性社會(huì)服務(wù)工作。有效地領(lǐng)導(dǎo)和有限地監(jiān)管社會(huì)組織，對(duì)社會(huì)組織和居民思想展開方向性的引導(dǎo)，確保社會(huì)組織在法律范圍內(nèi)開展工作。

3.以黨員的精細(xì)化管理為著眼點(diǎn)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理分類化

一是按照社區(qū)居住形態(tài)的不同分類制定管理辦法。以商品房為主的“現(xiàn)代”居住區(qū)，應(yīng)發(fā)揮智能化管理模式；以老舊住宅、散居樓棟為主的居住區(qū)，繼續(xù)開展網(wǎng)格化精細(xì)管理，實(shí)現(xiàn)自治物管，發(fā)揮好心人和老黨員的溝通協(xié)調(diào)作用；在廉租房小區(qū)或公租房小區(qū)等“特殊”居住區(qū)，因?yàn)榫幼∪巳簭?fù)雜、流動(dòng)性大，且大部分家庭收入與城市平均收入相比差異較大，通過開展各類宣傳月、院壩會(huì)、文體等活動(dòng)凝聚群眾的向心力，更好地開展社區(qū)黨建服務(wù)。

二是根據(jù)不同類型的黨員開展分類化多樣管理。社區(qū)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要著力促進(jìn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理服務(wù)意識(shí)的培養(yǎng)，將群眾合法利益放在工作首位；社區(qū)工作隊(duì)伍中的黨員要著力培育其遵紀(jì)守法、愛崗敬業(yè)的意識(shí)，增強(qiáng)黨性修養(yǎng)，做到德才兼?zhèn)?，在工作和社?huì)服務(wù)中要發(fā)揮好作為黨員的帶頭責(zé)任，履行好黨員義務(wù)；社區(qū)企業(yè)黨員要著力促進(jìn)懂法守法、依法辦事經(jīng)營(yíng)，激發(fā)企業(yè)家的慈善心和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，積極開展企業(yè)黨建并融入?yún)^(qū)域化黨建中[7]；普通黨員要發(fā)揮好在社會(huì)治理、黨的群眾路線、文明城區(qū)和衛(wèi)生城區(qū)建設(shè)等工作中的先鋒模范帶頭作用。

4.以黨建引領(lǐng)居民自治為落腳點(diǎn)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理民主化

一是建立黨員密切聯(lián)系服務(wù)群眾的常態(tài)化機(jī)制。建立黨員代表定點(diǎn)、定期聯(lián)系群眾制度，通過設(shè)立專門的黨員服務(wù)中心辦公室，設(shè)定每周定期接待日或者通過微信、QQ平臺(tái)向黨組織反映問題。將黨支部建在社區(qū)網(wǎng)格上，組織網(wǎng)格人員動(dòng)員社區(qū)居民開展聯(lián)誼、“黨建大家談”等活動(dòng)；建立行政服務(wù)站、議事監(jiān)事會(huì)，建立黨代表工作室、調(diào)解室，密切黨群溝通；通過社會(huì)組織的載體，支持建立社區(qū)托兒所、幼兒園、托老所、娛樂健身活動(dòng)中心、四點(diǎn)鐘學(xué)校、十分鐘服務(wù)圈和愛心超市等服務(wù)品牌，密切黨群互動(dòng)。

二是發(fā)揮社區(qū)居民自治主體性。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確提出“健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層群眾性自治組織開展工作的相關(guān)制度”。社區(qū)自治是基層民主制度的重要組成部分。新時(shí)期居民對(duì)自身利益訴求和參政議政的權(quán)利意識(shí)越來越重視，實(shí)現(xiàn)基層黨組織對(duì)社區(qū)的無縫管理，形成“黨委在街道—黨支部在小區(qū)—黨小組在樓棟—黨員中心戶在家庭”的四級(jí)體系[8]，還原社區(qū)居民自治的權(quán)利和主體意識(shí)，鼓勵(lì)居民主動(dòng)參與到社區(qū)治理中。

5.以社區(qū)隊(duì)伍能力建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理專業(yè)化

一是建立一支綜合性的黨組織隊(duì)伍。建立以黨組織隊(duì)伍為引領(lǐng)的工作隊(duì)伍和工作機(jī)制，如“專業(yè)社工+黨員義工+志愿者”的社區(qū)工作服務(wù)隊(duì)伍，社區(qū)黨組織、居委會(huì)、小區(qū)業(yè)主、物業(yè)公司、政法隊(duì)伍、駐區(qū)單位“六位一體”的社區(qū)治理機(jī)制，黨組織、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)“四位一體”的黨群服務(wù)新格局[9]，著實(shí)從多方位、全領(lǐng)域服務(wù)好社區(qū)居民。

二是加強(qiáng)社區(qū)黨組織隊(duì)伍全覆蓋培訓(xùn)力度。做好思想培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，豐富學(xué)習(xí)形式和內(nèi)容，將靜態(tài)教育和現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、案例教學(xué)、經(jīng)驗(yàn)交流等動(dòng)態(tài)教育有機(jī)結(jié)合，基層黨組織干部既要讀書讀報(bào)，也要走出去了解社情民意，學(xué)習(xí)其他社區(qū)黨建的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。通過智慧社區(qū)網(wǎng)站和“IPTV”遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)，搭建信息化交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)黨員學(xué)習(xí)自主化；通過QQ群、微信群、微信公眾號(hào)等平臺(tái)定期發(fā)布黨員教育信息資料和學(xué)習(xí)信息，實(shí)現(xiàn)移動(dòng)學(xué)習(xí)、動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)。

三是建立本地的城市社區(qū)學(xué)院。專門為社區(qū)“兩委”成員及社區(qū)工作者提供學(xué)習(xí)場(chǎng)所，加強(qiáng)與高校、?。ㄊ?、區(qū)）委黨校、社會(huì)主義學(xué)院、干部網(wǎng)絡(luò)學(xué)院及其他科研機(jī)構(gòu)、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)點(diǎn)的合作，通過理論課堂、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、案例分析、互動(dòng)研討、網(wǎng)上學(xué)習(xí)等方式著力提升基層黨組織社區(qū)治理和服務(wù)能力[10]。

四是完善人才選拔退出常態(tài)化機(jī)制?；鶎狱h組織隊(duì)伍和社區(qū)工作人員要通過遴選、群眾投票和考核期管理的方式選拔。將社區(qū)中優(yōu)秀的非黨員人士發(fā)展為中共黨員；把素質(zhì)較高、熟悉社區(qū)建設(shè)、熱愛社區(qū)工作、熱心服務(wù)群眾的優(yōu)秀人才吸引到社區(qū)來，建設(shè)職業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍、履責(zé)化的黨員隊(duì)伍和社會(huì)化的志愿者隊(duì)伍[11]。運(yùn)用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)展開對(duì)基層黨組織和黨員的管理和考核，將干部的工作量化，做事加分、錯(cuò)誤減分，重點(diǎn)考核黨員干部履行職責(zé)情況和發(fā)揮黨員先鋒模范帶頭作用情況，必要時(shí)強(qiáng)制退出不作為、群眾不滿意的社區(qū)干部。

6.以依法依規(guī)治理社區(qū)為保障點(diǎn)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化

一是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理機(jī)制的法制化、規(guī)范化。完善社區(qū)居民選舉制度，規(guī)范民主選舉程序，切實(shí)發(fā)揮好監(jiān)督委員會(huì)和群眾對(duì)社區(qū)事務(wù)公開、黨建工作和民主管理的監(jiān)督作用。

二是營(yíng)造社區(qū)干部干事創(chuàng)業(yè)的法治氛圍。社區(qū)干部（尤其是黨委書記、主任）和社區(qū)黨員要帶頭學(xué)法、守法、用法，培養(yǎng)法治思維，提高依法辦事能力，推進(jìn)依法治理社區(qū)，營(yíng)造社區(qū)治理法治氛圍。

三是約束社區(qū)居民的思想行為。將中國(guó)傳統(tǒng)的儒家思想、道德規(guī)范與法律相結(jié)合，充分發(fā)揮社區(qū)自治章程、村規(guī)民約、居民公約在社區(qū)治理中的積極作用，用公序良俗約束居民思想及行動(dòng)，用法治來解決社區(qū)自治中存在的矛盾，促進(jìn)法治、德治、自治有機(jī)融合。

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