淺析全面推進依法治國的重要舉措

摘 要 十八屆四中全會以來，在司法領域進行了一系列的改革。本文以司法機關省級以下人財物集中管理，跨行政區(qū)域的司法體系構建，領導干部過問個案登記制，立案登記制改革，法官、檢察官對案件終身負責制五項制度為切入點介紹本次司法體制改革的關鍵之處。中央以立案審查制改成登記制為起點，其目的在于降低民眾訴訟門檻，盡最大努力解決原來立案難的問題。使得法律作為社會公平正義的最后一條紅線真正發(fā)揮其作用。中央五大舉措的背后，其用意是提高法院的司法執(zhí)行力，突出其在司法體制中的權威地位，使其真正的在法律的框架下成為司法解決的最高權力司法機構，只有這樣地方法院的立案難、審判難、執(zhí)行難等問題，才能真正得到有效解決。

關鍵詞 司法改革 行政 權力制衡

作者簡介：鄭中豪，北京理工大學法學院，法學碩士，研究方向：法學理論。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.182

一、全面依法治國提出的現(xiàn)實背景

十八屆四中全會，是中國共產(chǎn)黨歷史上第一次以“依法治國”為主題的黨代會。其作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將在未來較長的一段時間里，指引中國的司法改革道路。是未來中國司法改革的最高的綱領性文件。其中推出的各項規(guī)定，一脈相承，其目的都是明確的，核心思想在于使司法機關在黨委的集中統(tǒng)一領導下，增強其相對獨立性，最大程度減少行政干預司法的可能性。司法機關省級以下人財物集中管理，跨行政區(qū)域的司法體系構建，領導干部過問案件登記制，立案登記制改革，法官、檢察官對案件終身負責制都是站在行政與司法適度分開，相對獨立的基礎上進一步增強司法機關的司法獨立性。

原來法院、檢察院辦案其不僅僅需要考慮案情本身的因素，往往會受到地方利益集團的干擾，尤其是黨政機關一把手通常掌握著司法機關的重要人事任命權、財物調(diào)撥權。其如果通過直接或間接的手段影響司法判決，將給司法機關公正司法帶來很多難以回避的障礙。

正是基于原來行政與司法之間糾纏不清的現(xiàn)狀，司法一旦面對行政總是顯得有些無能為力這一弊端。中共中央為進一步提高司法公信力，提升司法獨立性，推進司法公正，使得全面依法治國得以落到實處，做出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

根據(jù)中央對權力歸屬一貫的要求，即采用負責制，誰是第一責任人意味著誰掌握著更大的話語權。因此在這種思想的指引下，中央推出檢察官對案件終身負責制，主審法官對案件終身負責制。其背后體現(xiàn)的中央對司法公正，法律是公民的生命線，紅線的堅守。在經(jīng)歷了周永康時代的黑色十年之后，中國的司法體制亟待重構，公民法治信仰亟待喚起。在穩(wěn)定壓倒一切的時代，許多問題當事人并不愿意將其交付法律來解決，一個原因是司法門檻高，很多問題，法律應該予以立案解決的，沒有予以立案解決，極大損害了司法公信力。進一步思考為什么，法院對于有的案子難以做到有案必立呢？其中涉及到的問題，往往不是司法機構本身可以解決的。其涉及多部門之間的利益問題，涉及司法部門的權能受限問題。這些問題的解決，有賴于中共中央的頂層設計，在制度層面上對其予以明確，首先是“有法可依”，然后通過國家強制力，保障法律實行，做到“有法必依”。中共中央的十八屆四中全會的一系列司法改革措施，各個措施之間都是相互關聯(lián)，目的都是一致的，每一個措施的踏實落實都有利于其它政策的“落地”。

二、優(yōu)化權力配置，掃清政策障礙

中國長期以來的行政體系一家獨大，立法和司法系統(tǒng)相對弱小的局面。造就了許多涉及到行政機關的案子法院無法立案，因為法院本身就受本級政府的制約，財物不獨立。并且司法地域范圍和地方政府的行政地域范圍重合。法院對行政單位能夠限制的地方很有限度，因此在涉及行政機關的案件時，難免會有多一事、不如少一事，心有余而力不足的尷尬。

（一）五項改革措施的具體解釋

1.司法機關省級以下人財物統(tǒng)一管理

因此進一步在全國范圍內(nèi)推廣和落實司法系統(tǒng)省級以下人財物統(tǒng)一管理是增強司法獨立性的關鍵一步。人事任命，財政撥款，物資調(diào)撥等是一個機關單位物質(zhì)保障的根本。在這個方向上對其松綁可以極大的解放其手腳，讓司法機關有足夠的魄力，將該抓的抓起來，該強勢的時候強勢起來。

司法機關的生命力來自于多個方面，其內(nèi)生動力首先就是來自于其組成人員，司法機關主要負責人的提名權如果掌握在同級黨委手中，在現(xiàn)行制度下，就會在客觀上造成司法機關的根基在最初就已經(jīng)站在了行政權一邊，其司法中立性將受到嚴重損害。其次，每個具體司法案件的處理，以及整個司法運行程序的執(zhí)行，人是核心，但是“巧婦難為無米之炊”。因此在上收人事任命權的同時必須同時上收財權、物權。因為財、物權就是廣義的經(jīng)費。經(jīng)費是任何一個機關運行的生命線，沒有上級黨委經(jīng)費的保障，任何機關沒有經(jīng)費的保障，難以想象會成為一個獨立自主的法律捍衛(wèi)者。

因此省級以下人財物統(tǒng)一管理，是啟動這輪改革的第一步，也是最為關鍵的一步，萬事開頭難，人財物在省級層面如何統(tǒng)一管理，由此造成的“平均主義”等，如何克服這些問題都將是下一步制度層面和操作層面需要解決的關鍵，其有賴于制度設計和試行試點的經(jīng)驗。

2.探索建立跨行政區(qū)域的司法機關

司法機關省級以下人財物的統(tǒng)一管理，筆者認為其僅僅是一個開端，是開啟強化司法權威，及其相對獨立性進程的第一步。

探索建立跨行政區(qū)域的司法機關是中央此次改革的又一重要舉措。這一決定是對省級以下司法機關人財物統(tǒng)一管理的進一步補充。原來法院，檢察院的管轄區(qū)域大部分情況與其所處的行政區(qū)域規(guī)劃一致，其與當?shù)卣块T接觸較多。同一行政規(guī)劃下，在同級政法委的協(xié)調(diào)下，其在一些案件上，一些涉及地方利益的案件上，同樣很難擺脫同級黨委的不當干預?？缧姓^(qū)域的司法機關的建立，使得省級以下的政法委對單個案件的不當干預力度降至最低。比如跨行政區(qū)域改革實施后，一個中級法院管理幾個地級市的若干區(qū)縣。這樣這個中級法院更多的只能接受省級政法委的監(jiān)督和指導工作了，在下一步的實施過程中，筆者認為可以提升中級法院的“地位”將其視為政府的正廳級同等對待，這樣其余各地級市的政治待遇相同，在問題的協(xié)同處理上更有利于其開展工作。更加理想的是在未來的司法改革中，將法官的級別單獨列出，不參與政府行政級別的認定，法官晉升更加職業(yè)化，只能在法院的體系中晉升，法院院長也不得從其余非司法部門調(diào)入，培育職業(yè)化，專業(yè)化的高素質(zhì)司法隊伍，這才是破除司法難題的關鍵步驟。

3.領導干部過問案件登記制度

領導干部過問案件登記制度的推出更是給中國式司法獨立又增添了分量。在中國黨政機關領導干部手里掌握的社會資源很大，很多?？v使有各種制度的約束也很難徹底根除其不當“干預”司法。為了進一步防止“打招呼”、“遞條子”等事情的發(fā)生，領導干部過問案件登記制度應運而生。無論是什么級別的領導干部，只要過問了某個案件，都得登記在冊，留下記錄。這樣既可以防止部分法治意識淡薄的領導干部，踐踏司法，恣意妄為。同樣也可以使得領導干部監(jiān)督法院的工作隊法院處理不當?shù)陌讣?，及時進行干預，防止事情惡化。領導干部過問案件登記制，其解決的是誰是責任人的問題，領導干部不管以什么名義干預個案，都要進行如實記錄，最后因為領導干部的干預而導致案件出現(xiàn)的任何問題，都應該追究干預人，確有證據(jù)證明法官已經(jīng)依法履行職責的，可以免責。

如果沒有任何人過問案件，主審法官自主審結(jié)的案子，則應該權責一致，由其承擔相應的責任。

4.法官、檢察官對案件的終身負責制

法官、檢察官對案件的終身負責制。筆者認為，對其解讀不應過分夸大。法官、檢察官對案件終身負責絕不是對案件出現(xiàn)的一切問題都要接受問責。終身負責制的推出，其目的在于當下司法系統(tǒng)內(nèi)部，部分司法工作人員素養(yǎng)不高，或者有的法官、檢察官擅用職權，知法犯法，對于證據(jù)明顯表明一方當事人違法應敗訴的情況下，法官卻置若罔聞。造成錯誤判決的，應該嚴厲追究。因此在冤家錯案出現(xiàn)時，應該組織專案組對當年的案卷、卷宗、庭審的錄音錄像咨詢核查。對于錄音錄像的問題，筆者認為應該一式三份，法院以及雙方當事人各一份，然后確認錄音、錄像內(nèi)容無誤后，簽字認領。防止任何一方篡改錄音、錄像內(nèi)容。在核查內(nèi)容后，根據(jù)當時的歷史客觀條件，對證據(jù)的窮盡上，法官做出的判決是否是合法的，如果程序合法，實體合法。那么出現(xiàn)了法官沒有可能性預知的問題，那么不應追究法官的責任。筆者認為以上的各項要求如果認真落實了之后，最后真正追究的法官可能數(shù)目并不多，因為這項制度的制定本身其目的就不是為了制裁法官。而是為了提升法官的審理案件質(zhì)量，在紀律要求如此嚴格的情況下，很多法官在審理案件時一定是在最大程度上保證案件的公平、公正并留有足以證明自己的證據(jù)。因此筆者認為，此項制度的扎實推進、堅決落實可以在很大程度上使得當下的司法亂象得以緩解。當然，任何一項政策的提出有支持的同樣也一定會有反對的聲音。很多反對的學者普遍認為這項制度的要求過于嚴格，法官很可能因為壓力過大導致短期內(nèi)法院的人才流失嚴重，或者是部分法官的不作為現(xiàn)象。筆者認為目前司法面臨的問題和行政系統(tǒng)面臨的嚴打腐敗行為的緊張氛圍是一致的，在處理、解決了亂作為之后，中央已經(jīng)明確指出下一步要針對官員的不作為進行針對性的處理。中央現(xiàn)階段在各個關鍵領域下“重拳、出狠招”是有其時代背景的，在我國目前這個大環(huán)境下，就應該用重典，嚴肅紀律，肅清風氣，剎住這股不正之風。中央在一開始的時候是不能給相關人員留有后路的，當然我們也說了政策層面一定要把握住火候，制定好細則，這樣才能讓好的出發(fā)點做成好的事情。

5.立案登記制

立案登記制，通過前邊種種破除行政壁壘，強化司法權威的措施的介紹之后。我們可以比較清楚地發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實生活法院，尤其是地方法院確實中相對于龐大的行政機關處于比較弱勢的地位。深化司法改革，全面依法治國的重大戰(zhàn)略布局的實現(xiàn)，其根本目的在于強化全民守法意思，建立社會普遍意義上的法律秩序，使得法律在社會的各個方面得以運行，實現(xiàn)真正意義的法治社會。法治社會一個關鍵的問題，在于具體裁決法律的機構，在社會上不僅要有足夠的地位，更要有實在的權力。真正體現(xiàn)其作為法律終極捍衛(wèi)者的尊嚴。具體來說，就是只要你的法律權益被侵害到了法律可以介入的地步，最后法院都可以成為公正裁決的審判機構。為保證這一目標的實現(xiàn)就要切實提高法院在中國權力體系中的地方，其中最重要也就是讓其在具體案件中不受行政機關、行政負責人的不當干預。立案登記制的出臺，可以看做公民在更多符合條件的問題上有了法律的強力保護，必要時可以拿起法律的武器以訴訟的形式來維護自己的合法權益。原來地方法院的權限有限，很多問題涉及到各部門之間的協(xié)調(diào)問題，很多行政部門并不見得買法院的賬。法院對其又沒有制約手段，這樣問題就很難辦。在這種體制構架下，立案登記制就無從談起，因為不具備這個司法土壤?，F(xiàn)在強化了法院的權力之后，其在自己的辦案權限內(nèi)，可以嚴格依據(jù)法律享有最終司法裁決權，任何個人和單位不得凌駕于法律之上。只有落實好了以上各項措施，保障了法院的司法權力不受不當干預的時候。立案登記制的制度基礎才存在，法院才有底氣有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。法律講究權責一致，權力（利）和義務相統(tǒng)一。不能單純的只有權力（利）沒有義務，或者只有義務沒有權力（利）?；蛘咭粋€明顯多，另一個明顯少，這都是不合適的。所以說單純來看立案登記制僅僅是個門檻問題，是從立案審查制變了兩個字變過來的，但是深入分析其背后的涵義就會發(fā)現(xiàn)這個問題的徹底解決其涉及的中國司法變革的根本性問題。下一步中央應該會出臺更加具體的細則來堅定落實。

（二）五項改革措施相互依存，相互促進

司法機關省級以下人財物集中管理，跨行政區(qū)域的司法體系構建，領導干部過問案件登記制，立案登記制改革，法官、檢察官對案件終身負責制。這五項制度必須聯(lián)合作用，共同發(fā)力，才可以取得最大的效果。第一項司法機關省級以下人財物集中管理，是增加法院、檢察院的“話語權”的問題，讓其在客觀條件上不受到行政干預，使得法官、檢察官的任命，法院、檢察院內(nèi)部決定。院長和檢察長的任命由同級人民代表大會決定。財物由上級司法機關統(tǒng)一調(diào)配，做到專項?？?，省級司法機關按照撥款、物資明細統(tǒng)一劃撥。這樣在司法系統(tǒng)內(nèi)部形成閉環(huán)，削弱了行政力量通過人財物不當牽制司法機關，影響司法機關辦案的可能性。但是在這種制度的下，如果司法機關的地域管轄范圍仍然和同級政府的行政范圍重合的話，那么其難免會受到一下同級政府的影響，例如因為此種設計在一定意義上講司法機關和同級政府綁在一起了，大家仿佛是“一家人”一樣?？缧姓^(qū)域的司法機關的設立，使得司法機關地位更加超然，更加獨立。脫離了地緣上的相互依托，取而代之的是管轄的地域范圍分化明確，原來所謂地市級的司法機關不再掛某一市的名稱，轉(zhuǎn)而直接以省級分院等名稱出現(xiàn)，使得司法機關和地方政府在根上就疏離了。隨著跨行政區(qū)域的改革，筆者認為法官、檢察官的職務單列同樣重要，原來的地市級副廳級就顯得不是很合時宜。目前我國的官員級別指的是行政級別，嚴格來說應該是授予行政人員的級別，其規(guī)定是依據(jù)《中華人民共和國公務員法》。法官、檢察官應該自成體系，不能列入到公務員體系中去。這樣的話跨行政區(qū)劃，不僅僅是簡單的地域分離了，更是整個體系的分離。司法工作人員原則上只能在其內(nèi)部晉升，不得由司法系統(tǒng)之外調(diào)入。確保我國司法人員的專業(yè)化、職業(yè)化。在這兩項制度保障的前提下推進領導干部過問案件登記制，就是進一步嚴格規(guī)范住行政干預個案的情況。前兩項制度因為賦予了法院、檢察院更多的權力，更超然的地位，有利于我國高素質(zhì)，職業(yè)化司法人員的培養(yǎng)。建立在這個基礎之上，推行法官、檢察官對案件終生負責制既是賦予了其對案件的獨立辦理權，同樣給與了其相應的責任擔當。在這四項措施的推出而堅定落實后，看似簡單的立案登記制，其背后所反映的法院原來為什么不敢立案，不愿立案的大問題。這個問題才能夠得以真正解決。

三、結(jié)語

十八屆四中全會以后，黨中央、國務院對依法治國的高度重視，推出了一系列舉措，布局司法改革。本文以五個具體的舉措為切入點，以點帶面。在全面依法治國的大背景下進行了分析，力求比較清楚明白的剖析中央推行全面依法治國理念的深層次原因的基礎之上，進一步通過對五項舉措的分析，介紹，來了解中國當下推進全面依法治國所面臨的具體的困難點。通過上述分析，我們可以看到中央推進全面依法治國的決心是巨大的，法治的夢想很恢弘、很偉大，前方的道路很光明，但也很崎嶇。但是我們有理由相信，在中國共產(chǎn)黨的堅定推進和中國人民法治信仰不斷提升的情況下，全國人民的共同努力下，中國的法治夢一定可以實現(xiàn)。