試論我國景區(qū)生態(tài)補償法律制度之構(gòu)建

劉詠梅　孔紅波

摘 要 十九大報告中將“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”作為建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容，然而我國的景區(qū)目前破壞嚴重，垃圾遍地及污染地下水等等，對我國景區(qū)造成巨大的破壞，故對我國景區(qū)的生態(tài)補償進行構(gòu)建迫在眉睫。國家對生態(tài)補償制度還未有專門的條例，而以地方性法規(guī)為主，這需要國家對全國生態(tài)補償制度建立框架，建立有效的機制。

關(guān)鍵詞 景區(qū) 生態(tài)補償 法律機制

基金項目：本文系獲得海南省教育廳高等學?？蒲许椖俊毒皡^(qū)企業(yè)承擔社會責任的法律推動機制研究》資助，項目編號HNKY 2014-105。

作者簡介：劉詠梅，海南政法職業(yè)學院，法學碩士，研究方向：環(huán)境法、民商法；孔紅波，海南政法職業(yè)學院，講師，研究方向：民商法。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.139

我國幅員遼闊，已經(jīng)設(shè)立各級各類的風景名勝區(qū)926處總面積為19.37萬平方公里，其中國家級風景名勝區(qū)225處，總面積為10.02萬平方公里，占國土總面積的1.03%。風景名勝區(qū)保存了我國最具代表性、最為完好的自然和人文景觀，包括森林、山岳、濕地、草地、湖泊、名勝、歷史遺跡等10多種類型，是我國自然保護體系中十分重要的組成部分。風景名勝區(qū)具有十分重要的生態(tài)服務(wù)價值，所提供的外部性生態(tài)服務(wù)功能包括水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護、水土保持、固碳、大氣凈化以及城市綠化等多個方面。風景名勝區(qū)的生態(tài)價值，不僅體現(xiàn)在維持自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性產(chǎn)生的生態(tài)效益，也體現(xiàn)了對城市發(fā)展、人居環(huán)境維持的重要的社會和環(huán)境效益。

十九大報告中將“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”作為建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容，然而我國的景區(qū)目前破壞嚴重，垃圾遍地及污染地下水等等，對我國景區(qū)造成巨大的破壞，故對我國景區(qū)的生態(tài)補償進行構(gòu)建迫在眉睫。

一、我國景區(qū)開發(fā)存在的問題

（一）自然災害帶來的景區(qū)生態(tài)破壞

我國大部分景區(qū)都是自然的一部分，但是大自然的發(fā)展變化是具有多樣性和破壞性的。各自突發(fā)災難會使得旅游景區(qū)的資源發(fā)生巨大的變化，例如在2008年發(fā)生的汶川大地震，使四川586個旅游景點遭到了嚴重的破壞，四川著名的青城山景區(qū)和大熊貓臥龍景區(qū)的大部分古建筑倒塌；2017年發(fā)生的地震，造成了四川九寨溝堰塞湖景點的毀滅性破壞。

（二）游客帶來的環(huán)境污染

但是在景區(qū)開放旅游同時，旅游者人為的活動對景區(qū)帶來了破壞。景區(qū)對于游客的容量是有限的，比如在我國著名的張家界景區(qū)，由于游客的大批涌入，使得附件地區(qū)的酸雨頻率加重。大量游客的涌入導致生活污水和生活垃圾的排放量不斷增加，然而這些生活垃圾卻得不到及時處理，這些污染使旅游資源遭到了極大的破壞。

（三）景區(qū)規(guī)劃開放不當帶來的破壞

景區(qū)的開發(fā)缺乏科學規(guī)劃，使得景區(qū)旅游造成了巨大的破壞。在未經(jīng)景區(qū)規(guī)劃論證，比如海南省的海岸帶等需要保護的地區(qū)，就不宜興建大規(guī)模的住宅別墅等。景區(qū)旅游開發(fā)建設(shè)過程中，旅游不能破壞原有的風貌，導致原有的生態(tài)環(huán)境遭受毀滅性破壞。

二、我國景區(qū)生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀

（一）以地方性立法為主，尚未制定國家性立法

目前，我國景區(qū)進行生態(tài)補償機制寥寥可數(shù)，總體趨勢是以地方性立法為主，僅僅在我國新修訂的《環(huán)境保護法中》提到，國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。各相關(guān)地方人民政府應當落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償。但是，目前并未進行具體性的規(guī)定，只是一種意向性的建議，而地方性立法卻如雨后春筍，拔地而起。目前進行生態(tài)補償?shù)姆绞接性S多，主要是以政府全力負擔為主的“蘇州模式”及以政府、旅游經(jīng)營者、游客三方負擔的“玉龍雪山模式”。

2014年1月，江蘇省蘇州市制定了《蘇州市生態(tài)補償條例》中明確規(guī)定了生態(tài)補償適用的范圍、補償范圍、資金承擔方式、資金使用和監(jiān)督，目前已經(jīng)累計發(fā)放生態(tài)補償金額超過5億，生態(tài)補償金主要用于對環(huán)境的維護，對太湖的凈化和保護生物多樣性。2014年開始，云南麗江玉龍雪山景區(qū)收取游客古城維護費用于維護古城的生態(tài)環(huán)境，初步確定了補償主體、補償方式及建立專項補償資金等方式。

目前，國家對生態(tài)補償制度還未有專門的條例，而以地方性法規(guī)為主，這需要國家對全國生態(tài)補償制度建立框架，建立有效的機制。國務(wù)院辦公廳目前發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》提出了健全生態(tài)保護補償機制的總體部署和具體要求，但是并未規(guī)定具體細則。

（二） 執(zhí)法機構(gòu)不明確，管理機制不明確

我國景區(qū)的執(zhí)法機構(gòu)一直不夠明確，管理制度也不夠順暢，對依法行政產(chǎn)生了局限性。我國《風景名勝條例》規(guī)定：“風景名勝區(qū)所在的縣級以上地方政府設(shè)置的風景名勝區(qū)管理機構(gòu)，負責風景名勝的保護和利用及統(tǒng)一管理工作”，但是景區(qū)內(nèi)的執(zhí)法主體不只是城市管理執(zhí)法部門還有景區(qū)本身的管理部門，那么執(zhí)法主體就混亂，存在著多頭處罰的現(xiàn)象。

（三）監(jiān)督機構(gòu)不明確

制度的運行需要一個良好的監(jiān)督環(huán)境，目前我國景區(qū)生態(tài)補償制度進行監(jiān)督的單位并不明確，一切還是以政府執(zhí)法部門主導，政府執(zhí)法部門既是執(zhí)法主體也是監(jiān)督主體，監(jiān)督部門的權(quán)利與責任并不清晰。

三、國外發(fā)達國家及國內(nèi)景區(qū)生態(tài)補償借鑒

（一） 美國黃石國家公園景區(qū)的生態(tài)補償制度

美國著名的黃石國家公園將管理與經(jīng)營分開，管理機構(gòu)將嚴格控制進入公園的人數(shù)，對日常的公園設(shè)備進行維護。進行對公園的維護費用主要來自于美國中央政府，部分來自民間團體的捐獻和門票收入。所有的收入統(tǒng)一上繳給中央政府，政府在將收入返還給公園的管理機構(gòu)，用于維護公園的日常維護和生態(tài)環(huán)境保護。這種生態(tài)補償制度是最早的生態(tài)補償制度的實踐，成為如今歐美國家流行的一種生態(tài)補償模式。

（二） 肯尼亞野生公園景區(qū)的生態(tài)補償制度

肯尼亞野生公園擁有豐富的野生動物資源，為了保護其生態(tài)多樣性，成立了肯尼亞野生動物服務(wù)署。這個機構(gòu)的收入來源于門票、設(shè)備的租賃費用，其收入只用于專門保護動物及附近的居民?？夏醽喚用駥儆诖迓淙壕?，經(jīng)常受到野生動物侵襲，而且有些野生動物不能獵殺，為了保護當?shù)鼐用竦睦?，野生動物署會定期將補償款發(fā)放或者興建學校。

（三）九寨溝自然保護區(qū)的生態(tài)補償制度

我國四川省的九寨溝風景區(qū)，擁有十分豐富的自然資源與生態(tài)環(huán)境，當?shù)鼐用癯Ｄ曛荒芤揽柯糜螛I(yè)，農(nóng)業(yè)和工業(yè)十分落后。為了保持景區(qū)的生態(tài)資源維持高水準，只能以旅游業(yè)為主。當?shù)卣疄榱搜a貼居民生活，每年定時從門票中補貼居民生活費。九寨溝景區(qū)還按照利潤分紅，管理局占27%，景區(qū)的居民占77%，居民直接參加生態(tài)的保護，直接受益于景區(qū)的收入。

四、我國景區(qū)生態(tài)補償制度之建議

（一）從國家層面上制定《我國景區(qū)生態(tài)補償機制》

目前，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，其中在宏觀上對各省市推行生態(tài)補償機制作出了整體要求，要求權(quán)責統(tǒng)一、合理補償。誰受益、誰補償。以政府為主導，社會為參加引導不同領(lǐng)域、區(qū)域生態(tài)保護補償機制建設(shè)，不斷提升生態(tài)保護成效。該意見其實涉及風景名勝區(qū)，但是并不夠細化。

因此，迫切需要制定《我國景區(qū)生態(tài)補償機制》：

第一，必須明確補償?shù)闹黧w，科學規(guī)范確定補償標準。根據(jù)誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，將風景名勝區(qū)生態(tài)補償主體界定為國家、地方政府或個人。生態(tài)補償對象應該是在生態(tài)保護過程中利益受到損失、發(fā)展受到限制的個人、機構(gòu)與地區(qū)。

第二，關(guān)于生態(tài)補償?shù)难a償標準，可以結(jié)合市場調(diào)查和參考已經(jīng)實施的個別地區(qū)的補償方式，允許多結(jié)構(gòu)多方式的補償方式，景區(qū)生態(tài)補償標準可采用直接機會成本法、地租法以及間接機會成本法、調(diào)查意愿法等方法確定。

第三，景區(qū)的收益中應該有一部分應該用于支付生態(tài)補償?shù)慕?jīng)費，由景區(qū)的經(jīng)營者每年繳納一定的經(jīng)費用于生態(tài)補償。

第四，在云貴川、海南四地建立試點。根據(jù)景區(qū)分布的特點和補償現(xiàn)狀，應以經(jīng)濟欠發(fā)達省的景區(qū)作為試點，研究建立生態(tài)補償機制，從而向中部及全國范圍推廣實施。

（二）嘗試建立以市場化為的輔的景區(qū)生態(tài)補償模式

我國目前的景區(qū)生態(tài)補償制度基本上是以政府為主導的補償模式，依靠政府公權(quán)力存在著過分依賴財政支出的缺點，對于經(jīng)濟發(fā)達的省份，支持景區(qū)生態(tài)補償制度推行的資金就較為寬裕，但是在經(jīng)濟欠發(fā)達地方，政府用于支持景區(qū)生態(tài)補償制度的資金較為緊缺。生態(tài)補償制度的構(gòu)建不能僅僅依靠政府，必須將社會團體、企業(yè)及旅游者都聯(lián)系起來，市場化的生態(tài)補償模式。通過對景區(qū)這種特有的資源，將市場化的調(diào)解手段與政府的管控結(jié)合起來。景區(qū)的經(jīng)營機構(gòu)可以開發(fā)進入市場，給有力的市場競爭者發(fā)放景區(qū)開發(fā)許可證，并且定時向他們收取費用。用于補償當?shù)鼐用窈途S護生態(tài)建設(shè)。對景區(qū)開發(fā)者的選擇必須慎重，因為他們對景區(qū)的環(huán)境及經(jīng)營負有重大的責任，應該由相關(guān)的責任部門健全考察制度和準入標準。

（三）明確景區(qū)生態(tài)補償制度的執(zhí)法者，責任和權(quán)利分明

我國的景區(qū)擁有許多珍稀野生動植物資源，偷獵盜獵的現(xiàn)象嚴重，然而針對生態(tài)補償?shù)膱?zhí)法者，卻一直未有明確，大多數(shù)是由景區(qū)的管委會兼任。景區(qū)生態(tài)補償制度中出現(xiàn)的與補償者溝通、對經(jīng)營者進行準入，都需要景區(qū)確定執(zhí)法人員。目前景區(qū)進行生態(tài)補償最理想的執(zhí)法者是景區(qū)的管委會，那么就需要在立法上明確其責任和權(quán)利，更好的約束執(zhí)法人員的行為，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。