淺談西部鐵檢機關協(xié)同聯(lián)動機制的架構模式

閆沛垠 李孟勛

摘 要 加強西部鐵檢機關之間的協(xié)同聯(lián)動工作既是發(fā)揚鐵檢善于協(xié)同的傳統(tǒng)，進一步突出鐵檢跨區(qū)的特色，也是主動適應國家“一帶一路”倡議部署，深化司法改革的必然要求。通過西部鐵檢協(xié)同聯(lián)動機制建立，發(fā)揮利用鐵檢機關在人財物方面的資源，充分發(fā)揮鐵檢的跨區(qū)聯(lián)動辦案優(yōu)勢。本文對協(xié)同聯(lián)動的現狀分析、加強協(xié)同的必要性及如何實現協(xié)同聯(lián)動的方法幾方面進行探索，期待引起廣大同仁對跨區(qū)檢察理論和區(qū)域檢察協(xié)作的深入研究。

關鍵詞 跨區(qū)域 檢察 協(xié)同聯(lián)動 檢察合作

作者簡介：閆沛垠，甘肅省武威鐵路運輸檢察院檢察長；李孟勛，甘肅省武威鐵路運輸檢察院副檢察長。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.138

伴隨著1987年鐵路檢察機關的第一次改革，鐵路檢察機關從全國鐵路檢察院統(tǒng)一領導下開展工作的“大協(xié)同模式”，變?yōu)楦魇≈鞴軜I(yè)務，各路局主管人、才、物等保障“小協(xié)同模式”。2012年全國鐵檢機關二次改革，全國鐵路檢察機關脫離鐵路，成為省院直管的模式。對于像蘭州鐵路運輸檢察分院這樣跨三?。ㄗ灾螀^(qū)）管轄的鐵路分院，西寧、銀川兩個基層院人的人財物等交所在省檢院管理，形成了事實的“不協(xié)同模式”。鐵檢機關雖然分布于全國各地，過去由于協(xié)同而聯(lián)系密切，各院之間親如兄弟，干警個人之間感情十分深厚。伴隨著司法改革的深入，鐵檢機關之間的聯(lián)系局限于個人之間感情聯(lián)絡、業(yè)務上簡單的協(xié)作、業(yè)務比賽等，鐵路院之間、干警之間的聯(lián)系大幅度減少。近年來，借以維系感情的老同志的相繼退休，鐵檢機關之間越來越生疏。我國的司法改革則要求鐵檢機關實行積極的跨區(qū)檢察，以克服“地方保護主義”的不足，在更大范圍內的實現司法公正。因此，鐵檢機關有必要加強彼此之間的聯(lián)系，發(fā)揚跨區(qū)辦案的歷史傳統(tǒng)，建立聯(lián)動協(xié)作的工作機制，充分利用各院人才、信息、資源、辦案等方面優(yōu)勢，建立起有中國特色的跨區(qū)協(xié)同聯(lián)動機制。本文從西部鐵檢機關協(xié)同聯(lián)動的現狀分析、加強協(xié)同的必要性及如何實現協(xié)同聯(lián)動幾方面進行探討，期待對跨區(qū)檢察和區(qū)域檢察合作理論深入探討，并與廣大同仁商榷。

一、西部鐵路檢察機關之間協(xié)同聯(lián)動的現狀分析

過去我們常說“鐵檢是一家親”。親的基礎是牢不可破的“鐵路情結”，人員之間的聯(lián)系走動多，許多鐵檢機關工作多年的老同志，特別是父母也在鐵路工作的人員，他們對于其它院的情況如數家珍，使鐵檢人員在案件交流、工作協(xié)助中暢通無阻。相反，由于與地方檢察機關聯(lián)系少，關系比較生疏。但是，伴隨著鐵路主輔分離、檢察體制改革，鐵路檢察機關歸屬當地管理的變化，鐵路檢察機關之間聯(lián)系急劇減少?，F結合我院偵監(jiān)、公訴、職偵三個業(yè)務，將西部鐵檢機關的協(xié)同聯(lián)動狀況具體分析如下：

（一）人員培訓交流

在鐵檢院之間交流，過去以開會、學習、培訓、辦案的方式進行廣泛的交流活動，使分院下屬的各基層院業(yè)務人員每季度至少見面一次，形成人員人人熟識的狀況，業(yè)務方面協(xié)同比較容易實現。從《蘭鐵檢察機關公訴交流事由統(tǒng)計表》可以看出，在2006年度，基層院公訴部門的人員平均每月至少有一次直接交流的機會，在會議培訓比較密集的年初與年末，一月有好幾次機會，人員之間比較熟悉，交流溝通十分順暢。到了2011年公訴人員的交流數量下降68.75%（與2006年相比），到了2016年則下降93.75（與2006年相比），下降幅度遠遠超出了合理的范圍。

從人員情況具體分析：科員交流下降幅度最大，以2006年交流11次計算，到五年后的2011年度，交流下降82%，到了2016年降為零（其實2012年后情況基本相同）。從表二可以看出，一名2006年參加工作的公訴科人員，二年內參加分院系統(tǒng)業(yè)務交流10次以上，分院外交流5次，同期科長交流機會更多。一名2011年入院的公訴人員，二年內在分院內業(yè)務交流2次，分院外交流0次，在分院系統(tǒng)內尚達不到彼此熟識程度。一名2016年入院的年輕人，二年沒有一次機會，科長之間的接觸僅為1次（內容為鐵檢培訓）。從人員之間的頻繁交流互動，變成沒有直接的交流了，分院內業(yè)務部門尚且如此，跨分院就更加生疏。所以，加強西部鐵檢機關之間的人員交流，尤其是主要業(yè)務部門人員交流，是建立西部鐵檢機關的協(xié)同聯(lián)動最緊迫的任務。

（二）業(yè)務配合情況

在西部鐵檢各院之間業(yè)務配合交流中，偵查監(jiān)督部門每年一次的車交案件立案監(jiān)督是最常見最成熟的業(yè)務交流形式，也是在鐵檢體制改革下保持的交流。從統(tǒng)計表三可以看出，2011年與2006年相比，偵監(jiān)交流量下降了25%，到2016年下降了50%，與公訴交流下降93.75相比，降幅比較小。其次是職務犯罪偵查工作的中協(xié)助調查取證。因為受辦案特點的影響，年度的波動性大，交流范圍限于辦案地檢察機關，且由于職務犯罪偵查取證的保密性特點，交流得并不廣泛和深入，交流的隨機因素較大。公訴部門跨分院交流活動較少，主要的交流形式為參加全國公訴人大比賽的選拔工作各業(yè)務。但是從2011年以后，就沒有交流了，無法統(tǒng)計下降比例。具體情況如下表：

表三：武威鐵檢院跨分院交流情況統(tǒng)計表

（三）其它形式交流

其它形式的交流主要是理論研討、開會、個人旅游等，因參加人員規(guī)律性少，參會人員多為院領導，統(tǒng)計數據對于具體業(yè)務參照作用小。過去，鐵檢院之間業(yè)務部門的交流頻繁一個重要原因是有鐵路免票，鐵檢各院之間交流活動成本低，而現在交流減少一方面由于免票的取消，交流成本有所增加。另一方面出行方式的多樣化，許多人采用了飛機、自駕等交通方式出行，聯(lián)絡的便利性下降。此外是年青干警個性特立獨行的，主要運用以網絡形式，導致傳統(tǒng)的鐵檢人員直接交流減少。

二、西部鐵路檢察機關之間強化協(xié)同聯(lián)動的必要性

加強鐵檢機關之間的協(xié)同聯(lián)動工作既是發(fā)揚傳統(tǒng)，形成特色的要求，也是深化司法改革的必然要求，通過協(xié)同聯(lián)動機制，最大限度地發(fā)揮鐵檢機關在人財物方面的優(yōu)勢，發(fā)揮跨區(qū)作戰(zhàn)的傳統(tǒng)，主動適應國家“一帶一路”倡議，為鐵檢跨行政區(qū)劃檢察進行積極探索。

（一）建立西部鐵檢機關協(xié)同聯(lián)動是發(fā)揚鐵檢光榮傳統(tǒng)，突出鐵檢特色的需要

鐵檢機關曾經在全國鐵路運輸檢察院的統(tǒng)一領導下工作，彼此有協(xié)同作戰(zhàn)的光榮傳統(tǒng)。鐵路檢察機關與地方檢察機關最大的區(qū)別就是各院聯(lián)系多，業(yè)務協(xié)同能力強，個人感情深厚。因為聯(lián)系范圍廣大，鐵檢各院情況均不相同，在解決問題時聽取其它院的意見，往往會有正反兩方面的經驗教訓，能大大大豐富解決問題的方式方法，加強解決方案的針對性與可行性。因為鐵路流動性的特點，鐵檢人員思想解放，處理問題相對靈活。通過不同院之間的信息交流、工作交流、個人感情交流，解放了思想，提高了工作效率與效果。鐵檢全面移交地方檢察機關之后，鐵檢機關之間的聯(lián)系數量急劇下降，聯(lián)系聯(lián)絡的方式更加單一（主要是參加鐵檢廳培訓），已經受到地方檢察機關“老死不相往來”思想影響，消極看待相互交流活動。在跨行政區(qū)劃檢察即將建立之際，鐵檢機關加強相互交流，不僅能促進工作發(fā)展，還突出鐵檢的傳統(tǒng)與特色。廣大西部鐵檢機關由于當地的經濟發(fā)展水平較低，面臨檢務保障不足、人員結構老化、知識儲備不足、案件數量大幅度減少、應對司法改革心理準備不足等共同的話題，“他山之石，可以攻玉”，通過各鐵檢院之間的交流互動，有利于突破工作瓶頸，解決改革發(fā)展難題，重振鐵檢發(fā)展信心。

（二）建立西部鐵檢機關協(xié)同聯(lián)動是深化檢察改革，強化法律監(jiān)督的需要

我國的司法改革實行積極的跨行政區(qū)劃檢察，以克服“地方保護主義”的不足，在全國范圍內的實現法律執(zhí)行的統(tǒng)一，實現司法公正。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也要求：探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨區(qū)域案件。中央改革領導小組已通過《設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》指出：探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院，有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾，保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，有利于構建普通案件在行政區(qū)劃法院審理，特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。最高人民檢察院提出通過“跨行政區(qū)劃檢察院”辦理特殊的訴訟案件，完善我國司法管轄體制的方案。隨著司法改革的深入，通過跨區(qū)檢察的形式來克服地方保護主義、維護司法公正的作用日益顯現。鐵檢機關本來就有跨區(qū)辦案的傳統(tǒng)，一個基層院的管轄范圍通常會跨越幾個市，甚至幾個省。以武威鐵檢院為例，管轄跨越3省西部5市38個縣區(qū)。在司法改革過程中彼此在行政管理方面的聯(lián)系日益松散的時候，更應當主動加強各自的聯(lián)系，通過聯(lián)系形成法律監(jiān)督工作的“千里眼”“順風耳”，加強立案監(jiān)督、職務犯罪偵查監(jiān)督等各方面的工作。對于近兩年在全國鐵檢開展的職務犯罪交叉辦案，例如我院先后辦理了四起涉及太原鐵路局干部的行賄案件，通過與太原鐵檢分院、太原鐵檢院配合，解決了異地取證、異地訊問等許多實際困難。通過加強辦案地鐵檢院的協(xié)同聯(lián)動，能夠有效地降低辦案成本，提高偵查工作效率。在職務犯罪偵查權移交監(jiān)察委員會之后，鐵檢機關的主要職能將會轉變?yōu)楣V權和監(jiān)督權兩個方面，尤其法律監(jiān)督權更加注重信息交換，西部檢察機關的協(xié)同聯(lián)動將成為重要的作息交換平臺，能夠有效地開展對職務犯罪偵查權的監(jiān)督，防止偵查權的濫用，特別是防止變相羈押犯罪嫌疑人等妨害人身自由的行為的發(fā)生。

（三）建立西部鐵檢機關協(xié)同聯(lián)動是充分發(fā)揮人財物優(yōu)勢，實現鐵檢資源利用最大化的需要

西部鐵檢機關占全國國土面積的一半以上，面臨著地廣人稀點多線長、自然環(huán)境和辦案力量不足的實際情況，無論是辦案還是辦理事務，都將主要的精力花在路上。通過西部鐵檢各院的協(xié)同聯(lián)動機制，分享信息情報，協(xié)助調查取證，交流工作經驗，全面統(tǒng)配人才辦理大要案等方面將大有可為。我國近年來在其它部門建立的協(xié)同聯(lián)動工作機制，給西部鐵檢機關協(xié)同聯(lián)運提供許多寶貴經驗。例如，2016年2月份，中央軍委將原來的七大軍區(qū)改為五大戰(zhàn)區(qū)，實現軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍區(qū)主建的格局，打通了各軍種之間相互隔離，形成了聯(lián)合指揮作戰(zhàn)能力，從而大大提高部隊的戰(zhàn)斗力。又如，由我國提出的“一帶一路”倡議略構想，通過各國之間基礎設施的互聯(lián)互通，人員之間的交流互動，打通了各國之間的隔閡，形成沿線各國間的戰(zhàn)略互信，為世界打造了一個和平發(fā)展共贏的經濟合作帶。特別是“一帶一路”倡議將“邊疆”變成戰(zhàn)略的“前沿”，為中國西部注入了新的活力，也為西部鐵檢發(fā)展提供戰(zhàn)略機遇。又如，在“京津冀”在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的建設中，通過打破地域限制，實現各地互聯(lián)互通，形成了優(yōu)勢互補、互利共贏協(xié)同發(fā)展的新路子。歷史經驗證明，相互溝通能增加理解，合作能夠實現共贏。西部鐵檢機關都存在著協(xié)同聯(lián)動強烈愿望，現在進行的“西部鐵檢論壇”得到西部各院響應就是一個良好的證據，建立西部鐵檢協(xié)同聯(lián)動檢察的好處，所發(fā)揮的積極作用一定會遠遠超越我們現在的設想。基層跨行政區(qū)劃檢察院成立后，行政抗訴、環(huán)境污染、公益訴訟等有天然的跨行政區(qū)域的特點，西部鐵檢機關的協(xié)同聯(lián)動機制建立后，能充分發(fā)揮本地與異地兩個辦案優(yōu)勢，在司法公正與效率兩方面取得良好成效。

三、架構西部鐵檢機關協(xié)同聯(lián)動機制的模式

西部鐵路檢察機關雖然有著協(xié)同聯(lián)動的強烈愿望與現實必要性，只有建立起協(xié)同聯(lián)動的工作機制后，才能發(fā)揮出協(xié)同聯(lián)動的效果。西部鐵檢院共有7個分院及20個基層院，地域分布在全國12個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）內，協(xié)同聯(lián)動后效果顯著，但協(xié)同聯(lián)動的難度較大，我們作為一個基層院從辦案的實際出發(fā)，提出一個關于加強西部鐵檢協(xié)同聯(lián)動機制的初步架構，同仁商榷：

（一）成立“西部鐵檢協(xié)同聯(lián)動工作聯(lián)絡小組”

根據西部鐵檢分布在12個省（市、自治區(qū)）的實際情況，避免“群龍無首”的情形發(fā)生，保持鐵檢交流的穩(wěn)定發(fā)展，我們建議，以《西部鐵檢論壇章程》為基礎，成立“西部鐵檢協(xié)同聯(lián)動工作聯(lián)絡小組”，成員包括蘭州、烏魯木齊、成都、西安、昆明、太原、呼和浩特七個鐵檢分院的所屬20個基層院，由“西部鐵檢協(xié)同聯(lián)動機制工作聯(lián)絡小組”統(tǒng)一領導工作?？紤]到西部鐵檢機關自主組織的特點，確定組長由各分院進行輪流擔任，負責日常的聯(lián)絡聯(lián)系工作，并完成當年“西部鐵檢論壇”論題的設計和論壇的發(fā)起。

（二）確定工作重點

為了發(fā)揮西部鐵檢機關的協(xié)同聯(lián)動效果，有必要確定工作的重點，我們本著從實際出發(fā)、從小到大、從虛到實的原則，將“西部鐵檢協(xié)同聯(lián)動機制工作聯(lián)絡小組”主要內容暫時確定為以下幾點：一是開展犯罪線索、信息、情報的交換工作；二是協(xié)助開展“站車交接”案件的立案監(jiān)督與日常檢查工作；三是開展職務犯罪協(xié)查，協(xié)助取證工作；四是開展大要案庭審觀摩、公訴人的培訓、業(yè)務競賽等業(yè)務交流工作；五是召開司法改革等重點專項工作經驗交流會；六是其它工作。

（三）建立案件線索、重要信息、專項活動相互通報制度，并逐步加強信息平臺建設

各分院之間定期通報工作情況，為其它院提供參考作用。在條件成熟之后，可以建立“西部鐵檢信息通報”的電子刊物，由年度組長（聯(lián)絡人）編纂后分發(fā)各院參考。對于案件線索包括職務犯罪案件線索，建議由相關院之間直接交換，不通過聯(lián)絡人交換，以實現線索保密。各院（包括分院與基層院）應當確定一至二名聯(lián)絡人，進行各院之間的信息交換工作?！拔鞑胯F檢協(xié)同聯(lián)動機制工作聯(lián)絡小組”要加強信息交換平臺的建設。在沒有建立交換平臺之前，可利用現有設備、互聯(lián)網開展交流工作。例如，偵查監(jiān)督部門要利用2015年開始使用“全國鐵檢機關鐵路站車交接案件應用系統(tǒng)”（屬于檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)下運行的子系統(tǒng)），能夠實現西部鐵檢機關之間站車交接案件的信息交換工作。

（四）開展專項活動，加大人員培訓、交流、使用工作

以人為本是當代最重要的管理觀念的轉變，西部鐵檢院要通過形式多樣的專項交流活動，加強院與院之間，干警之間的友誼，為我們協(xié)同聯(lián)動奠定堅實的基礎。2010年，在由成都分院舉辦的“鐵檢公訴人論辯賽”效果良好，只可惜中斷了。西部鐵檢協(xié)同聯(lián)動之后，要開展公訴人論辯賽培訓交流，對于公益訴訟、環(huán)境污染、食品安全、民事、行政抗訴等案件組織觀摩庭，實現共同培養(yǎng)業(yè)務人才的目的。在條件成熟的情況下，對大要案可以實行跨分院調配人才。例如，蘭鐵檢察分院過去辦理的“唯亞”案、“泰興”案，都從各基層院調配人員進行偵查、公訴，實現了“強強聯(lián)合”，取得了良好的庭審效果。蘭鐵檢察分院還與鄭州鐵檢分院協(xié)辦了張寧受賄案，初步探索跨分院辦理案件的辦法。西部鐵檢機關協(xié)同聯(lián)動機制運行成熟后，可根據需要建立偵監(jiān)、公訴、職偵、理論研究等主要“業(yè)務人才庫”，積極開展跨分院調配各類人才活動，提高辦案的整體實力。

（五）論壇年會和其它交流工作

建議“西部鐵檢協(xié)同聯(lián)動機制工作聯(lián)絡小組”成立后，實行定期與臨時會議結合的方式進行管理。定期會議每年召開一次，時間、地點、議題均由當年輪值組長確定，但聯(lián)動工作經驗交流總結為常備內容。臨時會議由各分院提議召開，解決應急性突發(fā)性的問題。

除了公訴工作之外，可以開展“司法改革”、“西部鐵檢協(xié)同聯(lián)動機制建設”等專項難點工作的理論交流會，共同化解鐵檢發(fā)展的疑難問題。特別鼓勵干警之間的個人交流活動，充分利用“相約鐵檢偵監(jiān)”、“鐵檢案管”等業(yè)務微信群，交流工作，鼓舞士氣，傳遞鐵檢改革的正能量，為鐵檢機關協(xié)同聯(lián)動打下深厚的感情基礎。

總而言之，加強西部鐵檢機關之間的協(xié)同聯(lián)動工作既是發(fā)揚跨區(qū)辦案的傳統(tǒng)，也是深化司法改革的跨區(qū)檢察必然要求，同時是化解西部發(fā)展問題的重要手段。三國時孫權說過“能用眾力，則無敵于天下矣；能用眾智，則無畏于圣人矣”。我們現在架構的西部鐵檢機關協(xié)同聯(lián)動機制，就是最大地發(fā)揮鐵檢機關集體智慧解決司法改革難題，發(fā)揮鐵檢自身人、財、物等方面的優(yōu)勢，主動適應國家“一帶一路”倡議需要。西部鐵檢機關之間的協(xié)同聯(lián)動工作是一項任重道遠的艱難任務，需要西部鐵檢機關之間同心協(xié)力的合作，堅持不懈的共同努力，共同推進區(qū)域檢察合作實踐深入發(fā)展。