網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督法律機制研究

摘 要 在我國，輿論監(jiān)督一直受到高度重視。進入二十一世紀，我國計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，我國網(wǎng)絡(luò)用戶的數(shù)量飛速增長，互聯(lián)網(wǎng)平臺已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｍㄓ?、溝通以及發(fā)布和獲取訊息的重要方式之一。本文通過數(shù)據(jù)分析法、對比分析法和文獻研究法對網(wǎng)絡(luò)輿論的概念、發(fā)展及現(xiàn)狀、監(jiān)督機制及存在的問題等進行研究，并提出了相關(guān)完善的意見。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)絡(luò) 輿論監(jiān)督 法律規(guī)制

作者簡介：涂明輝，江西省社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.135

一、概述

（一）網(wǎng)絡(luò)輿論的界定

所謂“網(wǎng)絡(luò)輿論”，即社會公眾在計算機網(wǎng)絡(luò)平臺上發(fā)表或傳播意見或言論的行為。在現(xiàn)實社會中出現(xiàn)或存在某一問題或某種現(xiàn)象時，社會公眾在計算機網(wǎng)絡(luò)平臺上對這一問題或現(xiàn)象表達或傳播某種態(tài)度，因計算機網(wǎng)絡(luò)具有傳播速度快、傳播范圍廣等特點，會引起社會公眾對該現(xiàn)象或事件的普遍討論和關(guān)注，網(wǎng)絡(luò)輿論便由此形成。

網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督，顧名思義是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體通過對網(wǎng)絡(luò)輿論進行監(jiān)督和管理，以保證網(wǎng)絡(luò)輿論健康、有序發(fā)展的行為。

網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督根據(jù)監(jiān)督主體的不同可分為廣義的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督和狹義的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督。廣義的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督，監(jiān)督主體涵蓋了網(wǎng)絡(luò)用戶、新聞媒體、自媒體、社會組織、國家行政機關(guān)等；狹義的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督，是指以國家行政機關(guān)或授權(quán)管理機構(gòu)依法對網(wǎng)絡(luò)輿論進行監(jiān)督和管理的行政行為。本文主要針對廣義的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督進行研究和討論。

網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的興起和發(fā)展主要依賴計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，監(jiān)管主體主要利用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對各大網(wǎng)站、貼吧、論壇、博客、社區(qū)、微博、直播平臺等發(fā)表的意見或言論進行監(jiān)管，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督。與傳統(tǒng)的輿論監(jiān)督相比，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管對不當網(wǎng)絡(luò)輿論的甄別發(fā)現(xiàn)、技術(shù)限制、確定發(fā)布主體等各個方面均優(yōu)于傳統(tǒng)輿論監(jiān)督。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督特點

網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督在具有無時間及空間限制、傳播速度快、傳播效率高等特點的同時，還有自身獨有的特點。

1.無時間及空間限制。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的基礎(chǔ)是計算機網(wǎng)絡(luò)，當然地也繼承了計算機網(wǎng)絡(luò)的無時間、空間限制等特點，該特點讓網(wǎng)絡(luò)輿論傳播效率更高、傳播的范圍更加廣泛，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體可以方便快捷地接收各個方面的、大量的網(wǎng)絡(luò)輿論，使得網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的信息獲取更為快捷、覆蓋面更加廣泛、時效性更強。

2.監(jiān)督與被監(jiān)督主體更加廣泛。從網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體角度出發(fā)，我國近十億的計算機網(wǎng)絡(luò)用戶成為了監(jiān)督主體，使得被監(jiān)管對象的全部網(wǎng)絡(luò)行為均暴露監(jiān)管之下，監(jiān)管具有全面性、廣泛性；從網(wǎng)絡(luò)輿論被監(jiān)督主體角度出發(fā)，國家行政機關(guān)、授權(quán)管理機構(gòu)、組織、個人等計算機所能觸及的各個主體均為網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的對象。

3.監(jiān)督方式多樣性。與傳統(tǒng)輿論監(jiān)督的聽證會、座談會、交流會等方式相比，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的方式具有多樣性。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督利用了計算機網(wǎng)絡(luò)的各項優(yōu)勢，采取電子信箱、網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)上留言、網(wǎng)絡(luò)實時通訊等形式，廣泛、實時接收及獲取廣大公眾發(fā)表的意見。同時，也可通過各個網(wǎng)站網(wǎng)站、貼吧、論壇、博客、社區(qū)、微博、直播平臺等主動獲取網(wǎng)絡(luò)輿論并進行監(jiān)督。

（三）網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的作用

1.參與度增加。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督將計算機網(wǎng)絡(luò)用戶納入監(jiān)督與被監(jiān)督的主體，使廣大社會公眾可以通過計算機網(wǎng)絡(luò)方便快捷地對接收、宣傳計算機網(wǎng)絡(luò)信息，在全面、客觀地了解信息的基礎(chǔ)上形成了自身的觀點和看法，并在計算機網(wǎng)絡(luò)平臺上發(fā)表、交流自己的意見和看法。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督方式的多樣性為廣大社會公眾參與國家、社會事務(wù)的監(jiān)督和管理提供了便利，也增加了社會公眾參與國家、社會事務(wù)家督管理的路徑，越來越多的社會公眾通過借助計算機網(wǎng)絡(luò)的各個平臺以交流、傳播等方式充分發(fā)表自己對國家、社會事務(wù)的觀點和看法。

2.自律性增強。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體和網(wǎng)絡(luò)輿論被監(jiān)督主體的角色存在交叉，即網(wǎng)絡(luò)輿論家督主體往往也是網(wǎng)絡(luò)輿論被監(jiān)督的對象，當國家行政機關(guān)、授權(quán)管理機構(gòu)、組織、個人等網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體在計算機網(wǎng)絡(luò)平臺中進行網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督行為的同時，也在對自身的計算機網(wǎng)絡(luò)行為進行監(jiān)督，增強了網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督過程中的各個主體的自律性。同時，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督具有實時性、廣泛性等特點，被監(jiān)管對象的全部網(wǎng)絡(luò)輿論行為均暴露在網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督之下，會促使被監(jiān)管對象在進行網(wǎng)絡(luò)輿論行為時加強自身網(wǎng)絡(luò)輿論行為的有效約束。

3.強化對行政權(quán)力的監(jiān)督。行政權(quán)力是國家行政機構(gòu)依法對國家、社會事務(wù)進行監(jiān)督和管理的具有國家強制力的行為。隨著網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的參與度和監(jiān)督范圍的日益廣泛，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督對行政權(quán)力是否依法、合理、有效地運行進行全面、有效、及時監(jiān)督，強化了對行政權(quán)力的監(jiān)督。

二、我國網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的發(fā)展和現(xiàn)狀

（一）網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的發(fā)展

在我國，輿論監(jiān)督一直受到高度重視。據(jù)查證，從新中國成立至1956年的七年之間，在《人民日報》發(fā)表的批評報道或文章已經(jīng)多達七千余篇。1987年10月25召開的中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會上，趙紫陽同志在報告中指出“要努力形成有利于現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的理論指導(dǎo)、輿論力量、價值觀念、文化條件和社會環(huán)境，克服小生產(chǎn)的狹隘眼界和保守習氣，抵制封建主義和資本主義的腐朽思想，振奮起全國各族人民獻身于現(xiàn)代化事業(yè)的巨大熱情和創(chuàng)造精神”、“要通過各種現(xiàn)代化的新聞和宣傳工具，增加對政務(wù)和黨務(wù)活動的報道，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，支持群眾批評工作中的缺點錯誤，反對官僚主義，同各種不正之風作斗爭”，黨的十三大首次明確了“輿論”和“輿論監(jiān)督”的重要作用，并表達了黨和國家對“輿論”和“輿論監(jiān)督”的高度重視。中國社科院公布的關(guān)于2008年度社會藍皮書中，首次對我國計算機網(wǎng)絡(luò)輿論的情況進行報告。隨著我國改革開放的深化，人民大眾的物質(zhì)和精神生活不斷提高，人們獲取信息和發(fā)表意見的方式和渠道日益多樣，計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展和普及，計算機網(wǎng)絡(luò)平臺已經(jīng)逐步代替?zhèn)鹘y(tǒng)輿論，網(wǎng)絡(luò)輿論由此誕生并發(fā)展成為主要輿論產(chǎn)生和傳播的平臺。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的現(xiàn)狀

根據(jù)人民網(wǎng)輿情檢測室發(fā)布的《2016年互聯(lián)網(wǎng)輿情報告》（以下簡稱“報告”）顯示，網(wǎng)絡(luò)輿論從主要討論政府相關(guān)機構(gòu)的行政行為，轉(zhuǎn)移至對某些突發(fā)性事件、房價、教育、增值稅改革、股票市場、理財投資等社會熱點和國際事件的關(guān)注，并表現(xiàn)出了一定的焦慮心態(tài)。報告對2016年度的網(wǎng)絡(luò)輿論熱點進行了梳理，關(guān)于對公共管理事件（如政府相關(guān)機構(gòu)發(fā)布的各項規(guī)章制度及執(zhí)行方法）的網(wǎng)絡(luò)輿論熱度已經(jīng)超過時政話題、社會矛盾等成為了網(wǎng)絡(luò)輿論最為關(guān)切的事項，同時，網(wǎng)絡(luò)輿論對時政話題、社會矛盾、反腐事件等話題的關(guān)注程度較之前有所降低。

根據(jù)騰訊公司公布的2016年第3季度報告，僅騰訊公司出品的互聯(lián)網(wǎng)即時通訊軟件（如微信、QQ等）的月活躍用戶已超過了八億，以微信及微信朋友圈、QQ、微博等計算機網(wǎng)絡(luò)實時通訊平臺已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)輿情產(chǎn)生和傳播的主要途徑，與此同時，政府機構(gòu)也相應(yīng)推出了有關(guān)政務(wù)、辦公、意見溝通及反饋的微信、微博等網(wǎng)絡(luò)互動平臺，主動接受廣大社會公眾的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督，體現(xiàn)了政府機構(gòu)由被動接受網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督向主動接受監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

三、網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督機制及法律規(guī)制

（一）網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督機制

我國的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督機制貫穿于廣大社會公眾及政府機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)輿論主體入網(wǎng)、輿論的產(chǎn)生和傳播、形成輿論壓力及監(jiān)督反饋的全過程。

1.入網(wǎng)監(jiān)督機制。入網(wǎng)是網(wǎng)絡(luò)緒論監(jiān)督機制的“首道防線”。因計算機網(wǎng)絡(luò)具有開放型、方便快捷等特點，廣大社會公眾初期可以采用非實名登錄、注冊等方式進入計算機網(wǎng)絡(luò)之中，參與網(wǎng)絡(luò)時事和熱點話題的議論，并發(fā)表和傳播自己的意見和觀點。正是因為廣大社會公眾在網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督初期可以采用“隱藏”自己真實身份參與到網(wǎng)絡(luò)輿論之中具有隱蔽性，相比傳統(tǒng)輿論監(jiān)督的實名制，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的“隱蔽性”可以降低廣大社會公眾參與網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的“不安全感”，廣大社會公眾可以較為自由地依法表達自己的看法、觀點，并將之傳播到網(wǎng)絡(luò)之中。但其中也夾雜著許多不負責任的、虛構(gòu)的話題誤導(dǎo)廣大社會公眾，甚至存在“網(wǎng)絡(luò)暴力”的情況。由于社會公眾、政府相關(guān)機構(gòu)等既是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的主體，亦是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的對象，故隨著廣大社會公眾參與網(wǎng)絡(luò)輿論的數(shù)量、素質(zhì)在不斷提升，政府相關(guān)機構(gòu)也主動在計算機網(wǎng)絡(luò)中接受網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體的監(jiān)督，以及網(wǎng)絡(luò)輿論相關(guān)規(guī)定的出臺和互聯(lián)網(wǎng)平臺自律性的不斷完善，入網(wǎng)監(jiān)督機制開始由“隱蔽性”轉(zhuǎn)變?yōu)榘雽嵜坪蛯嵜?，現(xiàn)在如微信、QQ、微博等諸多主流網(wǎng)絡(luò)輿論產(chǎn)生、傳播平臺已經(jīng)陸續(xù)開展實名制注冊，廣大社會公眾及政府機構(gòu)在進行網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的同時，也自愿、主動地接受其他主體對自身網(wǎng)絡(luò)輿論行為的監(jiān)督。

2.輿論傳播監(jiān)督機制。因網(wǎng)絡(luò)輿論的傳播主要以計算機網(wǎng)絡(luò)代碼為載體，具有多樣性。以代碼為載體的網(wǎng)絡(luò)輿論可以轉(zhuǎn)化為文字、圖片、音頻、視頻等多種表現(xiàn)形式，較傳統(tǒng)的以文字、圖片為主要表現(xiàn)形式的傳統(tǒng)信息，網(wǎng)絡(luò)輿論參與主體可以較為全面、客觀地了解網(wǎng)絡(luò)信息，有助于網(wǎng)絡(luò)輿論主體對某一網(wǎng)絡(luò)事件形成較為客觀、理性的認識。網(wǎng)絡(luò)輿論傳播的多樣性，適應(yīng)了廣大網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督主體的不同喜好，通過多種多樣的表現(xiàn)形式吸引了更多的網(wǎng)絡(luò)用戶參與到網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督隊伍，增長了廣大網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體的監(jiān)督熱情。

3.輿論壓力及監(jiān)督反饋。網(wǎng)絡(luò)輿論壓力，即當計算機網(wǎng)絡(luò)中發(fā)布、傳播的某一信息或事件，引起了社會大眾的廣泛討論，形成了“網(wǎng)絡(luò)熱點事件”，“網(wǎng)絡(luò)熱點事件”引發(fā)的社會廣泛討論會對政府機構(gòu)、利害關(guān)系主體產(chǎn)生一種“無形的壓力”或引起網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體的重點關(guān)注，從而使該事件進入現(xiàn)實的法律監(jiān)管程序之中。曾引起社會廣泛討論和關(guān)注的“網(wǎng)絡(luò)熱點事件”，如“躲貓貓事件”、“房叔事件”、“天價煙事件”、“天價表事件”、“郭美美事件”、“快播事件”等，均是首先在網(wǎng)絡(luò)平臺上產(chǎn)生、發(fā)酵并引發(fā)廣大網(wǎng)絡(luò)用戶的廣泛關(guān)注和討論，對相關(guān)監(jiān)管部門和利害關(guān)系主體形成了強大的網(wǎng)絡(luò)輿論壓力，進而引起網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體的重點關(guān)注，直至進入了顯示的法律監(jiān)管程序之中，并依法對相關(guān)責任人進行了處罰。

（二）法律規(guī)制

現(xiàn)階段，我國網(wǎng)絡(luò)輿論的規(guī)律規(guī)制主要體現(xiàn)在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章及司法解釋等多個方面和層級。其中，在法律層面，我國憲法對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督提供了原則性的保護和規(guī)范，民法、刑法、侵權(quán)責任法等均對網(wǎng)絡(luò)輿論及監(jiān)管進行了規(guī)定；在行政法規(guī)方面，對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的有電信條例、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法及計算機信息系統(tǒng)安全保護條例等；在地方政府出臺的條例中，如遼寧省、寧夏回族自治區(qū)、廣東省、上犧牲、重慶市、安徽省等均出臺了網(wǎng)絡(luò)信息安全的相關(guān)規(guī)定；司法解釋方面，最高人民法院、最高人民檢察院均對網(wǎng)絡(luò)輿論的相關(guān)詞匯、規(guī)定等作出了解釋。在各個法律層級中，對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督最為細致、退貼近現(xiàn)實情況的，應(yīng)當屬于各地的地方政府出臺的關(guān)于網(wǎng)絡(luò)信息的相關(guān)條例。

四、存在的問題及完善

（一）存在的問題

當前，我國網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督機制在已初步建立并不斷完善的過程中。但由于法律規(guī)制具有其固有的滯后性，隨著計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷更迭，網(wǎng)絡(luò)輿論的形式也隨之更新，現(xiàn)有法規(guī)不能完全解決實踐網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督過程中產(chǎn)生的各個問題，雖然有較多的法律法規(guī)等對網(wǎng)絡(luò)輿論的監(jiān)督進行規(guī)制，但在網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督實踐過程中，監(jiān)管效果差強人意。

1.體系缺失、缺乏權(quán)威性。目前暫無針對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的專門性法律的出臺，從對我國已經(jīng)出臺的對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督規(guī)制較為全面的規(guī)制中多以“規(guī)定”、“條例”或地方性條例為主，法律層次較低，較多的規(guī)制均局限在某些特定部門、機構(gòu)或地方。

2.具有局限性。由于我國尚未建立完成完整的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督體系，使得各部門均在自己的職務(wù)范疇內(nèi)對網(wǎng)絡(luò)輿論進行監(jiān)督和管理，沒有形成切實有效的各部門溝通機制。在網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督實踐過程中，個別部門存在權(quán)責交叉、權(quán)責不明等情況，未能形成國家相關(guān)機構(gòu)對網(wǎng)絡(luò)輿論的相互配合，未能形成對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的合力，存在一定局限性。

3.不注重自律管理。我國網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督體系中，自律性管理仍然屬于較為薄弱的環(huán)節(jié)。當前，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督多以國家強制力為手段的監(jiān)督、管理，廣大社會公眾和相關(guān)組織、機構(gòu)的自律性管理未得到足夠的重視。廣大社會公眾和相關(guān)組織、機構(gòu)的自律管理是我國網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督體系中的主要組成部分，是對以國家強制力為監(jiān)管方式的重要補充，可以較好地彌補法律法規(guī)的滯后性和局限性等不足。目前我國已經(jīng)出現(xiàn)了有關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿論的自律性約定，如中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會于分別于2002年、2006年發(fā)布了《中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律性公約》和《文明上網(wǎng)自律公約》，但上述公約出臺時間較早，且內(nèi)容多為原則性、框架式條款，與當前我國網(wǎng)絡(luò)輿論的快速、多元化發(fā)展之現(xiàn)狀存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象。

（二）完善

1.在制度上予以完善。在法律層面上對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的監(jiān)管目的、監(jiān)管對象、監(jiān)管內(nèi)容、法律后果等進行全方位規(guī)制，使網(wǎng)絡(luò)不當輿論信息的發(fā)布者、傳播者及網(wǎng)絡(luò)平臺的提供者的不當網(wǎng)絡(luò)行為造成的危害結(jié)果程度，對其追究相應(yīng)的法律責任。切實做到網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督行為“有法可依”、“有法必依”、“執(zhí)法必嚴”、“違法必究”四位一體的法律體系。

2.自律管理予以完善。中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會等相關(guān)自律性組織應(yīng)當結(jié)合當前我國網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)展現(xiàn)狀制定能夠反映當前我國網(wǎng)絡(luò)輿情現(xiàn)狀和計算機網(wǎng)絡(luò)用戶生活的真實情況，建議在充分的實地調(diào)研、研究論證的基礎(chǔ)上預(yù)先制定處相關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿情自律性公約的意見稿，通過網(wǎng)絡(luò)征求廣大計算機網(wǎng)絡(luò)用戶的意見，并結(jié)合相關(guān)意見予以完善。

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