高校財務管理存在的問題和對策研究

薛紅兵

隨著高等教育大眾化,高校辦學規(guī)模迅速擴大，由于各地政府財力有限，對高校的財政投入不夠，高校發(fā)展與財力不足成為主要矛盾。在這種情況下，不少高校開始向銀行貸款來增加辦學資金，部分高校被迫采用以負債籌資辦學為主導的模式。這一定程度上在短期內(nèi)緩解了高校辦學在財務資金來源方面的壓力，但同時增加了高校財務管理的壓力和風險。面對這些問題，如何有效地提高高校的財務管理工作，規(guī)避與防范高校財務管理存在的風險，值得我們深入研究。

一、高校財務管理的環(huán)境變化分析

在高等教育改革進程中，其各項內(nèi)部管理體制也勢必面臨著市場經(jīng)濟的挑戰(zhàn)，其中高校財務管理，作為高校內(nèi)部管理的最重要組成部分之一，面臨著巨大的問題和挑戰(zhàn)。

（一）市場經(jīng)濟的全面深化改變了高校財務管理的環(huán)境。計劃經(jīng)濟體制下，高校是公益性福利事業(yè)，受政府直接管理。政府管理的職權涵蓋高校的經(jīng)費劃撥、經(jīng)費開支、高校招生、畢業(yè)生就業(yè)等各個方面，高校自主管理的權限較小，缺乏自主權和積極性。市場經(jīng)濟的全面深化改變了高校的生存環(huán)境，尤其是徹底打破了傳統(tǒng)高校資源分配模式，迫使高校的資源配置逐步向市場配置的模式轉(zhuǎn)變。從財務管理角度而言，財務資金來源管理必須拋棄等、靠、要的思想，要從面向市場經(jīng)濟的需要這一角度出發(fā)，以自主辦學為主導模式，對財務管理體系進行改革和調(diào)整，建立與市場經(jīng)濟相配套的財務管理模式。

（二）教育體制改革的推進提高了高校財務管理的要求。改革開放以來，對高校教育體制改革的探索始終沒有停止，尤其是上世紀90年代以后，高校的體制改革持續(xù)深化。一方面高等教育理念持續(xù)創(chuàng)新。計劃體制下，辦學經(jīng)費主要由國家財政撥款，高校財務工作比較簡單，主要是按預算和財務制度審核報銷。在全面深化市場經(jīng)濟的背景下，要求各類高校在保證社會效益的基本前提下，更加重視經(jīng)濟效益，追求教育資本的回報率。與此相對應，高效財務職能延伸到高校的各項財務決策，以及產(chǎn)、學、研各個環(huán)節(jié)。另一方面，高等教育規(guī)模不斷擴大，對高校教育經(jīng)費的投入提出了更高的要求，需要各類高校拓寬籌資渠道。高校財務管理職能從主要側(cè)重于支出管理，進一步延伸至融資環(huán)節(jié)。

（三）教育經(jīng)費來源多元化改變了財務工作的性質(zhì)。一方面，高校辦學主體多元化。隨著教育體制改革的推進，特別是民辦高校的發(fā)展，國家不再是唯一的辦學主體，辦學主體的多元化勢必改變了高校的利益關系。高校的利益主體不再是單一的政府，而是涉及各方的多元利益主體。自然而然，高校教育經(jīng)費籌集方面，無法再由政府進行統(tǒng)一撥款，勢必要向多元籌資模式化轉(zhuǎn)型。另一方面，高校教育服務多樣化帶動收入類型多樣化。除了傳統(tǒng)的學生繳費收入、學校產(chǎn)業(yè)收入外，部分高校為增加收入，加強了技術服務和教育培訓的力度，相應增加了收入類型。同時隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，單位和個人捐贈也成為部分高校收入的重要組成部分。收入類型的多元化，提高了高校財務管理的復雜性，要求高校財務能夠加強對不同風險的計量與控制，提高收入管理水平。

二、高校財務管理存在的問題分析

在高校體制機制變革的進程中，財務管理作為高校內(nèi)部管理的重要組成部分，勢必也面臨著重大的變革。但受體制機制轉(zhuǎn)型的影響，高校的財務管理仍存在一些問題，短期內(nèi)難以適應高校體制改革的變化。

（一）高校財務管理理念薄弱。從宏觀的上講，財務管理理念是基于對業(yè)務的深刻理解的價值管理。從操作層面講，財務管理理念往往是由內(nèi)外部環(huán)境決定的。高校的財務管理理念，也要圍繞市場經(jīng)濟深化、高校體制改革持續(xù)推動的背景下如何提高高校價值管理能力展開。從通俗意義上理解，高校財務管理要在平衡高校各方利益的前提下，實現(xiàn)資金效益最大化，降低各類投入成本，提高投入產(chǎn)出比。但是，目前高校教職工思想上，還未意識到高校財務管理環(huán)境的變化，這直接增加了財務工作的難度。甚至部分高校未建立相應經(jīng)濟責任制，將開源節(jié)流的責任完全加到高校財務人員的身上。

（二）高校財務管理體制不順暢。財務管理是各單位內(nèi)部管理的一個組成部分，總體而言要根據(jù)財經(jīng)法規(guī)，按照財務管理的原則，組織單位財務活動，處理財務關系，主要包括資產(chǎn)購置、資金或資本融通、以及營運資金管理等各方面。從目前高校的財務管理體制看，還未形成一套自我控制、自我適應的財務運行機制，無法起到調(diào)動高校各方積極性主動性和創(chuàng)造性的作用。尤其是預算管理、內(nèi)部控制、信息系統(tǒng)等方面，在高校體制改革進程持續(xù)推動的背景下，都是亟待補充、加強的方面。

（三）財務籌資的風險意識不強。目前，我國高校籌資模式差異很大，有的高校不積極開拓投資渠道，仍然沿襲以往政府撥款為主導的籌資模式。有的高校，特別是地方性民辦高校，出于擴大高校規(guī)模、增強基礎設施建設等需要，籌資模式過于依賴銀行貸款，并造成了較大財務負擔。以政府撥款為主導的籌資模式，由于未完全放棄等靠要的落后思想，目前已經(jīng)難以適應高校教育大眾化、社會化提出的籌資渠道多元化的要求。但過度利用銀行貸款的高校，是否能夠充分、有效地利用貸款資源，仍存在一定的問題。特別是部分高校盲目進行高標準、高規(guī)格建設，在短期難以產(chǎn)生經(jīng)濟效益的情況下，造成了銀行貸款資金的浪費，并加大了高校以后各年度的償債壓力，形成財務籌資風險。

（四）財務分析體系有待建立完善。長期以來，由于計劃經(jīng)濟體制機制的原因，高校的資金運用不重視績效分析，也不講究分析結果的運用，因此財務分析體系的建立也就無從談起。但在市場經(jīng)濟持續(xù)深化的背景下，高校經(jīng)濟利益的多元化導致財務管理的范疇逐步擴大，對財務分析也提出了更高的要求。目前的財務分析體系中，總體上較為重視教學、科研等傳統(tǒng)項目投入產(chǎn)出的經(jīng)濟效益分析，對高?；A設施建設、重大投資經(jīng)營活動等分析能力不足。在籌資渠道看，對籌資成本的分析也相對較為薄弱。

三、高校財務管理面臨的財務風險

當前，我國高校多數(shù)仍然是不具有盈利性質(zhì)的行政事業(yè)單位，總體財務風險相對較小。但隨著高校自主管理權利的不斷擴大，特別是部分民辦高校的建立，部分高校多方籌措建設資金，不計成本地加大資源投入追求快速發(fā)展，形成了較高的財務風險，應予以重點防范。

（一）過度舉債辦學而產(chǎn)生的償債風險。在高校教育大規(guī)模擴招后，財政性經(jīng)費投入比重無法按照擴招的速度同比例增加，客觀上造成了高校資金的缺口。特別是部分地方政府極力推動打造“大學城”，迫使高校大規(guī)模舉債，其每年應償還的銀行貸款利息支出就可能超過高校承受范圍。向銀行等金融機構過度或不良舉債會造成巨大的債務壓力，債務壓力過大會阻礙高校長期可持續(xù)發(fā)展，并產(chǎn)生債務風險。

（二）管理不當導致內(nèi)部控制風險。所謂內(nèi)部控制風險，就是指影響內(nèi)部控制功能發(fā)揮和目標實現(xiàn)或?qū)е聝?nèi)部控制失效的不確定性。高校內(nèi)部控制風險是指高校在運行管理中，因內(nèi)部控制程序和措施不夠恰當，內(nèi)部控制措施執(zhí)行不力導致的各項風險。內(nèi)部控制風險主要集中在財務預算控制、運營成本控制兩個方面。部分高校財務預算控制不嚴，形同虛設；部分高校對各項運營成本也未進行嚴格的計劃，導致費用開支經(jīng)常失控。部分高校未對內(nèi)部會計控制的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，而是由會計部門自己執(zhí)行監(jiān)督，造成內(nèi)部控制覆蓋不全面，審計監(jiān)督執(zhí)行不到位，監(jiān)督效果不佳。

（三）國有資產(chǎn)存在著流失的風險。部分高校對資金和資產(chǎn)的管理存在盲點和誤區(qū)。部分高校經(jīng)營管理混亂，規(guī)章制度不健全，各項經(jīng)營管理沒有章法，不按照嚴格的規(guī)章制度和審批程序進行管理。一是對實物資產(chǎn)的管理不到位。部分高校對實物資產(chǎn)未進行定期盤點，在盤點時出現(xiàn)的差異未與賬簿進行核對。其中對于固定資產(chǎn)方面未進行標簽管理，明確具體使用部門和相應的管理責任，導致部分固定資產(chǎn)下落不明。部分高校資產(chǎn)使用人員交接手續(xù)不規(guī)范,實物資產(chǎn)與賬簿記錄不對應，固定資產(chǎn)的管理責任也就無法落實。部分高校未嚴格執(zhí)行資產(chǎn)報廢程序，導致固定資產(chǎn)實物被人非法占用，造成了國有資產(chǎn)的流失。二是固定資產(chǎn)的管理制度不健全。固定資產(chǎn)的管理是一項非常繁雜的手續(xù)，必須通過建立規(guī)章制度一絲不茍的執(zhí)行。比如部分高校未制定嚴格的采購入庫手續(xù)，導致部分資產(chǎn)不入賬，這從源頭上使得無法對資產(chǎn)進行有效的管理。尤其是部分高校認為捐贈資產(chǎn)在獲得過程中，未實際支付相應的款項，因此未嚴格按照要求全部辦理入賬手續(xù)，導致部分捐贈資產(chǎn)形成賬外資產(chǎn)，并成為高校貪污腐敗的源頭。部分高校不重視審計等監(jiān)督制度，導致審計工作長期缺位，國有資產(chǎn)長期處于流失狀態(tài)而未能發(fā)現(xiàn)。

（四）決策失誤導致投資失敗的風險。部分高校在擴張過程中，隨著自主能力的增強，過度盲目擴張，大量購置固定資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、以及金融產(chǎn)品，決策失誤導致投資失敗的風險上升。比如部分高校對自身發(fā)展評估不足，過于樂觀，建設大批高投入投資項目，盲目引進大批硬件固定資產(chǎn)設備、盲目擴建校舍等基礎設施，而對高校科研項目、教學水平建設與發(fā)展不夠重視，導致出現(xiàn)大量的面子工程。這些非理性的固定資產(chǎn)和基礎設施投資，對高校短期的科研教學水平提升無法起到立竿見影的作用，但是其大額的投資，可以使高校面臨投資失敗的風險。此外，部分高校未履行正常的報批手續(xù)，為獲取不正當?shù)母呤找妫瑢㈤e置的自由資金甚至是財政結余資金投入到較高風險的投資項目，一旦失敗必然造成資金損失，進而造成國有資產(chǎn)的流失。

四、完善高校財務管理的對策思路

高校是我國教育事業(yè)的重要支柱，對于提升我國科學技術發(fā)展水平具有重要意義。在當前高校體制改革下財務自主性不斷上升的同時，要加強財務管理工作，充分發(fā)揮財務管理對穩(wěn)定高校發(fā)展的重要作用。

（一）從宏觀層面加強高校財務管理的頂層設計。一方面，要改革高校領導體制。首先要理順政府與高校之間的關系。雖然高校從法律關系上已經(jīng)確立了法人地位，但是各地政府部門和各個地方高校之間仍然存在一定的行政管理關系，政府部門對高校的政策影響尤其是行政影響仍然較大。因此，要設立高校董事會，實現(xiàn)管辦分離，落實大學自主辦學的權利。同時，明確政府在高校行政管理中的地位，理順與高校之間的關系?，F(xiàn)階段，可以將政府作為國家資產(chǎn)產(chǎn)權代表的身份，以一定的推選程序派出代表作為高校董事會成員，參與高校重大決策。另一方面，要健全財務組織架構。要按照各個高校的規(guī)模大小、管理架構復雜程度、下屬單位多寡等不同情況，建立健全財務組織機構體系。在構建財務組織架構中，既要強化的財務工作集中統(tǒng)一管理，又要落實好各項分權制衡機制，使各個財務組織部門形成相互聯(lián)系、相互制約的關系。

（二）完善高校財務預算和財務收支制度。

1、完善財務預算并加強執(zhí)行監(jiān)督。在預算制定中，要依據(jù)財權與事權相統(tǒng)一的原則，在預算管理中堅持全員參加，而不僅僅是財務部門參加，貫徹財權與事權相統(tǒng)一的管理體系。預算管理中，堅持統(tǒng)一領導、分級管理的內(nèi)部管理體制，強化對各管理層的分級授權工作。此外，要建立預算績效考評制度。把預算編制和執(zhí)行監(jiān)督結合起來，通過定期的考核和監(jiān)督，強化預算的執(zhí)行力度。在條件許可的情況下，可以在公立高校做試點，借鑒許多西方國家經(jīng)驗，由財政部門、審計署等對預算績效進行考核。對于考核成績較好的，予以獎勵或增加預算，對于考核成績較差的，予以處罰或者消減撥款等。

2、強化對財務收入和財務開支的管理控制。一方面要完善財務收入制度。與西方發(fā)達國家相比，中國高校中社會捐贈收入在高校經(jīng)費的比重較低，高校自主籌資意識不強。因此完善高校收入管理制度建設，首先要健全高校的籌資機制，通過設立專門籌資機構，安排專門人員開展籌資、吸收社會捐贈工作。同時，加強收入管理制度的落實，完善非稅收入管理制度。要明確高校非稅收入的概念、性質(zhì)、范圍、具體種類，具體收入類別的認定及其主管部門。要制定校內(nèi)管理實施細則，強化高校財務部門對非稅收入的管理，確保符合相關部門的政策和管理標準。另一方面要強化財務支出控制。高校資金使用項目繁雜，要根據(jù)教學、科研、基礎設施投資等不同種類，分別制定相應的財務開支控制措施。首先要完善各項規(guī)章制度，提高支出的規(guī)范化水平。對于重大、專項的開支要嚴格執(zhí)行相關預算管理制度，項目執(zhí)行過程要進行財務分析，對執(zhí)行進度與預算差異進行分析，并予以改進和處理。對于日常的開支項目，要根據(jù)國家財經(jīng)法律法規(guī)進行開支，提高財務支出的合規(guī)性水平。加強資產(chǎn)采購的集中管理，屬于政府集中采購目錄的，應進行集中采購。

（三）建立健全高校資產(chǎn)和負債管理制度。資產(chǎn)管理方面，要健全完善資產(chǎn)管理制度。要改進高校資產(chǎn)管理機構，對各職能部門進行權責劃分，設置合理崗位和權限，明確各自的職責范圍，提高資源配置效率。要加強資產(chǎn)種類管理，針對不同資產(chǎn)明確不同管理人員責任，實施問責制度。加強高校資產(chǎn)定期檢查，掌握資產(chǎn)使用管理情況，對資產(chǎn)使用效益進行評價。充分利用現(xiàn)代信息技術、電腦網(wǎng)絡等設立資源共享平臺，加強高校資產(chǎn)的內(nèi)部調(diào)配，防止資源閑置浪費。負債管理方面，首要的工作要加強高校貸款的控制。雖然高校具有獨立社會法人的地位，可以獨立享有民事權利、獨立行使決策權利。但是在權力和責任不匹配的情況，對高校貸款的過度授權，已經(jīng)使部分高校的貸款呈現(xiàn)出高風險的特征。因此要對高校貸款權限進行事前控制，明確由主管部門進行批準，并在主管部門參與下實施。其次要加強貸后風險管理。建議由相關政府部門出臺一套科學的高校負債考核體系和預警指標，對高校的貸款規(guī)模、貸款結構，高校的償債能力進行定期評估和預警。超過預警標準的，要嚴格控制，停止貸款，令其制定還款方案并監(jiān)督其執(zhí)行。

（四）建立健全高校審計監(jiān)督制度。一是要加強內(nèi)部審計。要健全內(nèi)審的組織架構，從高校領導層面建立內(nèi)部審計委員會，從部門層面建立專門的內(nèi)審部門，從職責上明確內(nèi)審部門對同級財務部門和下屬單位的審計權限和責任。二是要加強高校領導審計，主要包括任中審計和離任審計。為增強高校領導審計的組織落實力度，要建立嚴格的高校領導審計制度，確保該項審計工作不因人而變。必要時，可以委托外部會計師事務所進行高校領導審計，以增強高校領導審計工作的獨立性。三是強化對具體項目的審計監(jiān)督力度。對于容易發(fā)生問題的基建項目，要在實施的各個階段進行審計監(jiān)督，預防貪污腐敗。對于科研資金，健全資金使用規(guī)范，對使用過程進行定期審計，發(fā)揮審計監(jiān)督作用。四是規(guī)范外部審計流程。由于外部審計的范圍涉及到高校的財務部門和審計部門，因此，應明確由高校領導層面負責聘請外部審計機構，不允許由高校財務部門和審計部門負責聘請外部審計，避免外部審計流于形式。

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