特朗普政府加大中企赴美投資審查力度：原因、趨勢與對策

胡振虎 于 曉

特朗普上臺后，一向標(biāo)榜“自由貿(mào)易”和“公平貿(mào)易”的美國政府，持續(xù)收緊外資安全審查，2009—2017年，美國外國投資委員會（CFIUS）立案審查數(shù)由每年不足100件增加至每年近240件。尤其是針對中國企業(yè)赴美投資審查力度不斷加大，中國企業(yè)被CFIUS審查數(shù)兩次連續(xù)三年位列國別第一，且申報數(shù)量快速攀升。①2017年12月CFIUS發(fā)布的年報顯示，2013—2015年，CFIUS共審查39個國家（經(jīng)濟(jì)體）的387件涵蓋交易，中國企業(yè)被審查交易74件，占19%，與過去三年（2012—2014年）占比相同，中國兩次連續(xù)三年位居CFIUS審查數(shù)量國別榜首且占比最高。同時，中國企業(yè)申報案件數(shù)量近年增速較快，從2009年的4件快速增加至2015年的29件。美國政府對中企赴美投資一直“另眼相看”，奧巴馬執(zhí)政時期也不曾中斷過。②除常用手段外，奧巴馬還訴諸行政終裁。2012年，奧巴馬動用“總統(tǒng)行動”（Action of President）對三一集團(tuán)關(guān)聯(lián)公司并購美俄勒岡州風(fēng)電場項(xiàng)目使用“總統(tǒng)令”，“總統(tǒng)行動”是美國外資安全審查的最高審查階段。這起審查案是自1975年成立CFIUS至奧巴馬總統(tǒng)任期結(jié)束，美國總統(tǒng)僅否決過2起并購案件中的一起，另一起是1989年中航技并購美西雅圖飛機(jī)零部件制造商Mamco項(xiàng)目。為何特朗普政府對中企赴美并購審查不斷加碼？如何研判未來趨勢？清楚回答這些問題，有利于我們制定應(yīng)對策略并有效落實(shí)企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略。

一、主要原因

（一）國家安全是直接原因

自2017年以來，特朗普政府以“國家安全”為由對各國展開100多次反傾銷及反補(bǔ)貼調(diào)查，中企赴美投資所受影響非常大①2018年4月，美中關(guān)系全國委員會和美國榮鼎集團(tuán)（Rhodium Group）聯(lián)合發(fā)布《2018年更新版：中美雙向投資趨勢》報告指出，2017年中企對美投資大幅下滑，從2016年的452億美元驟降至294億美元，降幅高達(dá)35%，其中180億美元投資還是2016年宣布但直到2017年才完成的交易，有約80億美元對美投資因CFIUS干預(yù)最終取消。榮鼎集團(tuán)數(shù)據(jù)顯示，2018年1—2月，中企對美投資同比繼續(xù)下滑，僅為12億美元，且排隊(duì)等候交易的投資交易量也為近三年來最低點(diǎn)，為50億美元。，其中存在中方自身原因，但主要是美方造成的。一方面，隨著赴美投資和并購交易不斷增加，中企被審查概率不斷提高。近些年，中國對外直接投資（OFDI）逐漸增加②據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議《世界投資報告2017》統(tǒng)計(jì)，2016年，全球外國直接投資流出量（簡稱投資流量）為1.45萬億美元，同比下降8.9%，繼上年的強(qiáng)勁上揚(yáng)后，全球?qū)ν庵苯油顿Y流量出現(xiàn)下降。根據(jù)商務(wù)部《中國對外直接投資統(tǒng)計(jì)公報》，2016年中國對外直接投資快速發(fā)展，對外投資流量再創(chuàng)歷史新高，達(dá)到1961.5億美元，增長34.7%，繼續(xù)保持全球第二位，占全球比重首超一成，成為國際投資大國。截至2016年底，中國2.44萬家境內(nèi)投資者在國（境）外設(shè)立對外直接投資企業(yè)3.72萬家，分布在全球190個國家（地區(qū)）；中國對外直接投資累計(jì)凈額（存量）達(dá)13573.9億美元，在全球占比提升至5.2%，位居第六。，對外并購日趨活躍，并購金額從2004年的30億美元增加至2016年的1353億美元，2016年同比增長148.6%。③2016年，中國對外投資并購活躍，金額創(chuàng)歷史之最。中國企業(yè)共實(shí)施對外投資并購765起，涉及74個國家（地區(qū)），實(shí)際交易金額1353.3億美元，其中直接投資865億美元，占63.9%；境外融資488.3億美元，占36.1%。并購領(lǐng)域涉及制造業(yè)、信息傳輸/軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸/倉儲和郵政業(yè)等18個行業(yè)大類。2016年，中國對美投資169.81億美元，在中國對外投資流量中排名第二，占比8.7%，同比增長111.5%，占美吸引外資4.3%。④第一位是中國香港，金額為1142.3億美元，占總額比重為58.2%。其中，對美實(shí)際并購金額位列第一。2017年，中國對外非金融類直接投資1200億美元，其中對美投資78億美元，占比6.5%。如前文所述，截至目前，中國已兩次連續(xù)三年（2012—2014年、2013—2015年）居CFIUS審查數(shù)量國別榜首。另一方面，隨著中企對美并購交易不斷增加，特朗普政府一再以國家安全為由加大安全審查力度，將正常商業(yè)行為政治化，頻頻對交易活動設(shè)置障礙，破壞了國際投資秩序和公平?！皣野踩笔荂FIUS的核心審查理由，也是美國外資安全審查機(jī)制維護(hù)的基本目標(biāo)。然而，“國家安全”范圍十分廣泛，缺乏統(tǒng)一界定，極易造成濫用，將對國際貿(mào)易秩序和公平造成嚴(yán)重影響。特朗普政府奉行單邊貿(mào)易投資保護(hù)主義，利用“國家安全”這一理由，是一種簡單直接的選擇，甚至動用最高級別審查手段“總統(tǒng)令”否決并購交易，如2017年中資背景的峽谷橋1號基金并購美國俄勒岡州萊迪思半導(dǎo)體公司。

（二）維護(hù)美國霸權(quán)是根本原因

特朗普上臺后，世界經(jīng)濟(jì)大勢劇烈演變，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整，維護(hù)美國霸權(quán)和實(shí)際利益，美國政府面臨巨大壓力。一方面，美國部分行政當(dāng)局特別是鷹派人士認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)全球化產(chǎn)生了不平衡的利益，美國并未獲得理想的全球化紅利，一些新興市場國家比美國獲利多，美國內(nèi)核心利益受到挑戰(zhàn)，尤其是關(guān)鍵技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，加大外資安全審查力度應(yīng)被美國政府當(dāng)作重要應(yīng)對手段。經(jīng)濟(jì)全球化雖然推動了全球經(jīng)濟(jì)增長、逐漸縮小經(jīng)濟(jì)體之間經(jīng)濟(jì)增長差距，但全球化的受益是不平衡、不對稱的，美國并不是最大獲益方，相對實(shí)力下降且國內(nèi)利益分化嚴(yán)重。一些利益受損的選民，開始詬病全球化，尤其是認(rèn)為外資并購“竊取”美國敏感技術(shù)進(jìn)而對美國技術(shù)壟斷產(chǎn)生沖擊，削弱美國全球競爭力并有損國家利益。同時，隨著中國的和平崛起，中美差距不斷縮小，美國內(nèi)較大部分精英階層倍感焦慮，特朗普政府更是直接遏制中國崛起，其《國家安全戰(zhàn)略報告》首次將中國定義為美國的“戰(zhàn)略競爭對手”。另一方面，受益于全球經(jīng)濟(jì)逐漸復(fù)蘇、美國經(jīng)濟(jì)刺激政策效果逐步顯現(xiàn)等多種力量，美國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)較好局面，經(jīng)濟(jì)增速不斷提高，就業(yè)指標(biāo)和物價水平逐漸接近目標(biāo)，這些為特朗普政府推行“美國優(yōu)先”、逆全球化等“向內(nèi)看”及奉行單邊主義言行并加大外資安全審查提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。為迎合部分選民和利益集團(tuán)，兌現(xiàn)縮小中美貿(mào)易逆差的競選承諾，加上中期選舉臨近，特朗普政府選擇了最直接、見效快的經(jīng)濟(jì)手段——加大外資安全審查力度。因此，特朗普政府加大中企并購審查力度是基于國家利益需要。

二、未來趨勢

（一）特朗普政府將繼續(xù)加大對中企并購審查力度

從美方看，出于美國自身利益和政治需要，特朗普政府必將繼續(xù)揮舞安全審查“大棒”。中期選舉前，特朗普將繼續(xù)兌現(xiàn)競選承諾，保護(hù)美國市場，實(shí)施“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略。如果選舉獲勝，為鞏固執(zhí)政地位和國家利益，特朗普政府仍將加大對中國企業(yè)并購審查力度。之所以做出這種判斷，主要基于特朗普經(jīng)濟(jì)政策理念和變革方向。特朗普的價值理念源于對美國及西方世界現(xiàn)實(shí)的不滿，因此特朗普政府尋求的不是以往政府更迭的政策調(diào)整，而是一場根本性變革，是要在經(jīng)濟(jì)層面重建資本主義發(fā)展模式。鑒于美國經(jīng)濟(jì)面臨的挑戰(zhàn)與重建資本主義發(fā)展模式的目標(biāo)，特朗普經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向?qū)嶋H上是一種保守主義回歸，“讓美國再次偉大”“美國第一”“買美國貨、雇美國人”都鮮明地體現(xiàn)了這種價值理念的要求。因此，特朗普經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向可概括為：其一，推行以復(fù)興中產(chǎn)階級地位為目標(biāo)的分配政策；其二，以刺激投資為導(dǎo)向推動經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會；其三，反全球化。①李向陽：《特朗普經(jīng)濟(jì)政策評估》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》，2017年第4期。針對收入分配不均問題，特朗普政府并沒有尋求傳統(tǒng)意義上的收入分配政策，而是通過擴(kuò)大供給、制造業(yè)回流、強(qiáng)化基建投資增加就業(yè)機(jī)會等手段，以創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會來改善收入分配差距過大的狀況。此外，特朗普政府還將繼續(xù)通過制定更加嚴(yán)厲的貿(mào)易投資保護(hù)主義政策等反全球化手段推動貿(mào)易平衡，提高制造業(yè)創(chuàng)造就業(yè)能力；同時，特朗普政府已宣布，將出臺措施限制中企對美投資并購，美國財(cái)政部將自2018年3月22日起的60天內(nèi)出臺方案。

（二）美國仍是中企海外并購重要目標(biāo)市場，中企與美外資安全審查的“持久戰(zhàn)”不可避免

從中方看，雖然很多中國企業(yè)并購美國企業(yè)遭遇特朗普政府不公開、不公平的安全審查，但很多具有發(fā)展?jié)摿蛯?shí)力的中國企業(yè)仍將美國市場視為重要目標(biāo)市場，主要有以下原因：首先，中國企業(yè)海外并購具有市場尋求特征，龐大的美國市場對中國企業(yè)海外并購的區(qū)位選擇和投資規(guī)模都具有明顯的正向作用。潛在目標(biāo)國的市場機(jī)會對于中國跨國并購決策沒有顯著影響，而在進(jìn)入一國之后，將對其并購規(guī)模產(chǎn)生正向影響。②劉青、陶攀、洪俊杰：《中國海外并購的動因研究——基于廣延邊際與集約邊際的視角》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2017年第1期。其次，中國企業(yè)海外并購較傾向于獲得具有顯著壟斷優(yōu)勢的技術(shù)、營銷訣竅、管理技能等資源，這些有助于提高國際競爭力。通過對發(fā)達(dá)國家逆向投資，中國企業(yè)不僅可以避免發(fā)達(dá)國家的進(jìn)口配額、反傾銷等貿(mào)易壁壘，而且可以針對東道國市場特點(diǎn)開發(fā)產(chǎn)品，為消費(fèi)者提供更便利和更高質(zhì)量的服務(wù)，從而提高國際競爭力。雖然美國政府一再對中國企業(yè)加以防范和管制，但是美國的高精尖技術(shù)和成熟的管理經(jīng)驗(yàn)對中國企業(yè)依然充滿誘惑力，華為、聯(lián)想、海爾、三一重工等中國企業(yè)不斷進(jìn)入美國并購市場就是明證。①吳先明、黃春桃：《中國企業(yè)對外直接投資的動因：逆向投資與順向投資的比較研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2016年第1期。再次，中國企業(yè)跨國并購開始重視戰(zhàn)略性資產(chǎn)和資源，比如礦產(chǎn)、金屬、油氣等稀缺資源品，金融機(jī)構(gòu)、軍品、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等敏感性資產(chǎn)?？鐕①徳缙冢袊髽I(yè)忽略尋求戰(zhàn)略性資產(chǎn)，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段開始將戰(zhàn)略性資產(chǎn)納入?yún)^(qū)位選擇決策，表明中國企業(yè)海外并購模式符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段的需求。②李詩、黃世忠、吳超鵬：《中國企業(yè)并購敏感性海外資產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)研究》，《世界經(jīng)濟(jì)》，2017年第3期。美國在油氣、金融、軍事技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域都具有全球領(lǐng)先優(yōu)勢，雖然特朗普政府正繼續(xù)收緊此類并購，但中國企業(yè)一旦并購成功，將利好市場反應(yīng)，提升股東價值，因此中企有非常大的并購動力。最后，中國企業(yè)海外并購將重點(diǎn)考慮東道國政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險并重視交易成本，更傾向于進(jìn)入投資風(fēng)險較低且市場機(jī)制較成熟的國家。雖然特朗普政府政策走向存在較大不確定性，但美國政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險總體較小，且市場化程度較高、營商環(huán)境較好，是較理想的并購目標(biāo)國。

未來，中企將無法避免與美外資安全審查的“持久戰(zhàn)”，部分原因是上述中企對美并購將繼續(xù)增加特朗普政府的焦慮，但主要原因源自特朗普政府。一是美國正加快推進(jìn)修訂外資安全審查法案立法進(jìn)程。由于近年來中國對美直接投資和并購快速增長，美國出現(xiàn)政治焦慮，加快了修訂外資安全審查法案立法進(jìn)程。2018年3月，美副財(cái)長塔波特就CFIUS改革在美國會作證，證詞聚焦擴(kuò)展CFIUS權(quán)限的必要性，呼吁國會盡快推動《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案（FIRRMA）》立法進(jìn)程，F(xiàn)IRRMA將賦予CFIUS更大自由裁量權(quán)。二是美國或主要針對中國而修改外資安全審查機(jī)制。由于擔(dān)憂中企對美直接投資和并購的潛在威脅，美國會兩黨議員動議對美國外資安全審查機(jī)制進(jìn)行重大改革，對中國企業(yè)訴諸更大力度的安全審查。2016年11月16日，美國會下屬美中經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會（US-China Economic and Security Review Commission）向美國會提交了2016年年度報告，建議授予CFIUS禁止中國國有企業(yè)并購美國公司資產(chǎn)或獲得美國公司有效控制權(quán)的權(quán)力。

（三）歐洲發(fā)達(dá)國家競相升級對華企業(yè)安全審查將為特朗普政府加大中企赴美投資審查“助威”

一直以來，美國外資安全審查是西方主要經(jīng)濟(jì)體實(shí)施外資安全審查的風(fēng)向標(biāo)。近年，美加大針對中國企業(yè)赴美投資安全審查力度的做法，助推了歐洲主要經(jīng)濟(jì)體利用“國家安全”理由強(qiáng)化投資壁壘的波瀾，這也反向?yàn)樘乩势照哟笾衅蟾懊劳顿Y審查力度起了“助威”作用。

為保護(hù)所謂的歐洲戰(zhàn)略利益，歐洲較長時間以來一直奉行所謂的“對等準(zhǔn)入”原則，以市場經(jīng)濟(jì)地位、國企背景等為由對中企赴歐投資制造障礙，加大安全審查力度。2017年，歐盟發(fā)布《歐盟內(nèi)外國投資審查計(jì)劃》，歐委會主席容克對此表示，歐洲不是天真的自由貿(mào)易主義者，必須始終捍衛(wèi)自身戰(zhàn)略利益。德國、意大利等幾個歐洲國家已擴(kuò)大外資審查規(guī)定的范圍，除能源和交通基礎(chǔ)設(shè)施外，又納入被認(rèn)為對公共安全具有重要意義的科技領(lǐng)域，如電信業(yè)。德國聯(lián)合法國、意大利試圖阻止中國企業(yè)對“未在華獲得對等準(zhǔn)入”領(lǐng)域的歐洲企業(yè)展開并購。2018年2月份，法國政府拒絕將其在圖盧茲機(jī)場的股份出售給中國企業(yè)。一些歐洲政客甚至懷疑，中國私人投資者的并購行為是“中國制造2025”戰(zhàn)略的延伸，目標(biāo)是在創(chuàng)新方面超越西方。①外資對歐投資：《資本管制》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)人·商論》，2018年第12期。隨著中企赴歐投資不斷攀升，歐洲將不斷提高安全審查力度，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施和科技領(lǐng)域。

三、對策建議

（一）政府應(yīng)大力支持相關(guān)企業(yè)應(yīng)對CFIUS審查

中國政府應(yīng)多策并舉大力支持企業(yè)應(yīng)對CFIUS。僅憑企業(yè)“單打獨(dú)斗”難以應(yīng)對CFIUS審查并獲得公平待遇，政府應(yīng)大力支持我國企業(yè)與美國相關(guān)部門加強(qiáng)溝通。一是政府相關(guān)部門需繼續(xù)加強(qiáng)對企業(yè)相關(guān)利益訴求和被審查證據(jù)的分析，摸清CFIUS審查依據(jù)的“底牌”，及時調(diào)整美國敏感地區(qū)和敏感行業(yè)名錄，為企業(yè)“走出去”提供政策支持；二是鼓勵有能力的企業(yè)向政府提供相關(guān)法律和商業(yè)規(guī)則研究成果，并及時通報其應(yīng)對安全審查和規(guī)避風(fēng)險的經(jīng)驗(yàn)與案例，以便政府部門歸納分析，從政府層面做美工作；三是應(yīng)積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等非政府組織優(yōu)勢，為中國企業(yè)赴美投資提供數(shù)據(jù)共享、法律互助平臺等方面服務(wù)②于曉、賈英姿、郭昊、胡振虎：《CFIUS審查中資企業(yè)最新情況簡析（CFIUS研究之七）》，《國際財(cái)經(jīng)》，2018年第17期。；四是鼓勵中國企業(yè)在并購中開展正常的技術(shù)交流合作，保護(hù)合作方合法知識產(chǎn)權(quán)；五是繼續(xù)加大對民企對外投資并購支持力度③據(jù)榮鼎集團(tuán)統(tǒng)計(jì)，2015—2017年，中國企業(yè)累計(jì)赴美投資895.3億美元，其中私營部門投資755.5億美元，占比高達(dá)84.4%。，給予更多優(yōu)惠政策。

（二）強(qiáng)化政府和多邊層面對話，酌情采取反制措施

一方面，針對特朗普政府加大中國赴美投資安全審查力度，對中國企業(yè)正常商業(yè)交易肆意干涉，使中國企業(yè)遭受不公平待遇，中國政府可在今后的中美全面經(jīng)濟(jì)對話等機(jī)制中與美國進(jìn)行交涉，并敦促美方遵守國民待遇原則和實(shí)行對等開放原則，增加相關(guān)審查和合規(guī)監(jiān)管透明度，提高政府官員專業(yè)水準(zhǔn)，公平對待中國企業(yè)赴美投資，避免將商業(yè)合作泛政治化，利用行政手段阻撓合法商業(yè)交易。同時，利用G20等多邊平臺呼吁各方充分調(diào)動國際組織與多邊機(jī)構(gòu)發(fā)揮監(jiān)督作用，敦促各方遵守《G20全球投資政策指導(dǎo)原則》承諾或其他相關(guān)國際投資事項(xiàng)承諾，反對投資保護(hù)主義，推動全球投資政策協(xié)調(diào)與合作，建立一個更加開放、透明、有利于可持續(xù)發(fā)展的國際投資政策環(huán)境，促進(jìn)投資以增強(qiáng)增長動力。另一方面，酌情對美國在華投資采取反制措施，在關(guān)系國家安全和國計(jì)民生的金融、國防、信息通信等重點(diǎn)領(lǐng)域，加大對美企審查力度，避免因不公平競爭導(dǎo)致國家利益受損。

（三）繼續(xù)大力支持企業(yè)“走出去”

中國政府要繼續(xù)支持企業(yè)“走出去”。近年來，中國企業(yè)對美投資快速增長，2016年中國企業(yè)對美累計(jì)投資1090億美元，成為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系重要推動力。但近年因CFIUS審查受阻的中國企業(yè)投資超過500億美元。盡管包括美國在內(nèi)的西方國家慣用安全審查對中國投資設(shè)置“玻璃門”，但“走出去”戰(zhàn)略是中國企業(yè)自身國際化發(fā)展的需要，有助于企業(yè)積極參與國際競爭與合作，在國際市場中占據(jù)有利地位。政府應(yīng)堅(jiān)持?jǐn)U大對外開放，鼓勵中國企業(yè)合理合法地“走出去”，并為企業(yè)“走出去”提供相關(guān)政策支持，推動中國經(jīng)驗(yàn)、中國標(biāo)準(zhǔn)更好地在相關(guān)國家落地，不斷提升我國國際影響力。

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