推行財(cái)政績效管理的根本目標(biāo)是革新財(cái)政制度

黎旭東

推行財(cái)政績效管理是國家治理的一項(xiàng)偉大的系統(tǒng)工程，通過運(yùn)用推動(dòng)人類進(jìn)步的最基本績效原理和方式方法對財(cái)政運(yùn)行進(jìn)行全面、體系化和深刻的改造，通過辨證施治和綜合的“治療”方式來對國家組織肌體進(jìn)行固本培元、療毒化疾，全面提升國家治理能力，建立有序高效的共有財(cái)富與共同事務(wù)的配置與管理制度，落實(shí)法治、科學(xué)、民主的社會(huì)主義制度原則要求，服務(wù)于建立強(qiáng)大的命運(yùn)共同體和人民幸福的利益共同體的社會(huì)主義國家治理建設(shè)。全面推行財(cái)政績效管理意義十分重大，且不可輕視、草率、兒戲，古人云：“財(cái)政乃庶政之母”（亞當(dāng)·斯密）、“不懂理財(cái)者必不能平治天下”（明代李贄），中共十八屆三中全會(huì)決議中有“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，由此可見，財(cái)政之于國計(jì)民生、民富國強(qiáng)之間具有多么深刻的聯(lián)系。財(cái)政制度是國家的基本制度之一，在很大程度上決定了國家治理的成功與否，財(cái)政治理好了國家治理才有保障，財(cái)政治理不好，則國家治理必然失敗，這從中國歷史治亂循環(huán)之中就可以清晰地看到這個(gè)規(guī)律的作用，歷朝歷代滅亡之前都是出現(xiàn)國庫空虛、腐敗叢生、橫征暴斂、民不聊生導(dǎo)致農(nóng)民起義，前四種朝代滅亡的征象都是財(cái)政治理失敗的結(jié)果，是社會(huì)制度運(yùn)動(dòng)變化本質(zhì)特征的反映。

創(chuàng)造人類社會(huì)不斷進(jìn)步的最為基本的哲學(xué)道理就在于“績效”所具有的基本原理和方式方法，績效是一個(gè)價(jià)值創(chuàng)造和道義規(guī)范相結(jié)合的“二元方程”，一方面績效反映了人類社會(huì)物質(zhì)財(cái)富創(chuàng)造的價(jià)值含義和基本方式，即是一點(diǎn)一滴的物質(zhì)生產(chǎn)勞動(dòng)盈利的價(jià)值積累，體現(xiàn)的是人與物之間的哲學(xué)關(guān)系。另一方面績效反映了人類社會(huì)關(guān)系（兩層基本關(guān)系：一層是生產(chǎn)關(guān)系所代表的物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的社會(huì)一般關(guān)系，一層是共同體關(guān)系所代表的社會(huì)共同關(guān)系）道義規(guī)范的社會(huì)關(guān)系方式，體現(xiàn)的是人與人之間的哲學(xué)關(guān)系?？冃У摹岸笔且粋€(gè)相輔相成不可對立、不可或缺而相統(tǒng)一的矛盾關(guān)系，也可以說是一體兩面的關(guān)系。沒有價(jià)值創(chuàng)造，道義規(guī)范就沒有意義；沒有道義規(guī)范，價(jià)值創(chuàng)造就失去了目的方向，價(jià)值創(chuàng)造也難以為繼，所謂多行不義必自斃即是這個(gè)道理。封建制度本身就是一個(gè)非道義的社會(huì)制度，是帝王家族與封建官僚統(tǒng)治階級占據(jù)共同權(quán)力，竊取和占有共有財(cái)富而存在，一個(gè)非道義的社會(huì)制度必然地對共有財(cái)富予取予奪沒有節(jié)制和肆意妄為，也就從根本上不存在對共有財(cái)富運(yùn)用的價(jià)值追求，只有運(yùn)用共有財(cái)富來滿足其窮奢極欲的腐敗享受，因而沒有國家治理不失敗的道理，出現(xiàn)國庫空虛、腐敗叢生、橫征暴斂、民不聊生的財(cái)政現(xiàn)象是必然的。

推行財(cái)政績效管理是一項(xiàng)前無古人的偉大事業(yè)，古今中外還沒有真正有哪一個(gè)國家進(jìn)行過如此深刻的財(cái)政治理工程，非道義的封建主義、資本主義制度是不可能真正推進(jìn)財(cái)政績效管理的，美國克林頓政府推行的績效預(yù)算也僅僅是強(qiáng)調(diào)“企業(yè)家精神”，亦即是資本家的精打細(xì)算精神，這是屬于績效預(yù)算上的皮毛上的戰(zhàn)術(shù)與細(xì)枝末節(jié)的技術(shù)性舉措，或者說是單一的在價(jià)值創(chuàng)造方面著力，根本不會(huì)觸動(dòng)資本利益集團(tuán)對共有財(cái)富瓜分的道義規(guī)范問題。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下雖然建立了社會(huì)主義制度，從根本制度上解決了社會(huì)關(guān)系道義規(guī)范的基本問題，但是，如果在代表了共同體共有財(cái)富的財(cái)政治理問題上不能落實(shí)道義規(guī)范的要求，不能形成強(qiáng)大的治理能力，在腐敗的源頭上得不到有效治理，道義規(guī)范的陽光不能普照財(cái)政分配和管理的具體行為，依然還是暗箱操作，還是封建主義的人治和瓜分性質(zhì)的分配，則意味著社會(huì)主義制度只是一個(gè)空架子，中國共產(chǎn)黨為人民服務(wù)的宗旨就是一個(gè)被人利用的幌子，因?yàn)闆]有被道義規(guī)范的財(cái)政日常行為潛移默化的結(jié)果，必然是導(dǎo)致封建官僚主義統(tǒng)治的回歸，或者導(dǎo)致資本主義的和平演變，因此，推行財(cái)政績效管理必須牢牢記住績效的社會(huì)道義規(guī)范的使命要求，牢牢記住推行財(cái)政績效管理是完善社會(huì)主義制度、打造命運(yùn)共同體和利益共同體的國家治理必由之路，是全面提升黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)有力的制度和機(jī)制安排，有了這樣的覺悟和境界才能夠扎扎實(shí)實(shí)地真抓實(shí)干，才不會(huì)前怕狼后怕虎怕動(dòng)真格，樹立起了這樣的觀念意識(shí)才能夠理直氣壯、義無反顧地積極推進(jìn)財(cái)政績效管理，徹底改造現(xiàn)有的財(cái)政制度和機(jī)制，保障在源頭上建立治理腐敗的制度機(jī)制的作用發(fā)揮，這才是推行財(cái)政績效管理的真正目的和任務(wù)所在。所以，必須在這個(gè)問題上形成思想上的高度統(tǒng)一，形成上下一致的共同意志，如此才能夠?qū)⒇?cái)政績效管理進(jìn)行到底，否則被人輕慢當(dāng)成花架子，被人瞞天過海、移花接木，搞偽績效，就會(huì)使財(cái)政制度的革命性改造功敗垂成。

一、推行財(cái)政績效管理的任務(wù)

哲學(xué)家們都是在解釋世界，問題是改變世界。

依據(jù)績效價(jià)值創(chuàng)造和道義規(guī)范的“二元方程”定理，道義規(guī)范是一個(gè)制度性為主的行為關(guān)系約束，解決的是產(chǎn)生績效的關(guān)系人責(zé)任態(tài)度落實(shí)問題，所謂態(tài)度決定一切，沒有負(fù)責(zé)任的態(tài)度就沒有產(chǎn)生任何價(jià)值創(chuàng)造的可能性，所以，財(cái)政績效管理必須首先解決和從根本上解決責(zé)任態(tài)度問題，沒有有效的責(zé)任約束，做好做壞一個(gè)樣，就必然產(chǎn)生破窗效應(yīng)，必然導(dǎo)致沒有人會(huì)去把工作做好，不僅如此，將共有財(cái)富中飽私囊也就成為了順理成章的事情，如此自然地就演變成對社會(huì)制度的顛覆。道義規(guī)范是財(cái)政績效管理的核心，推行財(cái)政績效管理的結(jié)果必須是建立起財(cái)政責(zé)任的法律、制度和機(jī)制，必須是建立起不能逾越踩踏的社會(huì)道義的底線，解決了財(cái)政管理和分配為了誰的問題，保障了共同體共有財(cái)富必須與共有利益保持一致性和統(tǒng)一性，從而實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)的任務(wù)。價(jià)值創(chuàng)造是一個(gè)能力性為主的方式問題，解決的是產(chǎn)生績效的關(guān)系人責(zé)任能力實(shí)現(xiàn)問題，即是責(zé)任人解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)矛盾問題、創(chuàng)造價(jià)值方式方法的能力大小問題，所以，財(cái)政績效管理必須建立起解決責(zé)任能力擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}，必須保障共有財(cái)富用得其所，用必有效，用到人民群眾需要的地方，用得人民群眾滿意、高興，做到少花錢、多辦事、把好事辦好，從而能夠集中財(cái)力辦大事，多快好省地建設(shè)社會(huì)主義。價(jià)值創(chuàng)造是財(cái)政績效管理的重點(diǎn)，推行財(cái)政績效管理的結(jié)果必須是不斷提升財(cái)政責(zé)任能力的管理機(jī)制和方式，建立起自強(qiáng)不息努力奮進(jìn)不怕困難，能夠讓各方面智慧凝聚到解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)和民主的制度機(jī)制建設(shè)，以糾正、減少運(yùn)用共有財(cái)富和實(shí)施共同事務(wù)中的錯(cuò)誤、失誤，從而保障共同體共有財(cái)富、共同事務(wù)必須與共同利益、共同意志和共同權(quán)力的和諧統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共有財(cái)富運(yùn)用到社會(huì)共同事務(wù)上的共商、共建、共享，最終完成社會(huì)共同利益創(chuàng)造任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

落實(shí)“法治、科學(xué)、民主”的原則要求，將之貫徹到預(yù)算編制、執(zhí)行的全流程當(dāng)中，使之逐步實(shí)現(xiàn)法治化、規(guī)范化，公開陽光透明，整個(gè)過程有法可依、有章可循；使之逐步實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、精準(zhǔn)化，整個(gè)過程當(dāng)中都能建立起糾正錯(cuò)誤、減少失誤的機(jī)制，也就是批評與自我批評的機(jī)制，爭取每一個(gè)行為都是建立在正確的基礎(chǔ)上；使之逐步實(shí)現(xiàn)“為民辦事聽民意”“為民理財(cái)聽民意”，問人民群眾需不需要、滿不滿意、高不高興應(yīng)當(dāng)成為共有財(cái)富和共同事務(wù)關(guān)系問題上的常態(tài)，建立“直接利益直接民主”“間接利益代議制民主”的制度安排，真正實(shí)現(xiàn)共有財(cái)富、共同事務(wù)與共同利益的統(tǒng)一。將財(cái)政資金的分配和管理、部門單位工作項(xiàng)目的實(shí)施管理納入“法治、科學(xué)、民主”原則規(guī)范下，這是社會(huì)主義制度建設(shè)的必然要求，是建立命運(yùn)共同體和利益共同體社會(huì)共同關(guān)系所不可缺少的要求，不是一個(gè)可有可無的問題。立規(guī)矩、執(zhí)行規(guī)矩就是一種基本的績效管理方式，是將行之有效的工作事務(wù)內(nèi)容要求和程序方式固化下來，統(tǒng)一起來，形成普遍可行的績效，誰來干都一樣產(chǎn)生出規(guī)則所要求達(dá)到的績效效果。哲學(xué)原理上，即是將普遍性矛盾問題用普遍性的方法來解決，而區(qū)別于特殊性矛盾問題的解決方法，通過業(yè)經(jīng)實(shí)踐證明是科學(xué)、正確的方式沉淀下來變成通行的標(biāo)準(zhǔn)化和制度化運(yùn)行方式。

推行財(cái)政績效管理需要妥善處理好兩個(gè)矛盾關(guān)系，一個(gè)財(cái)政資金與政府部門工作事項(xiàng)之間的矛盾關(guān)系，即如何進(jìn)行資源配置問題，采用什么方式將財(cái)政資金分配到政府部門工作事項(xiàng)上；一個(gè)是管理和分配之間的矛盾關(guān)系，即如何使資源配置有序的問題，解決財(cái)政資金與政府部門工作事項(xiàng)之間資源配置的規(guī)則、秩序和管理關(guān)系，從而保證績效所要求的價(jià)值創(chuàng)造和道義規(guī)范雙雙得到實(shí)現(xiàn)。這兩個(gè)矛盾關(guān)系反映了一個(gè)事物的兩重關(guān)系，即如何配置資源與如何有序配置資源兩個(gè)方面，通俗來說，配置資源即是分配問題，有序配置資源即是管理問題。俗話說：沒有規(guī)矩不成方圓，預(yù)算分配沒有分配和管理規(guī)則就像是一個(gè)沒有蓋的雞籠，任誰都可以從雞籠中抓雞，任誰都可以偷雞摸狗、監(jiān)守自盜、利益交換，這就是當(dāng)今預(yù)算分配困局、財(cái)政困難的根本癥結(jié)所在。所以，財(cái)政工作為什么要貫徹落實(shí)“法治、科學(xué)、民主”的原則要求，就是要立規(guī)則加強(qiáng)管理，給預(yù)算分配加上蓋子，戴上籠頭，按規(guī)則進(jìn)行管理并將其落實(shí)到每一個(gè)責(zé)任人和相關(guān)行為上。立了規(guī)則加強(qiáng)了管理，任何人再也不能隨心所欲、為所欲為，在與財(cái)政資金相關(guān)聯(lián)的問題上，相關(guān)的任何人、任何行為都要受到規(guī)則紀(jì)律的約束，誰也不能僭越政治決策權(quán)和法治權(quán)利，誰也沒有法外、制度外的特權(quán)，在財(cái)政資金所代表的共有財(cái)富與政府部門工作項(xiàng)目所代表的共同事務(wù)問題上，參與其中的每一個(gè)人都是責(zé)任者，都是管理者與被管理者的身份，按照分工崗位的不同，各自履行相應(yīng)的崗位職責(zé)，崗位之間也都是相互管理與監(jiān)督的關(guān)系，“只要人人都起來負(fù)責(zé)，就不會(huì)人亡政息”（毛澤東）。有了有序管理才可以進(jìn)行“法治、科學(xué)、民主”原則下的資源配置分配，才能夠劃分清楚政府部門申報(bào)的工作項(xiàng)目應(yīng)不應(yīng)該配置資源，應(yīng)該配置多少資源，應(yīng)該配置資源的項(xiàng)目如何能夠分清輕重緩急，做到了這些才能夠?qū)崿F(xiàn)“保障供給”和“以財(cái)行政”。因此，財(cái)政績效管理的要義即是要實(shí)現(xiàn)“人人都起來負(fù)責(zé)”，做到了這個(gè)管理要求，才可以說財(cái)政績效管理任務(wù)得到基本實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，推行財(cái)政績效管理面對的是什么樣的財(cái)政分配困局和問題？從政府部門來說，核心問題是政府部門代行財(cái)政分配，表現(xiàn)為，不斷僭越政治決策權(quán)力“挾天子以令諸侯”定政策、立項(xiàng)目、要資金；政府部門拿著雞毛當(dāng)令箭，以某個(gè)政策名義對財(cái)政資金切塊分割，然后進(jìn)行再分配，成為第二財(cái)政部門；巧立名目、子虛烏有立項(xiàng)目，拆分項(xiàng)目，重復(fù)申報(bào)要資金；千方百計(jì)將所要到的資金項(xiàng)目長期化、固化，變成部門既得利益，年年都必須得到分配；部門之間分配嚴(yán)重不公，有權(quán)勢的部門資金用不完，沒有權(quán)勢只有干事責(zé)任的部門資金嚴(yán)重短缺，有事情無資金，巧婦難為無米之炊；一些部門為了獲得資金，任所轄責(zé)任范圍的社會(huì)事務(wù)情況惡化，形成倒逼政府作出有利于部門利益的決策，即使這些部門要到了政策尚方寶劍也不是真正解決問題，錢花了，而問題依然還在，如此才能夠長期理直氣壯地切割財(cái)政資金。通過僭越?jīng)Q策權(quán)力，綁架中央、人大、國務(wù)院的決策，綁架人民群眾，不少部門從中都能長期撈到不少的部門利益，由此產(chǎn)生出財(cái)政資金被切割后固化的問題十分突出和嚴(yán)重，財(cái)政公平、公正配置資源的局面被打破，與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整支出結(jié)構(gòu)成為不可能的事情，對生產(chǎn)企業(yè)減稅讓利的承諾也成為望梅止渴。之所以有這樣的問題長期存在，根本原因就在于部門單位使用財(cái)政資金不用承擔(dān)任何責(zé)任，對職責(zé)范圍內(nèi)所要解決的問題無須承擔(dān)任何義務(wù)，反而有著任意花錢而不須干好事情的特權(quán)。從財(cái)政部門來說，核心問題是將財(cái)政分配當(dāng)做利益關(guān)系的博弈場所，暗箱操作，這里面有幾層博弈關(guān)系，一層是財(cái)政預(yù)算資金的“大鍋”如何被博弈到財(cái)政各職能部門的“中鍋”；一層是財(cái)政職能部門的“中鍋”如何被博弈到政府部門的“小鍋”中；一層是政府部門的“小鍋”如何被博弈到社會(huì)企事業(yè)單位的“碗”中，形成“跑部錢進(jìn)”的局面。每一年的財(cái)政資金預(yù)算就是在這樣的博弈關(guān)系中完成的。在具體分配項(xiàng)目上，強(qiáng)勢部門與弱勢部門、有關(guān)系單位與沒有關(guān)系單位區(qū)別對待，對于強(qiáng)勢部門勢必處處滿足，對于弱勢部門勢必另眼相看，對于一般部門項(xiàng)目往往采取“頭戴三尺帽，攔腰砍一刀”的菜市場交易規(guī)則，坐地叫價(jià)、起身成交，不管部門單位有何依據(jù)、有沒有必要、是不是必須、可不可行，只看要錢的數(shù)額大小，不管要錢數(shù)額是實(shí)數(shù)還是虛數(shù)，不管部門單位干不干得成事情，統(tǒng)統(tǒng)攔腰一砍了之，熟悉這個(gè)分配路數(shù)的單位往往就會(huì)漫天要價(jià)，坐地還錢，從而助長了各部門單位都不講誠信，都不愿意做老實(shí)人，大有逼良為娼的味道。財(cái)政分配權(quán)變成了某些崗位上的既得利益，從而必然地導(dǎo)致財(cái)政分配公器私用和誠信道德規(guī)則的缺失，必然地造成了財(cái)政分配的亂象，道義規(guī)范、價(jià)值創(chuàng)造也都全部失去，財(cái)政資金撒胡椒面、做人情的局面由此產(chǎn)生，資金使用效果大打折扣，用不當(dāng)其所，用不當(dāng)其效的問題長期存在，共有財(cái)富的損失、貪污、浪費(fèi)問題也就必然地長期存在。同樣的，財(cái)政部門管不好、分配不好財(cái)政資金似乎是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，管好、分配好?cái)政資金反倒是一件令人奇怪的事情，究其原因，依然還是財(cái)政部門的管理和分配責(zé)任缺失，管不好財(cái)、理不好財(cái)不需要承擔(dān)任何責(zé)任，相反的是還能從管理缺失、分配紊亂中渾水摸魚，得到個(gè)人的利益好處，何樂不為？所以，政府辦事部門與財(cái)政部門兩個(gè)方面聯(lián)起手來不負(fù)責(zé)任，構(gòu)成了傳統(tǒng)財(cái)政資金分配的基本格局和方式。

推行財(cái)政績效管理，即是要打破政府部門單位代行財(cái)政分配和財(cái)政部門利益博弈兩個(gè)方面的既得利益格局，使其回歸共有財(cái)富與共同事務(wù)共同實(shí)現(xiàn)共同利益的正確軌道和關(guān)系上來，唯有打破了既得利益格局，才有可能實(shí)現(xiàn)透明規(guī)則下的財(cái)政分配秩序。而要打破這個(gè)既得利益格局的前提條件是解決權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系問題，在共同事務(wù)的公務(wù)活動(dòng)中，權(quán)力屬于人民，并不屬于公務(wù)人員，在社會(huì)主義國家，公務(wù)人員是人民的“勤務(wù)員”，而不是封建社會(huì)的官僚統(tǒng)治階級，公務(wù)人員如果還是抱著權(quán)力不放，則與封建官僚統(tǒng)治又有何區(qū)別，所以，財(cái)政績效管理即是要清理封建官僚統(tǒng)治的思想和行為，這就需要從最細(xì)微之處約束涉及共有財(cái)富和共同事務(wù)的公務(wù)行為，將責(zé)任約束牢牢地建立在制度規(guī)則和管理之中，以防止一些人利用手中的權(quán)力任性而為。沒有責(zé)任約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，權(quán)力不是一種孤立的存在，而是受制于責(zé)任約束，權(quán)力與責(zé)任約束是一對對立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系。英國的思想史學(xué)家阿克頓說過：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。所謂“權(quán)力導(dǎo)致腐敗”，是因?yàn)闄?quán)力超出了責(zé)任的范圍，即是權(quán)力大于責(zé)任，才會(huì)導(dǎo)致腐敗，約束于責(zé)任之下的權(quán)力就很難導(dǎo)致腐敗。所謂“絕對的權(quán)力”，即是毫無責(zé)任約束的權(quán)力，毫無責(zé)任約束的權(quán)力就會(huì)什么事情都能干得出來，殺人越貨都可以，豈止是腐敗。毫無責(zé)任約束的權(quán)力是權(quán)力人的天堂，也是被權(quán)力人傷害者的地獄。馬克思說過：“人的一切行為，都是為了利益的獲取”，墨子說“義者利也”，因而，利益是人的行為的總閥門，抓住了利益問題，也就抓住了所有問題的關(guān)鍵和要害。什么是人的行為的總閥門？就是責(zé)任，什么是責(zé)任？責(zé)任是行為人利益關(guān)系結(jié)果的總和，一個(gè)人的行為最終無論是得到利益還是一無所得，還是損失利益，這些結(jié)果都是由這個(gè)行為人自己承擔(dān)，而且必須是這個(gè)行為人自己承擔(dān)，這才是負(fù)責(zé)任的行為，所謂責(zé)無旁貸就是這個(gè)意思。趨利避害是動(dòng)物的本能，而人類則是好利避害的能動(dòng)，責(zé)任行為就產(chǎn)生于這種好利避害的能動(dòng)當(dāng)中，負(fù)責(zé)任理所應(yīng)當(dāng)，立功受獎(jiǎng)，失責(zé)受罰，因而績效的產(chǎn)生也就必然地源自于能動(dòng)地好利避害的責(zé)任行為當(dāng)中，利益所得是績效的結(jié)果，利益損失是績效失敗的結(jié)果。由此，利益、權(quán)力、行為、績效、管理與責(zé)任有著天然的內(nèi)在聯(lián)系而不可分離，認(rèn)識(shí)上可以“格物致知”劃分出這幾個(gè)概念，但是在現(xiàn)實(shí)行為中卻是不可分割的完整統(tǒng)一關(guān)系，統(tǒng)一才是道，背離統(tǒng)一就是逆道，維護(hù)統(tǒng)一是道義，破壞統(tǒng)一是非道義，在行為上分別是非對錯(cuò)是道義的本意，“是非之心，智之端也”（孟子）。所以責(zé)任是權(quán)力最好的清醒劑，是權(quán)力最好的制約籠子，將任何行為都置于責(zé)任擔(dān)當(dāng)之中，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一和匹配，實(shí)現(xiàn)責(zé)任與績效的統(tǒng)一和匹配，一份責(zé)任一份權(quán)力，一份責(zé)任產(chǎn)生一份績效，有多大的責(zé)任才需要配置行使責(zé)任范圍的權(quán)力，權(quán)力在責(zé)任之下，權(quán)力邊界不可逾越責(zé)任的范圍。共有財(cái)富的安全和有效使用，財(cái)政績效管理作用的有效發(fā)揮就在于必須坐實(shí)每一個(gè)相關(guān)行為人的責(zé)任，以責(zé)任來約束權(quán)力是最有效的績效方法，因?yàn)樨?zé)任是績效的道義規(guī)范的本質(zhì)，落實(shí)“法治、科學(xué)、民主”的原則要求本質(zhì)上就是強(qiáng)化落實(shí)責(zé)任的道義規(guī)范，法治維護(hù)行為邊界，科學(xué)是行正道糾正行為錯(cuò)誤，民主是監(jiān)督政府行為以實(shí)現(xiàn)和滿足民愿，都是指向行為人的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，因此，建立責(zé)任約束制度和機(jī)制是財(cái)政績效管理最為基本的任務(wù)，既能夠制衡權(quán)力，又能夠產(chǎn)生出共有財(cái)富和共同事務(wù)的績效成果，成為約束權(quán)力的最有效的抓手，道理在于強(qiáng)化責(zé)任約束具有制衡權(quán)力和產(chǎn)生績效的共同作用，抓住了績效管理就等于是一箭雙雕，從而能夠驗(yàn)證“在諸多矛盾中抓主要矛盾解決問題是最有效方法”的方法論的正確性。如果不能坐實(shí)每一個(gè)行為人的責(zé)任，亦即所運(yùn)用的財(cái)政績效管理方法無關(guān)行為人的責(zé)任落實(shí)，則必定意味著財(cái)政績效管理的失敗，這應(yīng)當(dāng)成為檢驗(yàn)每一種績效方法的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)。

二、財(cái)政績效管理的方式

天下難事必作于易，天下大事必作于細(xì)。推行財(cái)政績效管理，目的是為了共同體中的共有財(cái)富與共同事務(wù)協(xié)同作用達(dá)致實(shí)現(xiàn)共同利益的一致性、統(tǒng)一性，是為了建立全新的社會(huì)主義的財(cái)政制度，是發(fā)揮財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用的必由之路，這是一場深層次的革命性的變革，關(guān)系到社會(huì)主義制度是否穩(wěn)固和不可顛覆的大問題，這是一項(xiàng)古今中外從沒有人做過的偉大、神圣、光榮的事業(yè)。

推行財(cái)政績效管理是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，需要通過績效哲學(xué)方法論來認(rèn)清方向、目的、任務(wù)，體系化地建立財(cái)政績效管理系統(tǒng)，全面梳理影響任務(wù)達(dá)成的矛盾問題和障礙，必須充分認(rèn)識(shí)到完成任務(wù)的復(fù)雜性和艱巨性，不可能一蹴而就，傳統(tǒng)的財(cái)政制度不是一朝一夕形成的，地凍三尺非一日之寒。改革現(xiàn)行的財(cái)政分配和管理方式，將是一個(gè)艱難的過程，猶如當(dāng)年紅軍的長征，大量的艱難險(xiǎn)阻需要去征服。我國建立社會(huì)主義共和國已近七十年，改革開放也已四十年了，而社會(huì)主義的現(xiàn)代財(cái)政制度還沒有完全建立起來，由此可見傳統(tǒng)財(cái)政制度的根深蒂固，也表明了改革真正地到了深水區(qū)，只有實(shí)實(shí)在在做過財(cái)政績效管理實(shí)踐活動(dòng)才能夠體會(huì)和感悟得到，不是紙上談兵所能領(lǐng)會(huì)得了。推行財(cái)政績效管理需要有一個(gè)不斷循環(huán)的實(shí)踐——理論——再實(shí)踐的螺旋式上升的發(fā)展過程，需要有一個(gè)系統(tǒng)性地認(rèn)識(shí)把握和在實(shí)踐中穩(wěn)步有序推進(jìn)的策略和部署，從財(cái)政制度總體上來看，財(cái)政績效管理改革是要建立一個(gè)科學(xué)的預(yù)算編制流程管理系統(tǒng)，完成預(yù)算分配全流程的鏈條式績效管理制度和體系，實(shí)行整體的預(yù)算編制流程的全過程績效管理。在這個(gè)全新的預(yù)算編制流程績效管理體系之下，一個(gè)是要建立具體預(yù)算項(xiàng)目編制流程上的績效管理方式，從具體預(yù)算項(xiàng)目的產(chǎn)生，到預(yù)算編制過程，預(yù)算執(zhí)行過程，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的鏈條式績效管理，亦即預(yù)算項(xiàng)目從產(chǎn)生到終結(jié)的生命周期的績效管理，這是對政府部門的共同事務(wù)管理和分配的要求。一個(gè)是要圍繞財(cái)政預(yù)算編制過程的全鏈條和資金專項(xiàng)全生命周期建立財(cái)政績效管理本身的制度規(guī)范，工欲善其事必先利其器，如果財(cái)政績效管理行為本身沒有制度和行為規(guī)范，不能落實(shí)財(cái)政的主體責(zé)任，打鐵自身不硬是不可能做得好財(cái)政績效管理工作的，這是對財(cái)政部門本身的要求。與約束部門單位執(zhí)行共同事務(wù)的資金專項(xiàng)責(zé)任要求相比較，財(cái)政部門對于自身的績效管理還應(yīng)當(dāng)要求更高、更加嚴(yán)格，行為管理還要更加科學(xué)、細(xì)致、規(guī)范，財(cái)政績效管理不是手電筒，只照別人不照自己，對于推行財(cái)政績效管理主動(dòng)一方，必須嚴(yán)于律己，率先垂范，優(yōu)先重視和打造自身的績效管理，以身作則方才可以服眾。例如，在要求部門單位設(shè)定項(xiàng)目績效目標(biāo)的時(shí)候，也應(yīng)當(dāng)給自身的管理和分配行為設(shè)定目標(biāo)，如此才能夠有效和有序地推進(jìn)整體財(cái)政制度改革和建設(shè)任務(wù)。

推進(jìn)財(cái)政績效管理，對于政府部門來說，應(yīng)當(dāng)改變原來要項(xiàng)目、要資金、大手大腳花錢的隨意性，要能夠使其建立起高度的責(zé)任意識(shí)，不斷提升責(zé)任能力，以良好的責(zé)任態(tài)度來對待自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作任務(wù)。政府部門應(yīng)當(dāng)將工作重點(diǎn)放在如何履行自身職責(zé)，將應(yīng)當(dāng)要辦的職責(zé)內(nèi)的事情提前做好準(zhǔn)備，按照“凡事預(yù)則立不預(yù)則廢”的要求，分期分批地做好項(xiàng)目前期可行性研究，做好實(shí)施方案，擬出詳細(xì)和精準(zhǔn)的預(yù)算清單，按照“法治、科學(xué)、民主”的要求，爭取做到申報(bào)項(xiàng)目依據(jù)可靠，科學(xué)、民主的論證充分，疑難問題得到預(yù)先解決，目標(biāo)任務(wù)明確，方案切實(shí)可行，需要做到萬事俱備只欠東風(fēng)的程度，在這個(gè)基礎(chǔ)上申請財(cái)政專項(xiàng)。獲得財(cái)政專項(xiàng)資金以后，應(yīng)當(dāng)按照實(shí)施方案有序推進(jìn)工作，努力克服預(yù)想不到的問題障礙，盡職盡責(zé)地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目任務(wù)目標(biāo)，真正解決項(xiàng)目所對應(yīng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)有關(guān)問題。以共同事務(wù)為中心，在預(yù)算編制過程、事中執(zhí)行預(yù)算、事后進(jìn)行總結(jié)三個(gè)階段的工作中，政府部門相關(guān)工作人員都應(yīng)當(dāng)遵從制度和管理規(guī)則要求，做老實(shí)人，說老實(shí)話，辦老實(shí)事，自覺地履行職責(zé)，將工作做好是應(yīng)盡的本分，必須放下架子，接受各方面的監(jiān)督，且不可有腐敗和違紀(jì)違規(guī)的預(yù)期。在三個(gè)階段的管理過程中，將會(huì)接受多次的監(jiān)督和批評，必須以正確的態(tài)度面對這些批評。這個(gè)正確的態(tài)度就是知錯(cuò)必改，人非圣賢孰能無過，每一個(gè)工作人員的個(gè)人能力總是有限的，不可能將工作事項(xiàng)考慮的十分周到，總會(huì)有缺漏、錯(cuò)誤，這就需要群策群力地解決這些問題，接受各方面監(jiān)督和批評的過程就是一個(gè)群策群力解決問題的過程。因?yàn)檎鞑块T所從事的工作項(xiàng)目是共同事務(wù)，不是私人事務(wù)，接受監(jiān)督和批評，督促把工作做好，把好事辦好，有錯(cuò)必糾是再正確不過的事情。

推行財(cái)政績效管理，對于財(cái)政部門來說，應(yīng)當(dāng)改變原來分配資金的方式，即由財(cái)政部門人員決定怎樣分配，改變?yōu)橛芍贫瘸绦蛞?guī)則決定分配，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金管理、分配一盤棋的變革。統(tǒng)一管理制度（一個(gè)績效管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系），統(tǒng)一分配方式（一個(gè)績效預(yù)算分配方式），將所有的財(cái)政專項(xiàng)都必須納入到這個(gè)管理制度和分配方式中來，而不能有這套制度體系和分配方式之外的分配方式。

應(yīng)當(dāng)改變只重視分配不重視管理、只重視管錢不重視管事的問題，不能只滿足于對部門單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理，還要延伸到辦事的行為和責(zé)任，將部門單位的事情和辦事的行為都要納入到財(cái)政績效管理的范圍，改變孤立狹隘的財(cái)政資金財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)合規(guī)性管理的意識(shí)，建立人、財(cái)、物、事相統(tǒng)一的績效管理意識(shí)上來，把事情管理好關(guān)鍵在管理行為人的責(zé)任，把責(zé)任管理好了，財(cái)?shù)暮弦?guī)性和績效才能成立，管理不好人的行為責(zé)任就必然管理不了事、財(cái)、物。因此，立足于國家治理的大局，樹立起全局一盤棋的意識(shí)，應(yīng)當(dāng)服務(wù)和管理好各部門單位履行共同事務(wù)責(zé)任的落實(shí)，寓管理于服務(wù)當(dāng)中，認(rèn)真落實(shí)法治、科學(xué)、民主的原則要求，公平公正地對待所有的預(yù)算部門，平等和一視同仁地對待所有的預(yù)算申報(bào)項(xiàng)目，努力幫助部門單位把好事辦好，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同利益，把服務(wù)和管理工作做好是財(cái)政部門應(yīng)盡的責(zé)任。因而，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)把主要工作精力放在如何有效管理和服務(wù)好共同事務(wù)上來，應(yīng)當(dāng)用百分之九十的精力抓好預(yù)算項(xiàng)目的事前、事中、事后管理，百分之十的精力用在公平有序地編制預(yù)算方案上。

管理的工作重點(diǎn)是全面梳理預(yù)算編制前的工作流程，按照科學(xué)管理的要求實(shí)現(xiàn)流程再造，根據(jù)事與錢之間的前后內(nèi)在邏輯關(guān)系，將現(xiàn)有的只管預(yù)算項(xiàng)目資金申報(bào)，轉(zhuǎn)變?yōu)橄裙芾砗檬虑樵賮砉芾砗觅Y金的順序，事情大小、難易、措施清楚了，所需要供給的財(cái)政資金才能算得清楚，必須將單位預(yù)計(jì)好事情、計(jì)算出精準(zhǔn)的資金需求作為參與分配的資格和前提，道理很簡單，軍事上不打無準(zhǔn)備之仗，預(yù)算單位所要做的事情在毫無準(zhǔn)備，或者準(zhǔn)備不充分的情況下是絕對做不好的。財(cái)政部門必須開放預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)時(shí)間，全年任何時(shí)候都接受預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)，將預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)管理常態(tài)化。應(yīng)當(dāng)明確介紹預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)的門檻要求，制定明確的規(guī)則和指引，列明形式要件內(nèi)容，包括：項(xiàng)目申請依據(jù)、實(shí)施方案、單位職責(zé)目標(biāo)、詳實(shí)精準(zhǔn)預(yù)算、各方面的佐證材料等等，上述五個(gè)方面是一個(gè)事情的內(nèi)在緊密的邏輯關(guān)系，沒有政治決策、部門職責(zé)依據(jù)的項(xiàng)目不能優(yōu)先進(jìn)行安排，如此要求是要起到維護(hù)政治和法令權(quán)威的保障作用；有了“尚方寶劍”以后，就需要部門單位認(rèn)真對待，不打無準(zhǔn)備之仗，需要對項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致科學(xué)規(guī)范的可行性研究、實(shí)施方案的制定，論證清楚事項(xiàng)的大小、實(shí)施過程中需要解決的問題及其應(yīng)對方式、階段性目標(biāo)任務(wù)的劃分以及影響事項(xiàng)完成所需要的主要工作；事項(xiàng)的績效目標(biāo)是部門單位的工作責(zé)任指標(biāo)，即要事先設(shè)定完成這項(xiàng)工作以后，能夠達(dá)到解決了什么樣的職責(zé)要求指標(biāo)，能夠在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提升多少或者降低多少；只有在上述工作完成了的情況下，才能夠算清楚具體精準(zhǔn)的預(yù)算資金額度，才能夠在衡量每一個(gè)項(xiàng)目輕重緩急的績效預(yù)算排序中發(fā)揮作用。凡是達(dá)不到這些要求的預(yù)算申報(bào)項(xiàng)目必須一概拒絕接受。通過申報(bào)門檻要求的預(yù)算申報(bào)項(xiàng)目，一律納入項(xiàng)目庫管理，需要對每一個(gè)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)內(nèi)容的真實(shí)性、合規(guī)性、科學(xué)性、民主性審核把關(guān)，凡審核出問題的需要及時(shí)告知申報(bào)單位讓其修正錯(cuò)誤、填齊材料、補(bǔ)充論證。通過以上這些流程以后的在庫預(yù)算申報(bào)項(xiàng)目方可以參與績效預(yù)算程序，所謂績效預(yù)算即是在所有在庫項(xiàng)目中分清輕重緩急，優(yōu)先安排重、急的項(xiàng)目，廣東最早實(shí)踐績效預(yù)算探索出來的方式是以“大事優(yōu)先、民生優(yōu)先、績效優(yōu)先”的原則，結(jié)合最少錯(cuò)誤的要求制定評分表，交給專家組進(jìn)行集體判斷打分，分值出來以后，財(cái)政部門按照分值大小進(jìn)行排序，再依照有多少錢辦多少事的原則，根據(jù)財(cái)政資金多少劃線，結(jié)果就是要么能夠編進(jìn)年度預(yù)算草案，要么不能進(jìn)入，留待下一年度再走績效預(yù)算程序。請專家組打分排序是一種科學(xué)分配的方式，民主參與的分配方式主要解決部門單位項(xiàng)目接地氣的問題，落實(shí)人民群眾需不需要、滿不滿意、高不高興的要求，按照直接利益直接民主的原則，方式上可以采取所有關(guān)乎地方民眾利益的項(xiàng)目都應(yīng)該在地方政府或財(cái)政部門公開網(wǎng)站上公示出來，接受群眾的監(jiān)督，接受群眾的訴求，凡是有道理的訴求和建議都應(yīng)該得到預(yù)算申報(bào)單位的及時(shí)響應(yīng)，凡是反對某個(gè)項(xiàng)目，并且反對理由在理充分的都應(yīng)視作有效反對票，在公示期滿后進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，按照最少反對票進(jìn)行排序，反對票少的作為預(yù)算優(yōu)先安排項(xiàng)目，編入年度預(yù)算方案之中（反對票選制是一種淘汰機(jī)制，有效性比贊成票選拔制高，贊成票選拔制極其容易造假，原因在于贊成可以不用理由，反對一定要有理由）。應(yīng)當(dāng)以民主淘汰制作為預(yù)算分配的第一個(gè)環(huán)節(jié)，從而將人民群眾的意愿放在首要位置，遵循為人民服務(wù)的宗旨，真正落實(shí)為民辦事聽民意的要求。能夠通過民主淘汰關(guān)的項(xiàng)目才可進(jìn)入由專家來判斷輕重緩急打分和以錯(cuò)誤、失誤扣分為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排序的環(huán)節(jié)，再做一次淘汰，然后按照“有多少錢辦多少事”原則遴選進(jìn)入預(yù)算草案的項(xiàng)目。如此經(jīng)過三個(gè)層次進(jìn)行淘汰的預(yù)算編制規(guī)程即是一個(gè)具有鮮明“民主集中制”特色和落實(shí)了“法治、科學(xué)、民主”要求的績效預(yù)算分配方式，這是一個(gè)具有公信力和令人信服的預(yù)算編制方式，通過這個(gè)方式，讓有擔(dān)當(dāng)，想干事、能干事，干得成事的人脫穎而出，從而將事業(yè)和共有財(cái)富交給讓人民放心的人去用好財(cái)、干成事，由此造就出德才兼?zhèn)涞母刹筷?duì)伍，形成風(fēng)清氣正的干事環(huán)境。

全面推行零基預(yù)算，所有單位的預(yù)算項(xiàng)目在每一個(gè)預(yù)算年度都要視同新的項(xiàng)目參與績效預(yù)算，打破部門既得利益格局，取消長命預(yù)算項(xiàng)目，同一工作內(nèi)容需要跨年度完成的項(xiàng)目，只允許一次申報(bào)成功后分年度按照進(jìn)度安排資金，可以設(shè)定最長時(shí)效為三年或者五年期，時(shí)效期內(nèi)不允許每年都以同一內(nèi)容反復(fù)申報(bào)要求安排資金，時(shí)效期滿后方可以新的項(xiàng)目概念進(jìn)行申報(bào)。因此，財(cái)政部門在編制預(yù)算時(shí)必須同時(shí)編制連續(xù)的滾動(dòng)預(yù)算，將跨年度項(xiàng)目直接納入預(yù)算當(dāng)中，單一項(xiàng)目以時(shí)效期為準(zhǔn)，超過時(shí)效期自動(dòng)終止預(yù)算安排。

政策和策略是黨的生命，建立預(yù)算執(zhí)行期內(nèi)臨時(shí)申報(bào)急迫項(xiàng)目的管理制度和機(jī)制，既要維護(hù)正常的預(yù)算管理制度和機(jī)制的嚴(yán)肅性，也要考慮到因應(yīng)現(xiàn)實(shí)事物變化需要的靈活機(jī)動(dòng)性，對于臨時(shí)申報(bào)項(xiàng)目必須區(qū)別對待，應(yīng)當(dāng)將按照正常途徑在上一年度申報(bào)的項(xiàng)目有意拖延不報(bào)，規(guī)避正常績效預(yù)算和績效管理程序，到第二年必須開始此項(xiàng)工作時(shí)，才來倒逼政府必須滿足其要求，對于這樣的單位和項(xiàng)目予以公示，并定期由人大預(yù)算工委安排一定數(shù)量的人大代表集體接受規(guī)避申報(bào)管理程序單位的解釋，必須清楚說明究竟是什么問題延誤了申報(bào)時(shí)效，有哪些是主觀的原因，哪些是客觀的影響因素，而且必須與正常績效管理要求申報(bào)門檻一樣，所有應(yīng)該申報(bào)的內(nèi)容材料一件都不能少。經(jīng)過人大代表質(zhì)詢通過的項(xiàng)目才有資格進(jìn)入臨時(shí)申報(bào)項(xiàng)目庫當(dāng)中，財(cái)政再按一定管理程序報(bào)經(jīng)政府決定后，才能夠安排資金，這樣一個(gè)臨時(shí)追加預(yù)算的管理過程也要做到公開透明。即使部門能夠拿到臨時(shí)追加預(yù)算資金項(xiàng)目，必然地成為事中績效管理和事后績效評價(jià)的重點(diǎn)關(guān)照對象。原則上能夠獲得臨時(shí)追加項(xiàng)目的主要是，上級和同級黨委政府臨時(shí)決定的重大急迫項(xiàng)目；災(zāi)害臨時(shí)應(yīng)急防控項(xiàng)目；抗險(xiǎn)救災(zāi)項(xiàng)目；災(zāi)后處置以及人員救濟(jì)項(xiàng)目；其他合乎時(shí)效性強(qiáng)的臨時(shí)追加要求的項(xiàng)目。由此形成兩個(gè)臨時(shí)追加項(xiàng)目的管理和分配通道，一條是有規(guī)避管理嫌疑的正常預(yù)算項(xiàng)目，一條是真正急迫事項(xiàng)的應(yīng)急預(yù)算管理分配通道。全面推行財(cái)政績效管理信息管理技術(shù)，將績效管理過程與預(yù)算編制流程結(jié)合起來，將各項(xiàng)管理和分配的過程節(jié)點(diǎn)內(nèi)容串聯(lián)起來，層層通關(guān)，組織起全面的科學(xué)的預(yù)算管理和編制的制度機(jī)制系統(tǒng)，借助信息管理系統(tǒng)的鐵面包公作用，以杜絕任何人情款、交易款的人治暗箱操作，任何專項(xiàng)資金項(xiàng)目都不能摻雜個(gè)人掌控說了算的問題，任何流程節(jié)點(diǎn)當(dāng)中都不能有失責(zé)、“放水”的問題發(fā)生，并制定和嚴(yán)格執(zhí)行違規(guī)的責(zé)任、監(jiān)督和懲罰制度。

在年度預(yù)算執(zhí)行過程當(dāng)中，依然要緊緊抓住績效管理不放，通過信息化管理手段監(jiān)督單位項(xiàng)目的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)提醒單位注意糾正和整改。項(xiàng)目執(zhí)行過程中，凡是有重大調(diào)整、變故的情況都要及時(shí)報(bào)告，凡是正常地執(zhí)行對外招標(biāo)、簽署合同文件及其說明等工作的完整內(nèi)容材料都必須向財(cái)政部門報(bào)備，需要調(diào)整預(yù)算內(nèi)容的必須及時(shí)報(bào)批，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)審核，發(fā)現(xiàn)問題或者疑問必須馬上采取相應(yīng)措施，以詢問、復(fù)查、現(xiàn)場調(diào)查等等方式，將問題解決在萌芽狀態(tài)之中。部門單位必須堅(jiān)決執(zhí)行申報(bào)材料當(dāng)中的實(shí)施方案，執(zhí)行相應(yīng)的管理制度和規(guī)定，建立專項(xiàng)工作日志，及時(shí)記錄實(shí)施過程中發(fā)生的情況和問題，記錄處理問題的方式方法和經(jīng)過，務(wù)必將工作責(zé)任履行的情況記錄在案。部門單位必須根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度提早一個(gè)月向財(cái)政部門申請額度內(nèi)的款項(xiàng)，以便于財(cái)政國庫部門準(zhǔn)備和及時(shí)安排資金，保障供給，避免造成部門單位拖延工作進(jìn)度。

年度執(zhí)行完畢，項(xiàng)目預(yù)算單位必須向財(cái)政部門提交年度執(zhí)行情況的自評報(bào)告，將年度執(zhí)行情況如實(shí)地、有重點(diǎn)地進(jìn)行自我總結(jié)，說明執(zhí)行過程中的變故情況，解釋執(zhí)行過程、結(jié)果與實(shí)施方案、目標(biāo)效果、資金使用較大不一致的原因，發(fā)揚(yáng)批評與自我批評的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，肯定自我主觀努力和成功經(jīng)驗(yàn)，找出存在的問題和差距，擬出未來工作中需要吸取教訓(xùn)改正錯(cuò)誤的措施辦法。依據(jù)各單位自評報(bào)告，財(cái)政部門及時(shí)組織第三方機(jī)構(gòu)安排各方面相關(guān)專家進(jìn)行審核、評價(jià)，依據(jù)預(yù)算申報(bào)的實(shí)施方案、績效目標(biāo)和精準(zhǔn)資金預(yù)算材料，對比事后自評報(bào)告內(nèi)容，有必要還需到現(xiàn)場實(shí)勘，然后找出單位實(shí)施過程和結(jié)果的問題，并提出科學(xué)合理的建議，以幫助部門單位不斷改正錯(cuò)誤，提高辦事和服務(wù)的工作能力水平。對單位項(xiàng)目的評價(jià)主要依據(jù)項(xiàng)目工作實(shí)際完成的質(zhì)量、實(shí)施方案與實(shí)施結(jié)果的吻合度、解決社會(huì)問題和職能發(fā)揮效應(yīng)大小、自我認(rèn)識(shí)評價(jià)是否老實(shí)忠誠、未來解決問題的方法是否有針對性有實(shí)效、責(zé)任態(tài)度和責(zé)任能力等方面進(jìn)行綜合評分或者扣分，每一個(gè)方面的扣分原因都必須要做出說明，以便于部門單位清楚知道自己問題所在，更好地改進(jìn)工作，才能更好地履行其應(yīng)負(fù)的責(zé)任。為推動(dòng)績效管理工作的不斷進(jìn)步，需要采取“抓兩頭帶中間”的工作方法，對于優(yōu)秀的單位項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以表揚(yáng)，對于落后的單位項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以批評教育，從而促進(jìn)各單位整體績效水平的提高。從財(cái)政績效管理的需要出發(fā)，財(cái)政績效的評價(jià)必須根據(jù)財(cái)政工作“法治、科學(xué)、民主”的要求，根據(jù)“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的要求，根據(jù)績效產(chǎn)生于人的行為責(zé)任的原理，以做事的責(zé)任態(tài)度和責(zé)任能力為評價(jià)的核心，以糾正錯(cuò)誤為基本落腳點(diǎn)，以遵從管理上的行為制度規(guī)范為基準(zhǔn)，以解決問題為導(dǎo)向，以解決項(xiàng)目實(shí)施中的問題難度為基準(zhǔn)，以獲得項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果是否物超所值、是否少花錢、多辦事、辦好事為標(biāo)的，實(shí)際上應(yīng)當(dāng)以三個(gè)方面來考核其績效，一是在規(guī)定動(dòng)作上是否規(guī)范，遵守流程規(guī)則和門檻標(biāo)準(zhǔn)，差錯(cuò)率最??；二是項(xiàng)目可行性論證充分，實(shí)施過程及結(jié)果吻合度高，質(zhì)量好，誤差小；三是主觀能動(dòng)性發(fā)揮上，工作任務(wù)中的問題難度大小，成效如何，創(chuàng)造性、創(chuàng)新性強(qiáng)弱，能否少花錢又能辦好事。

第三方參與管理和評價(jià)，除了公正性考量以外，還必須將專家發(fā)揮科學(xué)、管理咨詢的糾錯(cuò)作用發(fā)揮出來，而這個(gè)方面才是績效管理的實(shí)質(zhì)要求。任何事情，能夠不斷改正錯(cuò)誤，少出錯(cuò)誤，責(zé)任落實(shí)，這才是產(chǎn)生績效成果的主要路徑，共同事務(wù)項(xiàng)目也是如此，個(gè)人進(jìn)步同樣如此。對待錯(cuò)誤諱疾忌醫(yī)的態(tài)度是不可能進(jìn)步的，唯有虛懷若谷地對待錯(cuò)誤和批評意見才是進(jìn)步的條件，知錯(cuò)能改善莫大焉，知錯(cuò)能改才能無咎，古人對待批評和錯(cuò)誤的態(tài)度值得在推行績效管理過程中效法。專家的價(jià)值就在于能夠發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)資金項(xiàng)目中的錯(cuò)漏之處，因此，是不是專家，有沒有履行專家的職責(zé)，根本一條鑒別標(biāo)準(zhǔn)就是能否找得出項(xiàng)目材料和實(shí)施過程中的錯(cuò)誤和漏洞，找得出來才是有真才實(shí)學(xué)，而且具有道義良知和責(zé)任能力的專家，找不出來就是濫竽充數(shù)的專家。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，許多財(cái)政部門只是設(shè)定指標(biāo)體系，專家的作用就是對著指標(biāo)體系主觀打分，完全不能發(fā)揮專家的專業(yè)能力，而且這樣靠隨意打分評價(jià)出來的結(jié)果起不到績效管理的作用，原因在于沒有反映出部門單位工作好壞的具體情況和問題，錯(cuò)與對完全無從知曉，自然地責(zé)任就無法落實(shí)到具體的人員及其行為上。所以，唯指標(biāo)體系打分評價(jià)的績效是“偽績效”方法，必須保持高度警醒。注意績效管理中的方式方法本身就是一個(gè)“工欲善其事必先利其器”的要求，正確的績效方法才能產(chǎn)生真正的績效，對第三方機(jī)構(gòu)和專家的要求明確了，才能夠管理好第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理并且組織起有真正能力的專家。因此，在財(cái)政績效管理過程中，特別要注意對第三方機(jī)構(gòu)和參與專家的管理和評價(jià)，同樣要設(shè)立參與績效管理的門檻條件，不能什么樣的機(jī)構(gòu)都可以充當(dāng)?shù)谌綑C(jī)構(gòu)，不是什么樣的專家都可以使用，必須建立正常的第三方機(jī)構(gòu)、專家進(jìn)入和評價(jià)管理以及淘汰的管理機(jī)制?？梢员日照少徶薪榇頇C(jī)構(gòu)的管理方式，以強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)和專家的責(zé)任約束。還有一點(diǎn)必須引起各地開展績效管理工作高度重視的問題，這就是本地專家和參與了單位項(xiàng)目材料草擬及項(xiàng)目設(shè)計(jì)的單位及其專家都應(yīng)當(dāng)回避，不能作為財(cái)政部門需要借助的專家對象，因?yàn)樗麄兲烊坏卣驹陬A(yù)算申報(bào)單位一邊，可能不會(huì)配合落實(shí)財(cái)政績效管理的規(guī)定要求。這需要財(cái)政部門對第三方機(jī)構(gòu)延請的專家名單與各部門單位外聘專家名單進(jìn)行名字與單位方面的比對審核，這項(xiàng)工作可以通過開發(fā)信息化系統(tǒng)專門的審查軟件完成。應(yīng)當(dāng)將雇請第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理、績效預(yù)算和部門單位需要對項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究、制定實(shí)施方案的內(nèi)容并入購買社會(huì)公共服務(wù)目錄之中，制定相應(yīng)管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)，并單列此項(xiàng)購買社會(huì)公共服務(wù)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。每年由項(xiàng)目單位申請并經(jīng)審核其必要性以后，分期分批實(shí)施社會(huì)公開招標(biāo)，獲得政府服務(wù)供應(yīng)商資質(zhì)的才可以參與投標(biāo)，以規(guī)范行業(yè)行為和促進(jìn)管理咨詢行業(yè)的健康發(fā)展。中標(biāo)機(jī)構(gòu)與需求的業(yè)主單位簽訂服務(wù)合同，內(nèi)容上服從業(yè)主單位的要求，按合同約定，服務(wù)內(nèi)容經(jīng)驗(yàn)收通過以后，所需費(fèi)用由業(yè)主單位向國庫部門申報(bào)及把關(guān)通過后，經(jīng)由國庫部門直接向中標(biāo)機(jī)構(gòu)支付。

財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)財(cái)政績效管理過程中注意建立廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量來幫助、支持開展這項(xiàng)正義的事業(yè)，畢竟財(cái)政績效管理是一項(xiàng)重大的改革和財(cái)政制度的革新，須聯(lián)合各方監(jiān)督力量和采用一定的監(jiān)督方式來形成對財(cái)政開展此項(xiàng)工作的“圍觀”場景，不僅監(jiān)督預(yù)算單位，也是監(jiān)督財(cái)政部門，監(jiān)督第三方機(jī)構(gòu)和專家，監(jiān)督整個(gè)預(yù)算管理和編制鏈條上的各個(gè)節(jié)點(diǎn)上的責(zé)任落實(shí)情況。在廣東南海實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)表明，這是一條切實(shí)可行的加強(qiáng)績效管理效能的方式。政府監(jiān)察部門、審計(jì)部門、人事部門以及人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督，媒體的參與監(jiān)督都有著極其重要的作用和價(jià)值，在這樣的監(jiān)督作用下，任誰也不敢不負(fù)責(zé)任。國家新成立的監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)當(dāng)把財(cái)政績效管理實(shí)施過程中的各方履責(zé)作為重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容，實(shí)施常規(guī)性的監(jiān)督。

財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)以財(cái)政績效管理為核心，圍繞績效管理規(guī)程建設(shè)需要，重建財(cái)政部門內(nèi)部管理流程和職責(zé)分工，形成完整的財(cái)政績效管理和分配的全流程工作平臺(tái)，尤其是要取消內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)的預(yù)算資金分配權(quán)和再分配權(quán)，統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算分配方式，統(tǒng)一分配標(biāo)準(zhǔn)，去掉中間環(huán)節(jié)，去掉“中鍋”和“小鍋”對財(cái)力的切割，實(shí)現(xiàn)一套管理機(jī)制，一個(gè)預(yù)算盤子，一套分配機(jī)制的預(yù)算管理和分配制度，部門單位所有項(xiàng)目直接面對統(tǒng)一的財(cái)政管理和分配，所有的分配問題都交由財(cái)政績效管理和績效預(yù)算的制度和機(jī)制解決，而不是人為、人治解決。財(cái)政內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)全部轉(zhuǎn)變?yōu)樾惺箍冃Ч芾砗头?wù)單位專項(xiàng)工作的職責(zé)，按照各自分工范圍，在預(yù)算管理、分配過程中履行監(jiān)督、審核把關(guān)和信息溝通的職能作用；負(fù)責(zé)財(cái)政績效管理制度、機(jī)制和管理方式方法對部門單位的宣傳、培訓(xùn)和輔導(dǎo)工作，將政策、制度、機(jī)制方式和實(shí)施過程盡可能做到公開、透明，以爭取對象的理解和支持，并將這種理解和支持變?yōu)樽杂X履行責(zé)任、自覺執(zhí)行規(guī)范管理要求的行動(dòng)，由被動(dòng)狀態(tài)變成積極爭取主動(dòng)執(zhí)行管理要求的狀態(tài)；負(fù)責(zé)研究相應(yīng)政府各部門的職能及其范圍、政策、規(guī)劃，負(fù)責(zé)研究與跟進(jìn)與其職能對應(yīng)的社會(huì)相關(guān)的變化情況，研究社會(huì)各界別對于相應(yīng)部門的輿論訴求，熟悉和掌握各部門的主要情況和需要面對的實(shí)際問題，對各部門主要情況和研究結(jié)論應(yīng)當(dāng)在財(cái)政內(nèi)部績效管理平臺(tái)上發(fā)布，以便于各專責(zé)崗位人員了解各部門單位情況和問題，因應(yīng)采取相關(guān)舉措，維護(hù)財(cái)政績效管理的大局。財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的作用發(fā)揮在于重點(diǎn)監(jiān)督各崗位、工作節(jié)點(diǎn)上的工作和管理行為是否正常履責(zé)，是否有越權(quán)、懈怠、送人情“放水”、不作為和亂作為的問題。同時(shí)，在信息化的管理流程鏈條上，后面環(huán)節(jié)人員有義務(wù)監(jiān)督前面各個(gè)環(huán)節(jié)不合規(guī)范的行為。建立事后倒查追究的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，隨意同意過關(guān)簽字的責(zé)任人都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)失職、瀆職責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)“人人起來負(fù)責(zé)”的管理要求。

三、財(cái)政績效管理的階段規(guī)劃和推進(jìn)策略

不謀長遠(yuǎn)者不能謀一時(shí)，不謀全局者不能謀一隅。推行財(cái)政績效管理，需要有全局一盤棋的思想和意識(shí)，需要進(jìn)行長期和整體上的謀篇布局，做好階段性工作任務(wù)規(guī)劃，建立清晰明了的路線圖，先易后難，先簡后繁，做到胸有成竹，而后步步為營，層層穩(wěn)步推進(jìn)；需要注意政策和策略，既要有戰(zhàn)略上的謀劃，也要有戰(zhàn)術(shù)上的機(jī)動(dòng)靈活，形成財(cái)政績效管理的“道、器、技”即原理、載體、技術(shù)方法三個(gè)層次的有序和統(tǒng)一。既要注重績效管理理論和方法研究上的創(chuàng)新，也要注重在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)開展攻關(guān)，不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。好的理論方法成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)應(yīng)搭平臺(tái)宣傳推廣，既要重視學(xué)者專家意見，也要重視來自實(shí)踐一線的情況反饋，走群眾路線，密切聯(lián)系群眾，集思廣益，注重吸收各方面有益于深化財(cái)政績效管理的智慧和意見建議；既要注重財(cái)政績效管理的目標(biāo)定位，也要注重每一項(xiàng)管理改革的具體路徑和方式方法；既要統(tǒng)一上下思想認(rèn)識(shí)，形成上下一心的共同意志，也要注意鼓勵(lì)各地在具體實(shí)踐方式方法上的多樣性，正確看待各地的差異性，支持各地在實(shí)踐中的創(chuàng)新和創(chuàng)造。必須在開展財(cái)政績效管理的工作中建立起一個(gè)團(tuán)結(jié)緊張、嚴(yán)肅活潑、開放包容、積極探索努力奮進(jìn)的氛圍。

欲有效地推進(jìn)財(cái)政績效管理，同樣地需要將工作任務(wù)分清輕重緩急，需要將工作任務(wù)作出近實(shí)遠(yuǎn)虛的策略和規(guī)劃安排，將財(cái)政績效管理的理論系統(tǒng)模型轉(zhuǎn)變?yōu)橄群箜樞虻墓ぷ飨到y(tǒng)模型，將粗線條的工作系統(tǒng)模型逐步分解為具體的工作實(shí)施方案，在實(shí)踐中逐步形成較為固化的流程管理規(guī)范，進(jìn)一步地形成崗位行為責(zé)任要求。也可以反過來，先有具體管理內(nèi)容進(jìn)行局部或者點(diǎn)的突破，然后逐步擴(kuò)大范圍，進(jìn)行有序延伸，最終形成與戰(zhàn)略規(guī)劃的對接。

中近期的財(cái)政績效管理實(shí)踐內(nèi)容的安排可以將本文第二部分的內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)化，并指導(dǎo)各地自主地開展相應(yīng)的實(shí)踐活動(dòng)，在此基礎(chǔ)上逐步總結(jié)出可行的方法和路徑予以宣傳推廣，形成互幫互學(xué)的財(cái)政績效管理熱潮，形成不可逆的發(fā)展態(tài)勢，為全面、深度地推進(jìn)財(cái)政制度變革和優(yōu)化完善打下牢固的基礎(chǔ)。

長期來看，全面貫徹“凡事預(yù)則立不預(yù)則廢”的績效思想，必須要求部門單位將項(xiàng)目“預(yù)”的時(shí)間要求向前延伸，使絕大多數(shù)的專項(xiàng)資金項(xiàng)目與經(jīng)過決策審批過的五年發(fā)展規(guī)劃相對接，即各年的專項(xiàng)資金項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生自五年發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容要求，經(jīng)過了通盤的系統(tǒng)分解后的安排，是發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)內(nèi)容的逐年落實(shí)，從而將五年發(fā)展規(guī)劃落到現(xiàn)實(shí)工作的實(shí)處，真抓實(shí)干。這樣做的道理在于“不謀全局者不能謀一隅，不謀長遠(yuǎn)者不能謀一時(shí)”。不能把五年規(guī)劃僅僅當(dāng)作一個(gè)中期的展望，或者編出來就要束之高閣的擺設(shè)，將申請財(cái)政專項(xiàng)資金與部門五年規(guī)劃聯(lián)系起來，可以發(fā)揮五年規(guī)劃對部門單位職能責(zé)任強(qiáng)化的約束作用，發(fā)揮指導(dǎo)未來發(fā)展的切實(shí)可行的路線圖作用，形成部門工作的整體性和延續(xù)性，提升五年規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，避免人去政息的問題發(fā)生。在財(cái)政資金管理和分配上，就能避免部門單位資金需求的盲目性，帶來部門重復(fù)建設(shè)、無序建設(shè)的項(xiàng)目資金需求，從而極大地提高財(cái)政資金使用績效，避免損失浪費(fèi)。

長期目標(biāo)是將財(cái)政預(yù)算編制全流程管理和分配進(jìn)行規(guī)范，最終上升為國家法律意志，填補(bǔ)現(xiàn)行《預(yù)算法》缺乏對預(yù)算編制流程程序的實(shí)體內(nèi)容空白。長期目標(biāo)是要建立部門單位政策制定、決策以及實(shí)施的績效評估機(jī)制，形成一項(xiàng)政策的全面檢驗(yàn)和研究改進(jìn)的機(jī)制，并反饋決策機(jī)構(gòu)做了進(jìn)一步的完善、調(diào)整、改變、取消時(shí)的參考依據(jù)。長期目標(biāo)是將財(cái)政績效管理和績效預(yù)算擴(kuò)展到部門單位的正常經(jīng)費(fèi)安排（人員經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)）和資產(chǎn)占有使用效率上來，進(jìn)行成本與效率和效能的綜合考核，這項(xiàng)績效管理工作還涉及到部門單位的職能和工作業(yè)績考核，而這又是一項(xiàng)較為復(fù)雜而困難的事情，需要將部門使用財(cái)政資金的效能考核管理與政府已經(jīng)實(shí)施的工作效能業(yè)績考核統(tǒng)一起來，成為政府對各部門單位效能考核管理的一個(gè)重要的方面和內(nèi)容。