在確權(quán)的思路下形成“職責(zé)同構(gòu)”模式

趙聚軍

我今天參會(huì)的主要任務(wù)是代表南開(kāi)大學(xué)朱光磊教授團(tuán)隊(duì)來(lái)學(xué)習(xí)交流并匯報(bào)我們近年來(lái)相關(guān)研究的情況。因?yàn)槲覀冄芯繄F(tuán)隊(duì)的專業(yè)構(gòu)成是以政治學(xué)和公共管理專業(yè)為主，因此有關(guān)事權(quán)劃分的研究主要是從政府職責(zé)體系建設(shè)的視角展開(kāi)的。研究政府職責(zé)，肯定繞不開(kāi)財(cái)政問(wèn)題，繞不開(kāi)事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力的關(guān)系問(wèn)題。

從時(shí)間上看，朱光磊教授團(tuán)隊(duì)對(duì)政府職責(zé)問(wèn)題的連續(xù)系統(tǒng)性研究已經(jīng)有十余年的歷史。其中一個(gè)標(biāo)志性的事件，是2005年朱光磊教授發(fā)表的《職責(zé)同構(gòu)批判》一文。所謂“職責(zé)同構(gòu)”是指中國(guó)不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。該文認(rèn)為“職責(zé)同構(gòu)”是政府職能轉(zhuǎn)變不到位、“條塊矛盾”突出等一系列重要問(wèn)題難以解決的體制原因之一。之后，政府職責(zé)一直是我們團(tuán)隊(duì)研究工作的重心。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的積累，近兩年朱光磊教授團(tuán)隊(duì)關(guān)于政府職責(zé)體系的研究工作迎來(lái)了一個(gè)小高潮，即在今年申報(bào)并順利中標(biāo)了國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)政府職責(zé)體系建設(shè)研究”。我們認(rèn)為，對(duì)“中國(guó)政府職責(zé)體系建設(shè)”問(wèn)題的研究，其起點(diǎn)應(yīng)該是對(duì)中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在央地關(guān)系、政府職責(zé)劃分上形成的“職責(zé)同構(gòu)”模式的全面深入剖析，然后在確權(quán)的思路下跳出傳統(tǒng)的集分思維，從縱向和橫向兩個(gè)主要方面構(gòu)建職責(zé)體系，即呈現(xiàn)為解析同構(gòu)——合理確權(quán)——構(gòu)建體系的總體思路。

其中，“解析同構(gòu)”部分也就是對(duì)職責(zé)同構(gòu)的解析，包括對(duì)我國(guó)縱向職責(zé)劃分的歷史演變所進(jìn)行的梳理總結(jié)和對(duì)西方典型國(guó)家政府職責(zé)體系的比較分析兩個(gè)主要方面?？偨Y(jié)前期的研究工作，我們認(rèn)為中國(guó)“職責(zé)同構(gòu)”式的政府職責(zé)體系配置是一個(gè)歷史遺留問(wèn)題，并不是新中國(guó)建立之后人為構(gòu)建的產(chǎn)物。而且，中國(guó)式的職責(zé)同構(gòu)與西方式的職責(zé)異構(gòu)之間并不存在優(yōu)劣之分，要與不同國(guó)家的人口空間規(guī)模、政治社會(huì)環(huán)境等因素結(jié)合起來(lái)綜合分析。特別是考慮到中國(guó)這樣一個(gè)超大國(guó)家，很多省份如果放在OECD國(guó)家，都是一個(gè)大國(guó)。所以，OECD的國(guó)家經(jīng)驗(yàn)有時(shí)候并不能完全適合中國(guó)的情況。所以，我們認(rèn)為中央政府主要作為一個(gè)管政府的政府，不具體履行很多具體的職責(zé)，有其存在的合理性。或者說(shuō)，“上面點(diǎn)菜、下面買單”現(xiàn)象不可能避免，這里的主要問(wèn)題是各級(jí)政府都認(rèn)為自己是管政府的政府，是負(fù)責(zé)點(diǎn)菜的，最后只有讓基層政府，甚至是居委會(huì)、村委會(huì)去負(fù)責(zé)履行。

如果說(shuō)“解析同構(gòu)”部分更多的是歷史和比較分析，那么“合理確權(quán)”部分則偏重于現(xiàn)實(shí)分析，主要包括了政府支出責(zé)任與職責(zé)體系建設(shè)、權(quán)責(zé)清單與政府職責(zé)體系建設(shè)兩部分內(nèi)容。特別是政府支出責(zé)任與職責(zé)體系建設(shè)部分與財(cái)政學(xué)的聯(lián)系非常緊密。我們認(rèn)為當(dāng)下主要的研究工作是要在“收入集權(quán)、支出分權(quán)”的基本財(cái)政收支模式下，在區(qū)分各級(jí)政府完全支出責(zé)任與非完全支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，從財(cái)權(quán)匹配和財(cái)力保障兩個(gè)層面，探討構(gòu)建現(xiàn)代政府職責(zé)體系過(guò)程中完善縱向間政府財(cái)政支出責(zé)任的具體路徑，以保障政府職責(zé)的有效履行。權(quán)責(zé)清單與政府職責(zé)體系建設(shè)部分則會(huì)將重點(diǎn)放在確權(quán)方面，認(rèn)為政府權(quán)責(zé)清單是職責(zé)體系構(gòu)建的過(guò)渡性制度創(chuàng)新：一方面肯定其在理清政府職責(zé)上的重要貢獻(xiàn)，同時(shí)也要認(rèn)識(shí)其過(guò)渡性質(zhì)，最終的政府職責(zé)體系不是簡(jiǎn)單列舉政府的各項(xiàng)職責(zé)。

課題研究工作的最后一部分是“構(gòu)建體系”，即從縱橫兩個(gè)層面入手，分別提出構(gòu)建中國(guó)政府間縱向職責(zé)體系、橫向職責(zé)體系的思路和路徑，并在此基礎(chǔ)上嘗試提煉政府職責(zé)體系建設(shè)的模型。