農(nóng)村社會(huì)治理中的協(xié)商民主

林麗麗，魯可榮

（1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 煙臺(tái)研究院，山東 煙臺(tái) 264670；2.浙江師范大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 金華 321004）

一、問題的提出

農(nóng)村協(xié)商民主是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）在開展事關(guān)基層群眾切身利益的公共服務(wù)與基層治理活動(dòng)中，由基層政府、村兩委、村民代表、社會(huì)組織以及相關(guān)村民等通過多種形式進(jìn)行溝通、交流和協(xié)商，充分了解群眾需求和意見，消除各種矛盾，并在盡量滿足各方主體利益最大化的前提下，依法通過民主管理與決策等程序開展基層治理。①

近年來，中國農(nóng)村社會(huì)正在發(fā)生巨大變化，日益呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村工業(yè)化、村落城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化的新趨勢(shì)，鄉(xiāng)村治理面臨著村域內(nèi)部融合難、村民主動(dòng)性和參與性不高、村級(jí)組織服務(wù)能力不足、基層治理主體分散以及缺少協(xié)同等問題。[1]由于多種因素制約，村民自治在鄉(xiāng)村治理過程中遭遇“失落”，甚至陷于制度“空轉(zhuǎn)”而難以“落地”。[2]因此，《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《協(xié)商民主建設(shè)意見》）指出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，穩(wěn)步開展基層協(xié)商。[3]

隨著社會(huì)各界對(duì)于社會(huì)治理理論研究與實(shí)踐探索不斷深入，一些學(xué)者開始關(guān)注到社會(huì)治理的精細(xì)化問題。陸志孟、丁立平認(rèn)為社會(huì)治理精細(xì)化是指以精細(xì)化理念與原則，運(yùn)用科學(xué)的管理流程和專業(yè)的治理手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)化和服務(wù)的人性化。[4]蔣源、趙孟營分析了社會(huì)治理精細(xì)化的“精、全、細(xì)、嚴(yán)、靈”的目標(biāo)定位以及多元共治、以信息化建設(shè)引領(lǐng)社會(huì)治理精細(xì)化的創(chuàng)新路徑。[5][6]同時(shí)，一些學(xué)者分析了協(xié)商民主在農(nóng)村社會(huì)治理中的功能發(fā)揮，例如：陳炳輝、何包鋼、曹金強(qiáng)、陳家剛等認(rèn)為，協(xié)商民主具有社會(huì)穩(wěn)定、公共決策、包容和諧等功能，通過協(xié)商民主可以整合偏好沖突而實(shí)現(xiàn)理性推動(dòng)的共識(shí)，有效解決社會(huì)問題，有助于社會(huì)和諧建設(shè)以及實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型。[7][8][9][10]此外，也有學(xué)者總結(jié)梳理了農(nóng)村協(xié)商民主的典型實(shí)踐，例如：何包鋼、王春光的扁嶼村民主懇談會(huì)模式研究[11]、應(yīng)小麗的常山縣“民情溝通日”模式研究[12]、葉娟麗的參與式預(yù)算懇談模式研究[13]。而李姚姚則通過對(duì)全國基層協(xié)商治理實(shí)踐的分析梳理，將基層協(xié)商治理分為偶發(fā)——學(xué)習(xí)、吸納——融合、壓力——回應(yīng)、沖突——倒逼等四種生成邏輯類型以及學(xué)習(xí)機(jī)制、實(shí)驗(yàn)與調(diào)試機(jī)制、應(yīng)激反應(yīng)機(jī)制和互惠機(jī)制等四種演進(jìn)機(jī)制[14]。然而，上述研究成果未能針對(duì)村民自治和農(nóng)村社會(huì)治理中出現(xiàn)的新情況新問題，將協(xié)商民主納入到村民自治和農(nóng)村社會(huì)治理體系中加以分析研究，一些地方典型案例研究也主要側(cè)重于對(duì)單個(gè)模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

黨的十九大報(bào)告指出，要發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主重要作用，加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利?！蛟旃步ü仓喂蚕淼纳鐣?huì)治理格局，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。因此，為了適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)村居民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的新變化以及圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的治理有效目標(biāo)，迫切需要總結(jié)比較各地農(nóng)村社會(huì)治理中協(xié)商民主的創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深入分析協(xié)商民主的功能發(fā)揮及其影響因素，探索以協(xié)商民主為平臺(tái)，打造共建共治共享的農(nóng)村社會(huì)治理格局。

二、以開展協(xié)商民主推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)有效治理的“花橋?qū)嵺`”

花橋鄉(xiāng)地處浙江省浦江縣西部山區(qū)，人口有10068人，下轄18個(gè)行政村46個(gè)自然村，轄區(qū)面積45平方公里，境內(nèi)山多耕地少，是一個(gè)典型的山區(qū)鄉(xiāng)。由于70%農(nóng)村人口都進(jìn)城務(wù)工，出現(xiàn)了越來越多的“空心村”。近年來，該鄉(xiāng)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中，圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)房改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等涉及村民切身利益的各種矛盾問題層出不窮，影響到農(nóng)村社會(huì)治理。2014年在浦江縣委、縣政府統(tǒng)一部署下，花橋鄉(xiāng)積極組織東塘村和塘波村開展基層協(xié)商民主工作試點(diǎn)，推進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)有效治理，取得了較為顯著的成效。

（一）以促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理和村民自治為宗旨，明確協(xié)商原則

花橋鄉(xiāng)黨委、政府以明確協(xié)商對(duì)象、拓展協(xié)商內(nèi)容、擴(kuò)大協(xié)商參與、豐富協(xié)商形式、規(guī)范協(xié)商程序、完善創(chuàng)新協(xié)商民主平臺(tái)建設(shè)和強(qiáng)化協(xié)商保障為重點(diǎn)，初步形成協(xié)商民主廣泛、多元主體參與的工作格局和程序合理、環(huán)節(jié)完整的基層協(xié)商民主體系。鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府明確規(guī)定了協(xié)商民主的“五個(gè)堅(jiān)持”原則：一是堅(jiān)持由基層黨組織統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)和實(shí)施本區(qū)域內(nèi)的協(xié)商民主工作。二是堅(jiān)持依照憲法和法律規(guī)定的原則和程序進(jìn)行，保證協(xié)商的權(quán)威性和有序性，依法維護(hù)和保障人民群眾的合法權(quán)益。三是堅(jiān)持事前協(xié)商，把協(xié)商民主納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商在決策之前和決策實(shí)施過程中。四是堅(jiān)持充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取意見，不同利益群體充分協(xié)商，既反映多數(shù)人的普遍愿望，又吸納少數(shù)人的合理主張。五是堅(jiān)持實(shí)事求是，講求實(shí)效。以廣大人民群眾的利益為出發(fā)點(diǎn)，規(guī)范協(xié)商程序，尊重協(xié)商結(jié)果，合理有效地將協(xié)商結(jié)果納入決策，在實(shí)施過程中做好監(jiān)督，確保落實(shí)。

（二）圍繞群眾切身利益和普遍關(guān)心的重大事項(xiàng)，明確協(xié)商內(nèi)容

花橋鄉(xiāng)黨委、政府結(jié)合主要中心工作和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展新形勢(shì)，從區(qū)域內(nèi)重大公共事務(wù)、公共決策、公共利益等群眾最需要、最關(guān)注、最歡迎的問題入手，選好協(xié)商民主主題，確定協(xié)商內(nèi)容。具體分為兩個(gè)層面：在鄉(xiāng)級(jí)層面重點(diǎn)圍繞群眾上訪頻發(fā)的領(lǐng)域、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)重點(diǎn)民生問題開展協(xié)商民主，著力于通過協(xié)商民主渠道，發(fā)揮矛盾緩沖器作用，化解基層矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在村級(jí)層面，重點(diǎn)圍繞村級(jí)“三資”管理、村民自治章程、宅基地安排使用、村民承包土地山林的變更調(diào)整、征用征收補(bǔ)償分配使用等方案制訂以及村民反映強(qiáng)烈且意見較為集中的公共事務(wù)等問題開展協(xié)商民主，通過擴(kuò)大村民共同參與，推進(jìn)村務(wù)管理的公開化、民主化。

（三）以凝心聚力、廣開言路和注重實(shí)效為目標(biāo)，明確協(xié)商參與主體

基層協(xié)商民主工作開展的關(guān)鍵在于使各方利益主體真正參與，從而實(shí)現(xiàn)凝心聚力、廣開言路和注重實(shí)效的農(nóng)村社會(huì)精細(xì)化治理目標(biāo)。因此，花橋鄉(xiāng)明確規(guī)定協(xié)商民主參與對(duì)象既要考慮到廣泛性，也要考慮代表性，要綜合考慮協(xié)商內(nèi)容的事項(xiàng)性質(zhì)、利益相關(guān)、復(fù)雜程度和影響范圍來統(tǒng)籌確定相應(yīng)的參與主體。

在鄉(xiāng)級(jí)層面建立協(xié)商民主委員會(huì)和公共決策咨詢委員會(huì)兩大協(xié)商平臺(tái)。鄉(xiāng)協(xié)商民主委員會(huì)主要由轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)黨代表、人大代表、政協(xié)委員、基層組織、企事業(yè)單位、社團(tuán)組織代表以及其他各階層代表人士組成。主要圍繞特定議題進(jìn)行協(xié)商討論或以提交建議案的方式建言獻(xiàn)策，為協(xié)商民主提供智力支持。鄉(xiāng)公共決策咨詢委員會(huì)主要由相關(guān)專家學(xué)者和賢達(dá)人士以及轄區(qū)其他代表人士組成，為鄉(xiāng)黨委、政府決策提供專業(yè)參考和咨詢。在村級(jí)層面建立協(xié)商民主議事會(huì)。由村兩委動(dòng)員組織，邀請(qǐng)本村的村民代表、商戶代表、村創(chuàng)業(yè)成功人士、專業(yè)合作社代表，戶籍在轄區(qū)內(nèi)的上級(jí)黨代表、人大代表、政協(xié)委員，本村在政府企事業(yè)單位工作人員代表，以及在村里有一定威望和影響力的人士組成。通過專題懇談、意見征求、議事會(huì)等形式，對(duì)涉及村級(jí)重大公共事務(wù)、村民反映較為強(qiáng)烈的事件等廣泛聽取意見，經(jīng)過充分協(xié)商討論形成共識(shí)。同時(shí)，為了確保各參與主體可以真正參與到協(xié)商民主活動(dòng)中來，鄉(xiāng)黨委、政府和村兩委分別作為鄉(xiāng)、村兩級(jí)的協(xié)商民主實(shí)施主體，積極主動(dòng)搭建好協(xié)商平臺(tái)，深入推進(jìn)基層協(xié)商民主工作的制度化和規(guī)范化。

（四）堅(jiān)持公平、公開、公正的原則，明確和規(guī)范協(xié)商形式與程序

為了促進(jìn)基層協(xié)商民主的有效實(shí)施，提升協(xié)商效率，花橋鄉(xiāng)黨委、政府根據(jù)實(shí)際情況，采取會(huì)議討論協(xié)商、視察督評(píng)協(xié)商、專家咨詢協(xié)商、書面征詢協(xié)商、走訪約談協(xié)商、民主懇談協(xié)商、溝通協(xié)調(diào)協(xié)商、決策聽證協(xié)商等靈活多樣的協(xié)商形式，有效地拓展了協(xié)商民主渠道，充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用。同時(shí)，將協(xié)商工作始于決策之前，行于決策之中，貫穿于基層協(xié)商民主的始終，堅(jiān)持公平、公開、公正的原則，用制度形式明確和規(guī)范協(xié)商程序，主要由確定協(xié)商議題、做好協(xié)商準(zhǔn)備、開展協(xié)商民主、協(xié)商成果落實(shí)、協(xié)商結(jié)果反饋等五個(gè)步驟組成。

在充分總結(jié)花橋鄉(xiāng)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，浦江縣委 2015年12月發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)基層協(xié)商民主規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，以拓展協(xié)商內(nèi)容、擴(kuò)大協(xié)商參與、豐富協(xié)商形式、規(guī)范協(xié)商程序和強(qiáng)化協(xié)商保障為重點(diǎn)，以建立三個(gè)平臺(tái)為載體，不斷加強(qiáng)和推進(jìn)基層協(xié)商民主的程序化、規(guī)范化、制度化建設(shè)，以“提議、告知、協(xié)商、決策、反饋、監(jiān)督”為基本環(huán)節(jié)的基層協(xié)商民主機(jī)制，為構(gòu)筑黨政與群眾廣泛互動(dòng)以及社會(huì)協(xié)同治理新格局奠定了基礎(chǔ)。目前，浦江縣已分別建立15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)商民主委員會(huì)和公共決策咨詢委員會(huì)，全縣428個(gè)村（社區(qū)）都建立了協(xié)商民主議事會(huì)，協(xié)商解決難題或糾紛600余起，通過實(shí)行以協(xié)商民主為平臺(tái)和載體，有效地促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)精細(xì)化治理。

三、“花橋?qū)嵺`”反思：協(xié)商民主的功能發(fā)揮及存在的主要問題

（一）協(xié)商民主在農(nóng)村社會(huì)治理中的功能發(fā)揮

第一，充分保障普通村民的民主參與權(quán)利，夯實(shí)了基層治理的群眾基礎(chǔ)。目前，農(nóng)村基層民主自治雖然強(qiáng)調(diào)要實(shí)行“民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督”，然而，由于多種因素制約，大多數(shù)農(nóng)村除了村委會(huì)換屆普遍實(shí)行民主選舉外，村級(jí)重大公共事務(wù)一般都是由村兩委討論提出，經(jīng)村民代表會(huì)議決議通過實(shí)施。一般普通村民很難在事前全面知曉事關(guān)自身利益的村級(jí)事務(wù)，群眾想?yún)⑴c又參與不了，意見建議提不提都無所謂，從而導(dǎo)致基層治理失去了廣泛的群眾基礎(chǔ)?；蜞l(xiāng)通過實(shí)行協(xié)商民主將事前知曉、事中討論和事后監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合在一起，使群眾真正參與到村級(jí)事務(wù)的民主管理中來，把尊重群眾意愿落到了實(shí)處。從事關(guān)群眾切實(shí)利益的協(xié)商議題提出組織協(xié)商、結(jié)果審核和實(shí)施，每個(gè)步驟和環(huán)節(jié)都由群眾參與商定。通過協(xié)商議事讓廣大群眾最大限度地參與村級(jí)公共事務(wù)的管理和監(jiān)督，擴(kuò)大了基層治理的群眾基礎(chǔ)。

第二，充分保障普通村民對(duì)于村級(jí)公共事務(wù)的知情權(quán)，成功化解各種誤解和矛盾，有效發(fā)揮了社會(huì)安全閥的功能。花橋鄉(xiāng)在村級(jí)公共事務(wù)管理中，通過開展協(xié)商民主，把原來民主決策過程中由少數(shù)村民代表協(xié)商環(huán)節(jié)前移和擴(kuò)大到普通村民，讓涉及到其自身利益的相關(guān)村民通過便捷的渠道和方式充分發(fā)表不同意見和建議，使公共事務(wù)的決策論證更充分、更科學(xué)，使村民與村兩委的彼此溝通更廣泛、更民主，從而把以前因沒有行使知情權(quán)所導(dǎo)致的各種誤解、情感糾結(jié)和矛盾化解在正式表決前，避免了過去在重大事務(wù)表決程序中因聽取民聲不夠、議事協(xié)商不足而出現(xiàn)的各種矛盾和意見，有效地發(fā)揮了社會(huì)安全閥的功能，促進(jìn)了和諧社區(qū)建設(shè)。

第三，充分發(fā)揮普通村民的民主管理權(quán)利，凝心聚力破解基層治理難題，有效促進(jìn)了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。以前在基層民主管理中，由于普通村民缺乏充分有效的民主參與渠道，對(duì)于村級(jí)公共事務(wù)管理參與的積極性、主動(dòng)性不高，只顧眼前利益和個(gè)人利益，甚至?xí)室獾箅y或人為設(shè)置障礙，從而導(dǎo)致民心渙散，村兩委工作失去了群眾基礎(chǔ)，村級(jí)公共事務(wù)難以有效實(shí)施，村容村貌“臟亂差”?；蜞l(xiāng)通過開展協(xié)商民主，充分保障廣大村民的民主管理權(quán)利，打通了村民與村干部聯(lián)系的橋梁和紐帶，理順了基于個(gè)人私利、恩怨與村級(jí)集體利益的關(guān)系和矛盾，從而有效地激發(fā)了村民參與村級(jí)公共事務(wù)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，共同凝心聚力，群策群智，有效地化解了困擾鄉(xiāng)村治理多年的難題和矛盾，并立足村莊各種資源共同開展“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。例如，東塘村兩委多年來一直想把村里荒廢的土地集中起來進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)，但因涉及農(nóng)戶多、政策處理難等問題，此項(xiàng)工作始終難以實(shí)施。通過協(xié)商民主，讓廣大村民自行參與進(jìn)來，尤其是吸引了村內(nèi)一些有威望、有能力的村民參與，集中群眾智慧，激發(fā)村民積極性，并理順了干群關(guān)系。該村通過實(shí)施土地股份制改革，在全縣率先成立了首家農(nóng)村股份制經(jīng)濟(jì)合作社，全村土地由合作社統(tǒng)一經(jīng)營發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，村民以土地入股，以股分紅，有效促進(jìn)了村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。

第四，充分保障普通村民的民主監(jiān)督權(quán)利，融洽干群關(guān)系，增進(jìn)干群對(duì)于基層治理的共識(shí)，有效促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)精細(xì)化治理。通過實(shí)行廣泛的協(xié)商民主，采取多種行之有效的方式和渠道，既可以保障基層群眾對(duì)于村級(jí)公共事務(wù)全程參與，又可以使鄉(xiāng)村干部的職務(wù)行為從始至終在“陽光”下運(yùn)行，有效預(yù)防其用權(quán)的隨意性和辦事不公、以權(quán)謀私、暗箱操作等問題的發(fā)生，強(qiáng)化了村級(jí)事務(wù)決策的民主管理與民主監(jiān)督過程。同時(shí)，以協(xié)商民主為平臺(tái)，既充分體現(xiàn)與實(shí)現(xiàn)大多數(shù)村民的共同利益與建議，又尊重和考慮到少數(shù)村民的合法權(quán)益與不同意見，為群眾和群眾、群眾和干部、群眾與政府之間搭建相互交流溝通的橋梁，減少基層群眾對(duì)干部的不了解、不信任，密切了干群關(guān)系，從而最大程度地調(diào)動(dòng)了廣大群眾的積極性、主動(dòng)性和參與性。此外，通過開展協(xié)商民主可以極大地挖掘和充分整合各種潛在資源，形成農(nóng)村社會(huì)治理和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力和強(qiáng)大合力。

（二）以協(xié)商民主為平臺(tái)推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)治理中存在的主要問題

第一，基層干部群眾的協(xié)商民主意識(shí)尚未有效形成。面對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的新情況新問題，一些基層干部對(duì)以協(xié)商民主為平臺(tái)推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)精細(xì)化治理的重要性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)協(xié)商民主管理制度缺乏全面系統(tǒng)的理解，認(rèn)為現(xiàn)在村民自治相對(duì)較為規(guī)范，民主議事組織也比較多了，再搞一個(gè)協(xié)商民主議事會(huì)，覺得沒有必要，還增加了很多工作量，嫌麻煩怕事多，因而導(dǎo)致思想重視不夠、制度貫徹不力以及工作力度不大。有一些村干部擔(dān)心實(shí)行協(xié)商民主群眾會(huì)提許多意見而增加額外的麻煩，覺得還是原來那樣由村兩委少數(shù)村干部自己商量決定更省事。此外，部分村民的民主意識(shí)也非常淡薄，只管自身利益，不關(guān)心集體利益，不過問村里公共事務(wù)。同時(shí)，由于以前無法有效地參與到村級(jí)事務(wù)的民主管理與決策中，一些村民認(rèn)為現(xiàn)在搞協(xié)商民主只是形式主義、走過場，不愿參加，覺得一些事情議了也沒用，尤其一些長期在外的村民更是缺乏參與協(xié)商民主的熱情。

第二，協(xié)商民主的主體范圍不確定，參加協(xié)商活動(dòng)較少。目前，從農(nóng)村基層治理中開展協(xié)商民主的實(shí)際情況來看，協(xié)商民主議題主要涉及到土地和宅基地問題、村級(jí)公益事業(yè)、集體“三資”管理、村規(guī)民約修訂、村莊規(guī)劃建設(shè)和撤村建居等關(guān)系到村民切實(shí)利益的公共事項(xiàng)。但是，協(xié)商民主的真正參與主體主要還是村兩委干部或少數(shù)村民代表，普通群眾參與協(xié)商活動(dòng)比較少，特別是在一些空心村，中青年大量長期外出打工，村里留守老人和留守兒童居多，導(dǎo)致協(xié)商民主的村民參與對(duì)象難以有效確定。同時(shí)，限于多種因素制約，邀請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者、上級(jí)專業(yè)部門及轄區(qū)專業(yè)人士等參加協(xié)商民主更少，協(xié)商決策事項(xiàng)缺乏專業(yè)性、技術(shù)性支持，缺乏更廣泛的民主環(huán)境。

第三，協(xié)商民主議題定位把握不準(zhǔn)、協(xié)商內(nèi)容模糊寬泛，影響協(xié)商民主工作的有效開展。協(xié)商民主主要是圍繞涉及群眾普遍關(guān)心的與切身利益相關(guān)的公共事務(wù)開展協(xié)商活動(dòng)，具體涵蓋到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活等諸多方面，事無巨細(xì)，牽涉面廣，從而容易導(dǎo)致協(xié)商民主的議題確定不清，定位把握不夠，協(xié)商內(nèi)容模糊寬泛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村兩委要投入巨大的工作量來分析診斷基層治理中存在的主要問題和矛盾，從而造成協(xié)商民主工作開展時(shí)力不從心。同時(shí)，協(xié)商民主主題不清、定位不明也會(huì)造成涉及到群眾切身利益的不少重大、迫切的公共事項(xiàng)未能被及時(shí)有效地納入?yún)f(xié)商民主議事中，或者在協(xié)商過程中未能有效圍繞協(xié)商主題精準(zhǔn)協(xié)商，有協(xié)商形式而無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

第四，協(xié)商民主管理程序有待規(guī)范，制約了協(xié)商民主的有效開展。目前農(nóng)村基層正在逐步開展協(xié)商民主制度，但與《城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度意見》的要求還存在較大距離，如：協(xié)商不充分，有關(guān)協(xié)商事項(xiàng)主要由村干部唱“獨(dú)角戲”，村民主動(dòng)參與以及提建議意見少；協(xié)商過程中沒有對(duì)協(xié)商議題進(jìn)行深入探討和認(rèn)真協(xié)商，各利益相關(guān)方未能充分表達(dá)訴求，難以形成統(tǒng)一的協(xié)商意見。此外，與村民代表大會(huì)、黨員會(huì)議有比較明確的法律法規(guī)和黨內(nèi)章程的約束和規(guī)定不同，基層協(xié)商民主僅僅是鄉(xiāng)村議事的一個(gè)平臺(tái)，缺乏相應(yīng)的硬性約束。在協(xié)商對(duì)象的選擇上存在隨意性，協(xié)商議題議而不決、決而不行的現(xiàn)象普遍存在，從而影響了協(xié)商對(duì)象參與的積極性，制約了協(xié)商民主的有效開展，因此，迫切需要完善協(xié)商民主的長效運(yùn)行機(jī)制。

第五，基層政府和村級(jí)組織服務(wù)能力弱，難以全面推動(dòng)協(xié)商民主，協(xié)商民主功能有待進(jìn)一步發(fā)揮。目前，為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)需要，基層政府不斷加快公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，農(nóng)村基層治理的目標(biāo)、任務(wù)和要求也隨之提高。然而，目前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織由于財(cái)力、物力、人力的約束，農(nóng)村公共服務(wù)的供需矛盾比較突出。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)組織的公共服務(wù)半徑過大，可及性和便捷性不夠。部分落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)組織公共服務(wù)資源匱乏，服務(wù)能力更為薄弱，難以全面推動(dòng)基層開展協(xié)商民主工作。因此，由于上述諸多因素的影響制約，有些村經(jīng)協(xié)商民主制定的公共政策和作出的重大決策事后難以落實(shí)責(zé)任和有效組織實(shí)施，有些村對(duì)協(xié)商民主事項(xiàng)實(shí)施的具體進(jìn)展、實(shí)際情況未能進(jìn)行及時(shí)的公開反饋，有些村對(duì)造成村民個(gè)人和集體利益損失的相關(guān)責(zé)任人不能有效追責(zé)，從而影響了協(xié)商民主功能的有效發(fā)揮。

四、探索多元主體參與的協(xié)商民主機(jī)制，構(gòu)建共建共治共享的農(nóng)村社會(huì)治理格局

結(jié)合農(nóng)村社會(huì)治理新需求，針對(duì)基層協(xié)商民主實(shí)踐中存在的主要問題，探索建立由基層政府、村級(jí)組織、社會(huì)組織、基層群眾等多元主體協(xié)同參與的具有地方特色的協(xié)商民主機(jī)制，構(gòu)建共建共治共享的農(nóng)村社會(huì)治理格局，從而有效解決人民群眾的實(shí)際困難和問題，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)有效治理和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要轉(zhuǎn)變治理理念，強(qiáng)化基層治理和協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要充分發(fā)揮對(duì)基層社會(huì)治理的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，應(yīng)該全面履行協(xié)調(diào)指導(dǎo)和加強(qiáng)創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理工作的重要職能，整合各方面資源力量，推動(dòng)解決農(nóng)村社會(huì)治理中面臨的突出問題?！秴f(xié)商民主建設(shè)意見》指出，加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把握正確方向，形成強(qiáng)大合力，確保有序高效開展。[3]因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要高度重視農(nóng)村社會(huì)治理中的協(xié)商民主，保證其功能的真正發(fā)揮?；鶎狱h委要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)基層協(xié)商民主在農(nóng)村社會(huì)治理中的重大意義，把協(xié)商民主建設(shè)納入總體工作部署和重要議事日程，對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)各類協(xié)商民主活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署。要從制度上保障協(xié)商主體廣泛、協(xié)商內(nèi)容恰當(dāng)、協(xié)商程序規(guī)范以及協(xié)商成果落地，確保協(xié)商民主順乎民意、合乎實(shí)際。通過推進(jìn)協(xié)商民主，充分體現(xiàn)和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理體系中“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的角色地位和功能發(fā)揮。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)公共服務(wù)能力建設(shè)，推進(jìn)和提升協(xié)商民主和基層治理的組織機(jī)制

《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》提出，要通過強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能為重點(diǎn)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)涉及本區(qū)域內(nèi)人民群眾利益的重大決策、重大項(xiàng)目和公共服務(wù)設(shè)施布局的參與權(quán)和建議權(quán)。[15]因此，要根據(jù)農(nóng)村社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，形成由各職能部門分工負(fù)責(zé)、公眾積極參與開展以協(xié)商民主為平臺(tái)和載體的基層治理組織工作機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要圍繞本地城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程項(xiàng)目、征地拆遷以及群眾反映強(qiáng)烈的民生問題等，支持和組織人大、政府、政協(xié)、黨派團(tuán)體、基層組織和社會(huì)組織依照法律法規(guī)有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)協(xié)商活動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)政府要加強(qiáng)對(duì)行政村協(xié)商活動(dòng)的指導(dǎo)，按照民主集中制原則確保協(xié)商依法有序進(jìn)行，防止議而不決、決而不行。

（三）堅(jiān)持自治、法治與德治相融合，健全和完善多元主體共同參與協(xié)商民主和基層治理的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

要依法開展民主選舉，使符合村民意愿的德、才、能俱備的村落精英成為村級(jí)組織的負(fù)責(zé)人及組成人員，明確組織職能分工和有機(jī)協(xié)作，完善村民自治與協(xié)商民主的村級(jí)組織機(jī)制。同時(shí)，根據(jù)《協(xié)商民主建設(shè)意見》加強(qiáng)和健全民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度，完善村民自治與協(xié)商民主的群眾參與機(jī)制。積極探索村（居）民議事會(huì)、村（居）民理事會(huì)、懇談會(huì)等協(xié)商形式。重視吸納利益相關(guān)方、社會(huì)組織、外來務(wù)工人員、駐村（社區(qū)）單位參加協(xié)商。尤其是針對(duì)撤并村后新成立的村民小組的集體資產(chǎn)和資源管理與監(jiān)督的空白盲區(qū)，要在實(shí)踐中積極探索實(shí)行村民小組的組務(wù)公開、組務(wù)協(xié)商、民主管理與民主監(jiān)督。

面對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中呈現(xiàn)出的利益主體多元化和矛盾多元化、復(fù)雜化的新形勢(shì)，要有效地開展農(nóng)村社會(huì)治理，必須要制定和完善相關(guān)法律制度。相關(guān)職能部門應(yīng)該在法律框架范圍內(nèi)依法行政，真正實(shí)行黨務(wù)、政務(wù)與村務(wù)分開，合理平衡和調(diào)整各方利益，有效化解社會(huì)矛盾，從而確保各多元主體的合法權(quán)益得到法律保障，促進(jìn)基層治理以及和諧社會(huì)建設(shè)。

此外，為了適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)治理新形勢(shì)需要，各級(jí)黨委和政府應(yīng)該不斷加強(qiáng)和完善以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為主導(dǎo)的農(nóng)村思想道德文化建設(shè)體系，通過大力發(fā)展“農(nóng)村文化禮堂”和“農(nóng)民種文化”等多種形式傳承優(yōu)秀的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化，開展健康向上的鄉(xiāng)村文化活動(dòng)，教育、感染和引導(dǎo)農(nóng)民。村委會(huì)要根據(jù)相關(guān)法律政策，因地制宜地制定和實(shí)施符合村情民意的村民自治章程和村規(guī)民約，促進(jìn)家庭和睦、鄰里互助、和諧融洽的文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)，為加強(qiáng)以協(xié)商民主為平臺(tái)和載體的農(nóng)村社會(huì)精細(xì)化治理營造和諧、包容與融合的鄉(xiāng)村文化環(huán)境。[16]（P199）

注釋：

①調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些基層干部及村民對(duì)于基層協(xié)商民主的理解既通俗易懂也更為貼切：“農(nóng)村事情說難辦也好辦，只要村里帶頭人為了大家的利益做得公道，讓大家先把丑話說在前面，不同意見充分表達(dá)出來，大路不平有人踩，讓大伙兒都來評(píng)評(píng)理，問題吵夠了，道理說透了，各方面意見統(tǒng)一了，然后再民主投票表決，這樣定下來的事情就好辦了。”恰如黨的十九大報(bào)告中指出的“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦?！?/p>

[1]魯可榮，金菁.從“失落”的村民自治邁向有效的協(xié)同共治——基于金華市鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實(shí)踐分析[J].廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015（3）.

[2]徐勇，趙德健.找回自治：對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014（4）.

[3]關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見[EB/OL].新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-02/09/c_1114310 670.htm.

[4]陸志孟，丁立平.提升社會(huì)精細(xì)化治理水平的目標(biāo)導(dǎo)向與路徑分析[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2015（5）.

[5]蔣源.從粗放式管理到精細(xì)化治理：社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的機(jī)制性轉(zhuǎn)換[J].云南社會(huì)科學(xué)，2015（5）.

[6]趙孟營.社會(huì)治理精細(xì)化：從微觀視野轉(zhuǎn)向宏觀視野[J].中國特色社會(huì)主義研究，2016（1）.

[7]陳炳輝，王衛(wèi).民主共識(shí)的達(dá)成——協(xié)商民主解決多元偏好沖突的路徑選擇[J].廈門大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012（5）.

[8]何包鋼.協(xié)商民主與協(xié)商治理：建構(gòu)一個(gè)理性且成熟的公民社會(huì)[J].開放時(shí)代，2012（4）.

[9]曹金強(qiáng).協(xié)商民主——國家治理現(xiàn)代化的必然選擇[J].協(xié)商論壇，2014（7）.

[10]陳家剛.當(dāng)代中國的協(xié)商民主：實(shí)踐探索與理論思考[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2014（4）.

[11]何包鋼，王春光.中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主：個(gè)案研究[J].社會(huì)學(xué)研究，2007（3）.

[12]應(yīng)小麗.協(xié)商民主取向的村民公共參與制度創(chuàng)新——浙江省常山縣“民情溝通日”制度調(diào)查與分析[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2010（2）.

[13]葉娟麗.協(xié)商民主在中國：從理論走向?qū)嵺`[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013（2）.

[14]李姚姚.基層協(xié)商治理的生成邏輯與演進(jìn)機(jī)制[J].社會(huì)主義研究，2016（3）.

[15]關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見[EB/OL].中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2017-02/20/content_51 69482.htm.

[16]魯可榮.農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)與農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新——基于浙江實(shí)踐的研究[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2015.