公益創(chuàng)投的生態(tài)困境及主體策略
——基于S市地方性實踐探索

王 春

（蘇州科技大學(xué) 人文學(xué)院，江蘇 蘇州 215009）

改革開放戰(zhàn)略引發(fā)了社會治理結(jié)構(gòu)的漸進性演變，國家與社會由高度一體化逐漸開始分化。伴隨市場化改革的全面推進，公共空間得以釋放，公共事務(wù)管理的復(fù)雜性也日趨增強。[1][2]20世紀80年代興起的“新公共管理運動”主張將政府管理引入市場競爭機制，讓更多私營部門參與公共服務(wù)，提高服務(wù)供給的質(zhì)量與效率。[3]然而這一理論因隱含把公民視作公共服務(wù)被動接受者的危險，逐漸受到冷遇。隨即以強調(diào)主體身份平等為特色的“協(xié)同治理”理論在西方應(yīng)用而生，受到全球治理領(lǐng)域的熱捧，也契合了我國社會治理創(chuàng)新的戰(zhàn)略需要。[4]

中國共產(chǎn)黨的十八大以來，我國的國家治理正在向一種有法治保障的多元主體協(xié)同模式轉(zhuǎn)變，以社會組織為代表的新生力量開始涌入社會服務(wù)領(lǐng)域，尋求治理的合法性身份。公益創(chuàng)投便是協(xié)同治理在社會服務(wù)領(lǐng)域的有益探索，它涉及到政府部門、支持型社會組織、基層社會組織、服務(wù)目標(biāo)人群等四類不同治理主體的協(xié)同運作。當(dāng)前，公益創(chuàng)投在全國各地尚處于探索階段，各創(chuàng)投主體間的角色關(guān)系尚未定位清晰，其治理成效取決于當(dāng)下的創(chuàng)投生態(tài)環(huán)境，以及不同主體的創(chuàng)投動機及行動偏好。因之，從生態(tài)層面，洞察各創(chuàng)投主體的行為動機，厘清彼此間的互動關(guān)系，分析不同主體的角色困境及其原因，建構(gòu)符合本土化治理需要的創(chuàng)投發(fā)展策略，對于協(xié)同治理在更廣泛領(lǐng)域的推行具有深遠意義。

一、研究回顧與視角突破

西方學(xué)界關(guān)于公益創(chuàng)投的研究起源于經(jīng)濟學(xué)理論的啟示。復(fù)雜理論代表人物詹姆斯·穆爾于1966年在其代表作《競爭的衰亡：商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)時代的領(lǐng)導(dǎo)和戰(zhàn)略》中曾指出，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟世界的運行并不都是你死我活的斗爭，各企業(yè)組織之間存在“共同進化”關(guān)系，應(yīng)該彼此合作，努力營造一個共生的生態(tài)系統(tǒng)。1969年，約翰·洛克菲勒將上述理念嫁接于社會服務(wù)領(lǐng)域，最早提出“公益創(chuàng)投”思想，利用風(fēng)險資助的形式解決特殊社會痼疾。[5]直至1997年，學(xué)者萊特等人提出，基金會可以借鑒商業(yè)風(fēng)險投資的方法，不僅要投資資金，更要注重對組織的能力培養(yǎng)，并建立長期的合作伙伴關(guān)系。[6]由此開啟了公益創(chuàng)投理論探討的先河。伴隨公益創(chuàng)投在西方社會的推廣與普及，它逐漸成為一種有效撬動社會目標(biāo)組織發(fā)展的投資工具。學(xué)者們圍繞公益創(chuàng)投的內(nèi)涵、特征、結(jié)構(gòu)要素、模式功效等話題展開了系統(tǒng)研究。[7]此外，還有觀點認為公益創(chuàng)投對基金會和非營利事業(yè)缺乏尊重，甚至認為它是商業(yè)價值對慈善領(lǐng)域的危險蠶食。[8]

國內(nèi)關(guān)于公益創(chuàng)投的研究與實踐，呈現(xiàn)出時間滯后但速度較快的特征。臺灣學(xué)者林吉郎于2001年首次將公益創(chuàng)投這一概念引入國內(nèi)，大陸對公益創(chuàng)投的實踐始于2006年，由數(shù)家企業(yè)與基金會聯(lián)合成立非營利組織“新公益伙伴”，專門以風(fēng)險投資與企業(yè)管理的模式理念，幫助有拓展價值和提升潛力的社會服務(wù)機構(gòu)進行能力建設(shè)。此后，有關(guān)公益創(chuàng)投的研究在國內(nèi)迅速興起，大體可以分為三個階段。第一階段集中于對公益創(chuàng)投“基本屬性”的解釋。具體包括對“公益創(chuàng)投”的內(nèi)涵界定、參與主體、特征描述以及治理成效認可等。[9][10]第二階段集中于對公益創(chuàng)投“運作模式”的梳理。包括依據(jù)資助主體、運作方式的不同，并結(jié)合基層創(chuàng)投實踐對各種模式進行比較。[11][12]第三階段集中于對公益創(chuàng)投“存在問題”的反思。學(xué)者們提煉了公益創(chuàng)投在運行中存在的諸多問題，內(nèi)容涉及到政府主導(dǎo)、社會參與、主體間信任、資金來源、專業(yè)人才、績效評估、社會影響、退出機制等諸多方面。[13][14]

回顧國內(nèi)外關(guān)于公益創(chuàng)投的研究成果，總體來說，公益創(chuàng)投作為社會治理創(chuàng)新的新生事物，日益受到各方熱捧。基本形成了從“概念追捧”到“模式探索”，再到“問題反思”的發(fā)展邏輯。多數(shù)學(xué)者研究切入點雖有差異，但結(jié)論基本一致，都肯定了公益創(chuàng)投的價值，趨向于建構(gòu)多元主體協(xié)同治理格局，以突破傳統(tǒng)單一中心架構(gòu)，實現(xiàn)從國家本位向社會本位的轉(zhuǎn)變。略顯不足的是，第一，以往研究對于公益創(chuàng)投存在問題的原因，尤其是從系統(tǒng)生態(tài)層面分析各主體困境的形成根源，少有關(guān)注。第二，以往研究對于公益創(chuàng)投的改善性建議，立論視角的主體性過于單一。能否從系統(tǒng)生態(tài)層面設(shè)計合理的創(chuàng)投策略，解決創(chuàng)投中存在的問題，這是理論界與實務(wù)界共同關(guān)心的迫切話題，也是本研究的題中之義。為此，本文選擇了S市公益創(chuàng)投項目作為研究對象，以系統(tǒng)生態(tài)為視角，通過為期四年的參與式觀察，對創(chuàng)投生態(tài)中各治理主體的角色關(guān)系及運行困境進行了實證探索。

二、公益創(chuàng)投的生態(tài)格局與問題呈現(xiàn)

公益創(chuàng)投是社會治理創(chuàng)新的一個新型事物，具備相對獨立的結(jié)構(gòu)框架與主體成分。政府、支持型社會組織、基層社會組織、服務(wù)對象等各創(chuàng)投主體圍繞公益項目運行這一核心目標(biāo)，分別承擔(dān)著委托方、承辦方、執(zhí)行方、受益方等不同角色，形成了一個相對穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，共同維持著創(chuàng)投生態(tài)的秩序與平衡。

（一）公益創(chuàng)投的生態(tài)格局

政府部門作為項目發(fā)起者，在創(chuàng)投生態(tài)中承擔(dān)著項目委托方的職責(zé)，持續(xù)向社會治理輸入支持政策以及必要的資源與資金。一方面，需要強化對支持型社會組織的政策指引，為公益創(chuàng)投項目制定目標(biāo)，并對項目成效加以整體性考核。另一方面，通過公益創(chuàng)投這一平臺強化公共服務(wù)供給，奠定自身的行政基礎(chǔ)。支持型社會組織是在社會治理創(chuàng)新的政策倡導(dǎo)下，催生的一種新型社會組織，其職責(zé)是承擔(dān)一切與創(chuàng)投項目運作與管理有關(guān)的具體事項。在創(chuàng)投生態(tài)中，支持型社會組織肩負著項目運行的承上啟下的職能，受項目出資方的委托，對項目執(zhí)行方施以監(jiān)管與培育?；鶎由鐣M織屬于一線社會服務(wù)機構(gòu)，它是公益創(chuàng)投的項目執(zhí)行方?；鶎由鐣M織通過承接社會服務(wù)的方式獲取政府資助，維系組織生存與發(fā)展。在創(chuàng)投生態(tài)中，基層社會組織既需要投入一線公共服務(wù)，又需要接受來自政府、支持型社會組織的監(jiān)督與管理。服務(wù)對象專指有著合理服務(wù)需求的社會公眾。在創(chuàng)投生態(tài)中，服務(wù)目標(biāo)人群是項目服務(wù)的受益者，他們可以無償接受公益項目服務(wù)，通過個體服務(wù)體驗對公共服務(wù)滿意度水平作出成效評價。

圖1 公益創(chuàng)投生態(tài)格局圖

（二）公益創(chuàng)投生態(tài)運行問題呈現(xiàn)

通過長期實踐與探索，S市公益創(chuàng)投一方面在培育社會組織成長、公益項目品牌打造、公眾多元化需求滿足等方面取得較大突破，為政府購買服務(wù)起到了示范引領(lǐng)功效。另一方面，因各參與主體在創(chuàng)投理念及行為上存在偏差，對創(chuàng)投項目運行成效及生態(tài)平衡也產(chǎn)生了不良影響。主要問題呈現(xiàn)如下：

1.項目規(guī)劃不足，弱化創(chuàng)投生態(tài)目標(biāo)

創(chuàng)投生態(tài)項目成效的達成，首先需要建立基于各參與主體一致認同的治理目標(biāo)，并要對公益創(chuàng)投進行生態(tài)規(guī)劃。當(dāng)前，圍繞項目運行這一生態(tài)焦點，創(chuàng)投生態(tài)中各主體的項目角色基本明確。但是，從整個生態(tài)層面對公益創(chuàng)投的未來發(fā)展進行協(xié)同規(guī)劃略顯不足。在社會治理創(chuàng)新的政策影響下，加強社會組織能力建設(shè)與培育，提升社會服務(wù)專業(yè)化水平，是公益創(chuàng)投的制度初衷。然而，在公益創(chuàng)投生態(tài)中，對基層社會組織以及服務(wù)項目的支持依然存在著認識不足、范圍不清導(dǎo)致的隨意性較大以及可操作性不強等問題。[15]

此外，關(guān)于社會組織培育的數(shù)量、能力水平達到何種程度，才能滿足區(qū)域服務(wù)的生態(tài)需求？創(chuàng)投項目成效是否具有科學(xué)客觀的生態(tài)標(biāo)準？主體職能發(fā)揮與項目執(zhí)行優(yōu)劣是否設(shè)有可操作的生態(tài)獎懲機制？對于這些問題，各治理主體尚未建立清晰的規(guī)劃思路，對公益創(chuàng)投的未來走向，普遍持有較強的焦慮感。S市民政部門工作人員CJP談到，“我們當(dāng)初把第三方社會組織（NPI）請來時，讓他們?yōu)槲覀兘M織推廣公益創(chuàng)投。然而，上至我們局領(lǐng)導(dǎo)，下至我們工作人員，都不清楚公益創(chuàng)投到底怎么做，未來的發(fā)展規(guī)劃也不清晰，僅僅是看到上海、深圳等地方已經(jīng)搞起來了，我們就不能落后。嘗試運行幾年后，現(xiàn)在處境非常尷尬，是否繼續(xù)做下去，今后將如何發(fā)展還是很迷茫。”（訪談記錄 2016-04-08）諸多社會組織也表達了同樣的憂慮，如一家社會組織社工JC說到，“我也不清楚，公益創(chuàng)投明年是否還會舉辦，政府在這一塊還是缺乏清晰的規(guī)劃。我們社會組織也只是過一天算一天，正是因為缺乏明確的規(guī)劃，從業(yè)人員的恐慌心理就從來沒有停止，人員流失率也居高不下?！保ㄔL談記錄2016-03-28）由此表明，公益創(chuàng)投規(guī)劃不足所引發(fā)的創(chuàng)投生態(tài)目標(biāo)不明，為整個生態(tài)的持續(xù)運行帶來了不少隱患。

2.項目執(zhí)行偏差，破壞創(chuàng)投生態(tài)平衡

平衡的生態(tài)要求各主體之間達到彼此高度適應(yīng)、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的狀態(tài)。如果一個環(huán)節(jié)或途徑發(fā)生了損傷或中斷，都可能出現(xiàn)一系列的連鎖反應(yīng)，使生態(tài)平衡遭到破壞。[16]創(chuàng)投生態(tài)平衡必須建立在各治理主體的理念共享、信息傳遞、行為互動等基礎(chǔ)之上。項目執(zhí)行是推動各主體交流互動的主要載體，是維系創(chuàng)投生態(tài)平衡的關(guān)鍵。然而，在現(xiàn)實公益創(chuàng)投系統(tǒng)中，各治理主體普遍存在執(zhí)行偏差的狀況。

多數(shù)基層社會組織因自身成長欠成熟或缺乏對項目的前期調(diào)研，導(dǎo)致項目“執(zhí)行走偏”或“服務(wù)縮水”的現(xiàn)象時有發(fā)生。如服務(wù)對象隨意變更或減少數(shù)量，服務(wù)時間走馬觀花或任意調(diào)整，服務(wù)項目呈現(xiàn)活動化特征等。訪談中，支持型社會組織項目監(jiān)測員小W說到，“所有矛盾的根源就在于社會組織，這些機構(gòu)把政府的錢拿了，卻沒有用心做服務(wù)。實際服務(wù)開展與項目申報書的要求相差甚遠。正因為他們不負責(zé)任，才會導(dǎo)致服務(wù)項目成效不佳，政府以及老百姓都不滿意，破壞了整個創(chuàng)投格局。”（訪談記錄2016-03-28）支持型社會組織基于一線項目執(zhí)行成效不佳，對多數(shù)基層社會組織的創(chuàng)投動機普遍持有懷疑心態(tài)。支持型社會組織負責(zé)人小L談到，“關(guān)于公益創(chuàng)投成效評價問題，首先需要明確的是立場問題。社會組織有其自身的難處，但客觀說，公益理念不足是影響當(dāng)下社會組織服務(wù)產(chǎn)生成效的關(guān)鍵。許多社會組織在一開始進入公益創(chuàng)投之際，就沒有很好的動機?！保ㄔL談記錄 2016-03-29）政府部門除了承擔(dān)政策制定與資金支持的職責(zé)之外，對一線項目服務(wù)成效缺乏警示機制，助長了破壞創(chuàng)投生態(tài)平衡不端行為的發(fā)生。以弱勢群體為代表的服務(wù)目標(biāo)人群，長期秉持社會服務(wù)保守主義思想，對項目服務(wù)成效缺乏反饋的主動性，造成政府及支持型社會組織對公益創(chuàng)投成效陷入判斷盲點。可以看到，以上治理主體的各種行為，均不利于創(chuàng)投生態(tài)平衡的建構(gòu)。

3.項目評估模糊，顛覆創(chuàng)投生態(tài)價值

創(chuàng)投生態(tài)價值指的是公益創(chuàng)投項目系統(tǒng)運行的意義，關(guān)系到整體項目實施成效的達成。具體包含兩個考核面向：一是基層社會組織自身成長；二是項目實際服務(wù)效果展現(xiàn)。這也是政府推動公益創(chuàng)投的政策出發(fā)點。在創(chuàng)投項目評估階段，定量方法更易于獲得評估雙方的認同。然而，由于社會服務(wù)的復(fù)雜性、評估技術(shù)手段不成熟，再加上不同組織類型差異較大，針對社會服務(wù)設(shè)計一套穩(wěn)定指標(biāo)體系，用以考核組織成長與項目成效，仍舊頗具難度。因此，支持型社會組織把項目評估的焦點集中在簡便易行的過程評估上，以是否按照項目計劃執(zhí)行服務(wù)作為考核方式。這種方式更具有可操作性，也為評估方提供了合法性支持。在訪談中，支持型社會組織工作人員小G說到，“關(guān)于項目評估，目前我們也沒有什么更好的方法，還是依賴于傳統(tǒng)的檢查臺賬和現(xiàn)場質(zhì)詢的方式進行。這種方式的優(yōu)點是簡單便于操作，憑借項目方呈現(xiàn)的臺賬資料來評估，相對較能被組織方所接受。從他們臺賬中發(fā)現(xiàn)的問題，就不會帶有主觀性，我們的評價也會得到組織方的認可。然而，完全依賴查看臺賬來評價項目實施的優(yōu)劣，也存在諸多隱患。比如一些社會組織雖然項目執(zhí)行欠佳，但在制作臺賬方面經(jīng)驗豐富，卻有可能獲得較高評價?！保ㄔL談記錄 2016-03-28）

然而，這一價值導(dǎo)向卻造成了基層社會組織盲目追求臺帳的完善與精美，注重形式而非內(nèi)容，遠離了項目設(shè)計的服務(wù)成效。因此，強化項目成效評估技術(shù)手段與方法，對于彰顯整個創(chuàng)投生態(tài)價值顯得尤為重要。

三、公益創(chuàng)投生態(tài)主體行為動機差異及角色困境

實踐表明，諸多公益創(chuàng)投項目運行成效嚴重背離了制度設(shè)計初衷，破壞了創(chuàng)投生態(tài)秩序。這些問題的產(chǎn)生，與當(dāng)前不成熟的公益生態(tài)環(huán)境有關(guān)，更深層次原因在于創(chuàng)投主體的參與動機差異，以及它們圍繞項目運作而產(chǎn)生的角色困境。

（一）公益創(chuàng)投主體參與動機差異

依據(jù)組織行為的動機差異，可將公益創(chuàng)投運行主體的行為動機分為“首要動機”與“衍生動機”兩大基本類型。前者強調(diào)組織行為首先必須要能滿足自身生存性需要，后者強調(diào)組織在滿足生存需要后而衍生出其他行為價值。立足創(chuàng)投生態(tài)，不同治理主體間互動行為的背后也呈現(xiàn)了不同的動機差異。就政府組織而言，作為公共利益的代言人，培育社會組織、推動公益事業(yè)發(fā)展是其職能基本要求，也屬于其推動公益創(chuàng)投的首要動機。而由公益創(chuàng)投帶來的地方政府政績彰顯則屬于衍生動機。就社會組織而言（包含支持型社會組織及基層社會組織），普遍缺乏自身造血功能，獲得外部資源支持是維持組織生存的首要前提，唯有事先滿足自身生存需要才可能致力于社會公益服務(wù)。因此，社會組織參與公益創(chuàng)投的首要動機是為了維持生存，衍生動機是推動公益事業(yè)發(fā)展。

綜上所述，各創(chuàng)投主體因組織屬性差異而表現(xiàn)出不同的參與動機，尤其在首要動機上未能表現(xiàn)一致，為協(xié)同治理留下了隱患。此外，社會組織在創(chuàng)投實踐中，均將獲取有限政府資源支持作為首要動機，在創(chuàng)投生態(tài)中產(chǎn)生的競爭意識要大于協(xié)同意識。

（二）創(chuàng)投主體的角色困境

單純的制度設(shè)計并不能從根本上消除不同治理主體的行為偏差。在創(chuàng)投生態(tài)中，政府、支持型社會組織以及基層社會組織雖已共同簽訂了“三方協(xié)議”，然而并未能真正發(fā)揮實效。究其根源，除不同主體動機差異外，各治理主體的現(xiàn)實角色困境是另一重要誘因。

1.政府組織陷于社會組織培育與規(guī)范干預(yù)的決策困境

政府部門在整個創(chuàng)投生態(tài)中屬于資源供給方，是公益事業(yè)發(fā)展的主要規(guī)劃者，對公益項目成效有著較高的期待。針對公益創(chuàng)投中存在的問題，卻顯現(xiàn)出“愛恨兩難”的矛盾心態(tài)：一方面要求支持型社會組織要加強對基層社會組織的監(jiān)督與管理，不能違背公益創(chuàng)投的宗旨，努力促成創(chuàng)投目標(biāo)的實現(xiàn)；另一方面，基層社會公益組織是協(xié)同治理格局的一股新生力量，又是公益創(chuàng)投不可或缺的重要角色，各地方政府在政策上、資源上，積極倡導(dǎo)對社會組織的支持與培育，政府又擔(dān)心嚴厲的措施會打壓基層社會組織的積極性，使得一些初創(chuàng)社會組織面臨更加艱難的生存境遇。S市民政局W領(lǐng)導(dǎo)面對公益項目造假現(xiàn)象，曾說到：“面對這種狀況（項目造假），我們也很痛心??！國家政策現(xiàn)在大力倡導(dǎo)社會組織培育，作為我們民政部門首先要鼓勵發(fā)展社會組織。好不容易培育出來的芽苗，總不能一巴掌拍死吧？”（訪談記錄 2016-04-08）此外，民政部門還會顧及到政策執(zhí)行效能、財政資金回流風(fēng)險等影響，也不會輕易責(zé)難于基層社會組織。因此，面對支持型社會組織所呈現(xiàn)的項目監(jiān)測問題，民政部門采取通常是“模糊”策略，更希望支持型機構(gòu)在處理與基層社會組織的關(guān)系時，要把握好適宜之“度”。

2.支持型社會組織陷于組織扶持與項目監(jiān)測的身份困境

支持型社會組織受政府委托承接公益創(chuàng)投的運行監(jiān)管工作，其基本職能本身又是一對矛盾體——“扶持”與“監(jiān)測”。既要依據(jù)三方協(xié)議，確保公益創(chuàng)投各個項目的有效推進，對項目執(zhí)行及其成效進行規(guī)范管理；又要擺脫“二政府”這一污名，以“伙伴組織”的身份呈現(xiàn)在基層社會組織面前，扶助各項目執(zhí)行組織在能力建設(shè)上得以提升。在處理與基層社會組織的關(guān)系時，寬松則不利于項目成效的達成，嚴厲則不利于雙方伙伴關(guān)系的建立。

支持型社會組織項目監(jiān)測員小W如是說，“每次監(jiān)測完項目，內(nèi)心就很沉重，這哪里是在做項目、做公益啊，這分明是在搗糨糊嘛。你們說，我該怎么辦？按協(xié)議規(guī)定，這樣的爛項目就該停掉，可是這樣的項目又太多，那樣殺傷面會很大。而且民政那邊肯定也不會同意。我們本身也有扶持組織發(fā)展的職責(zé)，但是你要是明明知道他們（執(zhí)行方）在活動造假，你還苦口婆心地去勸導(dǎo)，他們肯定是有恃無恐。長此以往，公益這壇凈水遲早是要被攪混的?！保ㄔL談記錄2016-03-25）在走訪中，支持型社會組織常常就自身的角色定位，舉棋不定，難以把控。

3.基層社會組織陷入項目推動與執(zhí)行無力的行動困境

基層社會組織作為創(chuàng)投項目的執(zhí)行方，為獲取資方支持不斷尋求項目創(chuàng)新，為落實服務(wù)又需要貼近公眾現(xiàn)實需求，從而陷入執(zhí)行無力的困境。具體表現(xiàn)在：一方面，在項目設(shè)計之初，各社會組織為了凸顯項目的獨特性、創(chuàng)新性，選擇的服務(wù)人群或活動形式過于理想化，與該人群的實際需求相差較大，活動開展并不能獲得服務(wù)對象的認同；另一方面，許多公益項目服務(wù)領(lǐng)域過于理想，難以找到合適的落地社區(qū)（單位），一旦項目被審批下來，再四處尋求服務(wù)對象，采取“拉拽”的方式臨時動員服務(wù)人群，缺乏持續(xù)性與穩(wěn)定性。

在項目評估技術(shù)尚未規(guī)范的背景下，評估方對過程規(guī)范性的考慮要高于服務(wù)專業(yè)性。因此，各社會組織不得不把更多精力放在對項目臺賬資料的整理上，從而導(dǎo)致各基層社會組織對項目的投入度與獲得支持型社會組織評價并不十分吻合。這一結(jié)果，一方面容易助長一些基層社會組織片面“注重臺賬輕實效”的項目意識；另一方面，還容易對整個公益生態(tài)形成不良的示范影響，與公益目標(biāo)漸行漸遠。

由此可知，文本意義上的協(xié)同未必能達到理想的實踐成效。各創(chuàng)投治理主體基于彼此理念的差異，以及在公益創(chuàng)投中角色定位的矛盾性，共同催生了時下的創(chuàng)投生態(tài)困境。一方面，每個主體都寄希望于公益服務(wù)多方協(xié)同治理，然而，在社會組織生存權(quán)益未能得到滿足之前，公益發(fā)展則只能被置于次要地位；另一方面，各治理主體在彼此互動時，總是扮演雙重矛盾的角色，這一矛盾性恰恰干擾了協(xié)同治理的實現(xiàn)。

四、公益創(chuàng)投生態(tài)協(xié)同運行的主體策略

為實現(xiàn)公益創(chuàng)投生態(tài)的協(xié)同運行，首先必須要促成各治理主體在理念上相互融通，心理上相互信任，進而達成行為上的相互支持。鑒于當(dāng)下公益創(chuàng)投生態(tài)中存在的問題，各治理主體均有必要作出適度調(diào)整，迎合本土化公益創(chuàng)投實踐需求。

（一）在共同契約下締結(jié)平等協(xié)作的生態(tài)角色

在當(dāng)前公益創(chuàng)投生態(tài)下，各創(chuàng)投主體面臨的首要問題就是對各自生態(tài)角色加以重新定位。政府在公益創(chuàng)投中屬于資方身份，再加上官本位思想對人們的影響依然存在，使得社會組織在創(chuàng)投生態(tài)中習(xí)慣性讓渡組織話語權(quán)。[17]無論支持型組織抑或基層社會組織，都把目光聚焦在政府身上，揣測政府的政策意向與行為動機，從而導(dǎo)致了創(chuàng)投主體身份地位的失衡。因此，在公益創(chuàng)投中，增強各創(chuàng)投組織的主體性身份，確保彼此平等合作相處，增強信任，共同推動社會服務(wù)穩(wěn)定健康發(fā)展，這是當(dāng)下公益創(chuàng)投面臨的首要任務(wù)。具體而言，政府部門要將社會組織視為有利的合作伙伴而納為體制內(nèi)的建設(shè)性力量，澄清彼此的關(guān)系以及所需承擔(dān)的角色與任務(wù)，共同勾勒公益協(xié)同治理藍圖。[18]支持型社會組織要發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，承擔(dān)起對基層社會組織的扶持責(zé)任?；鶎由鐣M織應(yīng)強化自身公益理念，提升專業(yè)服務(wù)技能，積極履行項目承諾。

（二）利用“去模糊化”策略凈化創(chuàng)投生態(tài)環(huán)境

政府是公益創(chuàng)投生態(tài)中公益資源的持有者與供給者，政府態(tài)度是公益創(chuàng)投發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。政府相對超然的角色及其模糊行為策略是造成創(chuàng)投主體間出現(xiàn)行為博弈與執(zhí)行偏差的關(guān)鍵。[19]政府“模糊化”的創(chuàng)投態(tài)度，間接弱化了支持型社會組織的引導(dǎo)權(quán)威，也使得一線社會組織在項目執(zhí)行上形成更多“臆想空間”?，F(xiàn)實中，支持型社會組織常常對項目執(zhí)行問題表現(xiàn)出種種無力感。即便知道有些組織存在項目造假，卻難以發(fā)聲，對基層社會組織難以形成引導(dǎo)力。在尋求懲處政策支持時，政府的態(tài)度舉棋不定，未能作出明確指示。而基層社會組織一旦諳熟于支持型社會組織的權(quán)限范圍，就變得越加有恃無恐，公益項目運行成效便難以把控。因此，就政府而言，在處理與支持型社會組織之間的關(guān)系時，既要學(xué)會放權(quán)，還要懂得明確授權(quán)，減少支持型社會組織監(jiān)測行為的不確定性；處理與基層社會組織的關(guān)系時，在契約框架下，設(shè)置必要的獎懲舉措。

（三）在組織培育與項目監(jiān)管中尋找治理平衡點

社會組織培育與公益慈善事業(yè)發(fā)展是社會治理創(chuàng)新的兩大基本抓手。由于我國社會組織發(fā)展起步較晚，社會公益土壤尚欠成熟，社會組織培育與公益項目運行均存在諸多問題。當(dāng)前，基層社會組織的公益項目運行普遍缺乏規(guī)范模式及專業(yè)手法。用嚴格的標(biāo)準來約束項目運行，會對基層社會組織形成巨大壓力，打消其參與公益創(chuàng)投的積極性，甚至?xí)髿⑵渖婵臻g。然而，利用優(yōu)惠政策盲目刺激社會組織數(shù)量的增長，易于誘使一些“偽公益”組織因利益驅(qū)動而涌入公益領(lǐng)域，破壞公益生態(tài)環(huán)境與秩序，產(chǎn)生不良社會影響。如何破解公益創(chuàng)投生態(tài)中基層社會組織“一放就亂，一管就死”的治理怪圈已成為公益創(chuàng)投生態(tài)的焦點難題。治理根本在于，支持型社會組織必須要學(xué)會用藝術(shù)化手法處理培育與監(jiān)管二者的關(guān)系，兩方面職能均需要強化，通過組織扶持與專業(yè)培育促進基層社會組織的快速健康成長。

（四）適當(dāng)讓渡基層社會組織的生態(tài)空間

資源獲取是社會組織維系生存的第一要義。當(dāng)前，大多數(shù)基層社會組織缺乏造血功能，他們面臨的首要難題是生存，而非發(fā)展。當(dāng)前，許多社會組織難以承受專業(yè)人員的薪資費用，在創(chuàng)投制度設(shè)計上也存在明顯缺陷，沒有專職人員薪資預(yù)算。人員薪資只能通過項目執(zhí)行中“缺斤少兩”“偷工減料”等方式來填補。這一做法“名不正且言不順”，卻演變成了各社會組織慣常行為，從而造成資方對執(zhí)行方失去信任，最終破壞了組織間生態(tài)文化。因此，為了減少組織間的不信任感，各創(chuàng)投參與主體首先有必要在觀念上進行自我革新，打破傳統(tǒng)公益觀念的束縛，公開承認各組織對自身利益的合理訴求，為其讓渡必要的生態(tài)空間，[20][21]并且在項目設(shè)計之初，將組織需求納入到創(chuàng)投生態(tài)管理系統(tǒng)之中。

五、小結(jié)與反思

公益創(chuàng)投是由政府、支持型社會組織、基層社會組織三方共同主導(dǎo)的一套協(xié)同治理生態(tài)，也是一個多方參與塑造公共性的重要平臺，建構(gòu)了“公共性”及其制度保障體系。[22]整個公益創(chuàng)投生態(tài)中，不同主體扮演著不同協(xié)同角色。然而，文本意義上的協(xié)同未必能夠在實踐層面得以呈現(xiàn)。主要根源在于創(chuàng)投制度的設(shè)計，要站在創(chuàng)投生態(tài)的高度對各參與主體的職責(zé)加以清晰界定，要系統(tǒng)梳理各主體的創(chuàng)投動機，在強化對各主體公益理念認知的同時，適度尊重并滿足各自的合理性需求，這是激發(fā)不同主體參與創(chuàng)投活力的動力基礎(chǔ)。

研究認為，實現(xiàn)公益創(chuàng)投生態(tài)的有序發(fā)展，首先，必須要承認社會組織的生存需求，為社會組織讓渡適當(dāng)?shù)摹吧婵臻g”。其次，必須要堅守公益創(chuàng)投的原則與底線，公益創(chuàng)投可以為社會組織提供必要的生存資源，但不能成為其變相獲利的工具平臺。因此，在強化基層社會組織公益理念培育的同時，仍有必要通過制度建設(shè)對假公濟私的“偽公益”行為做到零容忍。最后，如何走出對基層社會組織“放”與“管”治理怪圈，考驗的是政府與支持型社會組織的管理能力與智慧。既要努力為基層社會組織營造積極健康的發(fā)展空間，又要引導(dǎo)他們迅速步入規(guī)范的發(fā)展軌道，突破這一瓶頸便是實現(xiàn)公益創(chuàng)投從文本協(xié)同走向?qū)嵺`協(xié)同的根本路徑。政府部門要在政策扶持與堅守底線二者之間尋求平衡，既要倡導(dǎo)社會公益事業(yè)發(fā)展，還要扮演好公益“守夜人”的角色，努力營造積極健康的公益風(fēng)向；支持型社會組織要在組織扶持與項目監(jiān)測二者之間尋求平衡，堅持“扶監(jiān)并重”的行為原則，與基層社會組織努力構(gòu)建協(xié)作式的伙伴關(guān)系；基層社會組織要在組織生存與公益發(fā)展二者之間尋求平衡，要做到組織生存是為了更好地實現(xiàn)公益發(fā)展，公益發(fā)展能為組織自身贏得更大的發(fā)展空間。

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