社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)思路

曹飛廉 王 潔

（北京工業(yè)大學(xué)文法學(xué)部，北京 100124）

當(dāng)前我國老齡化趨勢明顯，預(yù)計到2020年，老年人口將達(dá)到2.48億，老齡化水平將達(dá)到17.17%［1］。這使我國養(yǎng)老保障體系面臨較大的壓力，同時導(dǎo)致很多失能老人不能得到有效的護(hù)理，且貧困老人無法提高生活水平。我國老年人口比例將進(jìn)一步增長，而現(xiàn)有的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力還不能跟上老齡化的腳步。在這種情況下，國際上通用的居家養(yǎng)老方式成為應(yīng)對老齡化趨勢的最佳選擇。調(diào)研顯示，大多數(shù)老年人更愿意選擇居家養(yǎng)老。這是由于在傳統(tǒng)觀念中，家庭是為個人提供養(yǎng)老支持的最佳場所，去養(yǎng)老院則意味著兒女不愿意照顧老年人。老齡化也導(dǎo)致年輕人的工作壓力加大，他們通常難以抽出時間照顧老人。而老年人獨自在家并不利于其身心健康，需要由其所在的社區(qū)給予相應(yīng)的幫助，并為他們提供必要的護(hù)理和活動場所。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不僅是在老年人熟悉的環(huán)境中進(jìn)行，并且更能為居家養(yǎng)老的老年人提供多樣化的服務(wù)，有效達(dá)到保障其身心健康的目的。

一、文獻(xiàn)綜述

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，既可以解決我國養(yǎng)老難題、提升老年人生活質(zhì)量，也是踐行尊老傳統(tǒng)、滿足老年人心理需求的重要途徑，更是構(gòu)建和諧社會、推動服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。因此，對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系開展系統(tǒng)研究，具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

秦艷艷在《我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系中政府職能分析》中提出，我國政府應(yīng)當(dāng)在管理、規(guī)劃、推進(jìn)以及監(jiān)督等方面發(fā)揮職能，加快推動城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)與完善［2］。于一凡在《上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系研究》中結(jié)合上海市老年人口的結(jié)構(gòu)特點與空間分布特征，提出社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)綜合考慮設(shè)施的選址、配置的規(guī)模效益和服務(wù)的輻射范圍，并通過公共服務(wù)資源的優(yōu)化配置和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的完善，逐步改善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的系統(tǒng)服務(wù)水平［3］。劉遲在《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的多元體系構(gòu)建》中提出，在多元養(yǎng)老服務(wù)體系中，家庭發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，能夠滿足老年人的物質(zhì)和精神需求；社區(qū)發(fā)揮依托性作用，能夠滿足老年人的娛樂、休閑、學(xué)習(xí)等方面的需求；市場發(fā)揮補充性作用，能夠滿足老年人在更高層面的需求。唯有實現(xiàn)三者的結(jié)合，建立多元服務(wù)體系，方能切實促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展［4］。耿永志在《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)存在的問題——以石家莊市老年人抽樣調(diào)查為基礎(chǔ)》中通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)存在知曉率低、使用率低等問題，老年人對不同養(yǎng)老服務(wù)項目存在偏好的差別，同時主要關(guān)心費用與服務(wù)質(zhì)量。因此，政府應(yīng)當(dāng)強化宣傳力度、擴大資金來源、提升服務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)［5］。

對國內(nèi)學(xué)者的研究現(xiàn)狀進(jìn)行分析可知，國內(nèi)學(xué)者對社區(qū)居家養(yǎng)老模式與形式進(jìn)行了總結(jié)，普遍認(rèn)為社區(qū)居家養(yǎng)老具備以下特征：服務(wù)地點為老年人自身住所，服務(wù)平臺為住所地所在的社區(qū)，社區(qū)養(yǎng)老能夠為老年人輸出多元化的養(yǎng)老服務(wù)，從而化解家庭養(yǎng)老的諸多困境。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)可以提供精神寬慰、物質(zhì)扶持、生活照料與和諧的老年生活氛圍。應(yīng)當(dāng)充分汲取國內(nèi)學(xué)者的研究經(jīng)驗，推動社區(qū)居民養(yǎng)老服務(wù)體系的建立健全，全面提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，多方引資，從而確保社區(qū)養(yǎng)老模式能夠切實滿足老年群體的養(yǎng)老需求，進(jìn)而緩解人口老齡化問題。

（二）國外研究現(xiàn)狀

娜仁圖雅（Narentuya）在《內(nèi)蒙古社會養(yǎng)老服務(wù)體系研究》（Research on the Social Pension Service System in Inner Mongolia）中提出，內(nèi)蒙古進(jìn)入老齡化社會后，人口老齡化程度不斷加深。由于“獨生子女政策”失去獨立性，“空巢”等問題越來越多，而一旦老年人殘疾或進(jìn)入老齡化狀態(tài)，更需要身邊的人群照顧，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式和制度稟賦模式已經(jīng)無法解決人們關(guān)心的問題。面對老年人服務(wù)以及老年人的多種需求，優(yōu)化內(nèi)蒙古社會養(yǎng)老服務(wù)體系機制勢在必行［6］。高盛（HH Goldman）在《去機構(gòu)化和社區(qū)關(guān)懷：社會福利政策作為精神衛(wèi)生政策》（Deinstitutionalization and community care:social welfare policy as mental health policy）中探討了有關(guān)社區(qū)照顧政策的演變，以及影響政策的一些主要因素，如福利多元化的趨勢、新右派的介入、政府的職能改革等，并詳細(xì)分析了各國政府、保險公司之類的企業(yè)、非政府組織、非營利性機構(gòu)、志愿者組織、個人在社區(qū)照顧中所發(fā)揮的作用，以其特有的筆觸為我們描述了性別、種族、年齡等變量在社區(qū)照顧中所造成的影響［7］。希金斯（J.Higgins）在《定義社區(qū)護(hù)理：現(xiàn)實和神話》（Defining connnunity care:realities and myths）中批判地看待社區(qū)關(guān)懷的概念，并認(rèn)為這是無益和多余的。它有三個要點：第一，許多護(hù)理機構(gòu)都有體制和所謂的社區(qū)護(hù)理要素，兩者之間沒有明顯的二分法。第二，真正的區(qū)別不在機構(gòu)和社區(qū)之間，而是在機構(gòu)和家庭之間。社區(qū)護(hù)理不是由匿名的其他人提供，而是來自家庭環(huán)境中的特定個人（通常是女性）［8］。

國外學(xué)者在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的研究方面積累了豐富經(jīng)驗，但仍存在以下幾點不足：一是理論深度有待提升，國外學(xué)者大多僅僅是針對現(xiàn)狀、問題、策略等進(jìn)行敘述，未能上升至理論高度。二是國外學(xué)者對生活照料、醫(yī)療保健和衛(wèi)生服務(wù)等服務(wù)開展了較為集中的研究，但對精神寬慰、心理疏導(dǎo)、法律援助等服務(wù)關(guān)注甚少。三是國外學(xué)者未能關(guān)注老年人的差異性，對于老年人的差異化社區(qū)服務(wù)需求有所忽視。老年群眾具有較強的差異性，每一個單獨個體都有著不同的養(yǎng)老服務(wù)訴求，故而應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)優(yōu)化養(yǎng)老資源，為老年群體輸出滿足其自身需求的社區(qū)服務(wù)。四是國外學(xué)者很少基于社會支持理論開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)研究，大多國外學(xué)者借助的是社會網(wǎng)絡(luò)理論或社會資本理論。因此，我們要把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)研究提升至理論高度，關(guān)注老年人群的差異性需求。

二、理論基礎(chǔ)

歐美各國對社區(qū)服務(wù)的研究最早可以追溯至19世紀(jì)，其在實踐過程中較少使用“社區(qū)服務(wù)”一詞，一般使用“社區(qū)照顧”“老人服務(wù)”等詞。我國對于社區(qū)服務(wù)的研究則主要起源于20世紀(jì)80年代［9］，發(fā)展經(jīng)驗相較于歐美國家明顯不足，因此還需對其相關(guān)理論進(jìn)行深入分析，從而為推動我國社區(qū)服務(wù)發(fā)展構(gòu)建理論基礎(chǔ)。

（一）福利多元化理論

20世紀(jì)初歐洲的經(jīng)濟(jì)體量足以支撐完善的社會福利，因而許多國家政府開始為民眾提供從出生至死亡的全程福利保障。但石油危機爆發(fā)之后，歐洲多數(shù)國家陷入經(jīng)濟(jì)困境，通貨膨脹超過10%，失業(yè)率也打破歷史最高紀(jì)錄，同時人口結(jié)構(gòu)向老齡化發(fā)展，多種因素都導(dǎo)致社會的福利需求增大，而政府難以保持以往福利水準(zhǔn)［10］。這些現(xiàn)象造成了社會的不穩(wěn)定和政治生活的混亂，從而給國家和民眾帶來極大的傷害，也暴露了由政府全權(quán)提供福利保障的弊端。因此，人們提出由多個主體共同提供社會福利，這樣既分散政府承擔(dān)的責(zé)任也分散風(fēng)險，增強了福利體系的抗風(fēng)險性，這就是福利多元化理論的產(chǎn)生背景。

養(yǎng)老服務(wù)是社會福利的有機組成，因而可用福利多元化理論進(jìn)行福利體系構(gòu)建。該理論中有兩個核心概念，即分權(quán)和多元化［11］。分權(quán)即政府的權(quán)力一部分被分散到其他社會組織中，多元化即福利體系中有多個主體，主體間互相制衡并形成能動的體制結(jié)構(gòu)。這意味著社會福利產(chǎn)品不再由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，而是由志愿組織、市場、家庭、政府等多個機構(gòu)共同提供，并共同進(jìn)行規(guī)則的制定和資金籌備。在多元化中，政府的支配性降低，同時社會福利體系變得更多樣化且更有競爭性。在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險不斷增長的時期，政府或其他組織很可能遭遇經(jīng)濟(jì)危機而不能為福利體系提供支撐，但多元結(jié)構(gòu)增強了福利體系抵御風(fēng)險的能力，使得其在危機時期也能持續(xù)運營而不重蹈歐洲國家的覆轍。此外，該理論還強調(diào)民主參與和決策的重要性，在重大問題上可由福利接受者和福利提供者共同討論決定，如福利提供機制、機構(gòu)運營方式等。只有這樣才能保障福利體系的高效運行，且真正實現(xiàn)福利體系的最終目的，即對福利接受者的人性關(guān)懷。

（二）社區(qū)照顧理論

社區(qū)照顧理論最早由英國的醫(yī)療衛(wèi)生部門提出，經(jīng)過多年的實踐與糾錯過程，現(xiàn)已形成較完善的結(jié)構(gòu)體系。社會照顧的形式一般可分為三類，即由社區(qū)提供照顧、社區(qū)內(nèi)照顧、兩者相結(jié)合的照顧模式［12］。由社區(qū)提供照顧是指需要照顧的人士住在家中，由家人、鄰居、志愿者和社區(qū)服務(wù)人員等提供他們所需的照顧服務(wù)。這種照顧形式雖然不能及時提供專業(yè)的照顧，但在家中的老人更能體會到舒適感，也就更有利于其身心健康。社區(qū)內(nèi)照顧則指為避免私立養(yǎng)老機構(gòu)不合理的照顧服務(wù)，由政府出資在社區(qū)內(nèi)建立小型服務(wù)機構(gòu)，并由專業(yè)人士為需要照顧人士提供服務(wù)。與由社區(qū)照顧相比，該照顧模式更強調(diào)由專業(yè)人士進(jìn)行照顧，同時在社區(qū)內(nèi)建立的服務(wù)機構(gòu)更能讓需要照顧的人士有親切感。最后一種照顧模式則將前兩者結(jié)合起來，讓老年人既能在家中又能在社區(qū)服務(wù)機構(gòu)內(nèi)得到專業(yè)的照顧。此外，社區(qū)照顧可分為四個層面：其一是行動照顧，即照顧其起居，打掃房間等；其二是物質(zhì)照顧，即為其提供食物、生活必需品和衣物等；其三是心理照顧，即問候安慰、對其進(jìn)行心理疏導(dǎo)等；其四是整體照顧，即關(guān)心其身心健康，留心其家庭環(huán)境等。社區(qū)照顧具有其他照顧模式不具有的優(yōu)越性，如在養(yǎng)老院中，老年人常會感到寂寞和陌生，通常要花費一兩年的時間來適應(yīng)新環(huán)境。而在社區(qū)照顧體系下，老年人能夠在熟悉的環(huán)境中生活，仍然是社區(qū)的一份子，這滿足了他們的歸屬感。同時在社區(qū)內(nèi)，群體成員彼此熟悉且交往密切，因此需要照顧的人士不會被符號化為弱勢群體，而只是有需要的人。而且社區(qū)照顧模式充分利用了現(xiàn)有資源，降低了成本且節(jié)省了社會資源，是應(yīng)當(dāng)實行的養(yǎng)老服務(wù)模式。

（三）有關(guān)老年人的社會理論

關(guān)于老年人的社會理論均聚焦于老年人該如何看待年老這一現(xiàn)象上，其中角色理論、活動理論和脫離理論在學(xué)界的接受度相對較高［13］。角色理論是用以闡述老年人應(yīng)當(dāng)如何找到自身定位的理論，該理論認(rèn)為角色是個人社會關(guān)系的外在形式，它能夠為人們提供一套符合社會期望的行為模式。步入老年之后，人們可以通過學(xué)習(xí)相應(yīng)的社會角色來達(dá)到適應(yīng)新生命階段的目的。當(dāng)老年人能主動認(rèn)識到自己已年老并主動調(diào)整自己的行為模式，那么他們不僅能更快地適應(yīng)衰老帶來的身體變化，還能重新發(fā)現(xiàn)自身的優(yōu)勢從而更自信地享受年老的過程?；顒永碚撏巧碚擃愃疲瑑烧呔鶑娬{(diào)老年人通過調(diào)整自身行為模式來順應(yīng)年老過程。該理論認(rèn)為那些積極參與社會活動的老年人對生活的滿意度更高并更能適應(yīng)老年的生活環(huán)境等，相反那些排斥社會活動的老年人則因無法獲得社會上的情感支持而感到抑郁，難以接受年老的事實。因而，活動理論的假設(shè)基礎(chǔ)是社會活動為老年人提供了建構(gòu)社會關(guān)系的可能性，在社會關(guān)系的交互中老年人可以從多個角度認(rèn)識自己并向他人學(xué)習(xí)適宜的行為模式。然而該理論忽略了社會活動的可得性，即并不是所有老年人都有參與社會活動的能力和可能。脫離理論的視角則與前兩者不同，它是從社會運作的角度出發(fā)闡釋年老帶來的權(quán)利更迭。該理論將年老置于社會宏觀背景之下，認(rèn)為在社會中的主要權(quán)利掌控者從老年人轉(zhuǎn)移到年輕人的同時，老年人也處于脫離社會的過程。在這個過程中，老年人從原來的社會的中流砥柱轉(zhuǎn)變?yōu)楸粍拥南M者從而為年輕人騰出空間，只有這樣社會才能良性運轉(zhuǎn)，并讓老年人順應(yīng)身體的變化并享受老年生活。也就是說，該理論強調(diào)脫離過程對社會的益處。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

盡管近年來我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)成果豐碩，但整體而言仍舊處于發(fā)展階段，還存在著投入不足、服務(wù)不專業(yè)、覆蓋面窄等問題。

（一）服務(wù)投入不足

由于醫(yī)療衛(wèi)生以及生活水平的不斷提高，我國老年人數(shù)量正逐年擴大，而政府的資金投入依然保持往年水平，因此現(xiàn)階段的矛盾就體現(xiàn)在逐漸擴大的養(yǎng)老服務(wù)需求與無法滿足這種需求的政府投入上［14］。同時在養(yǎng)老服務(wù)中還可再細(xì)分為具體的服務(wù)類型，如社區(qū)居家養(yǎng)老、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)等，因而在總投入不變的前提下，一旦增加某一項養(yǎng)老服務(wù)的開支，就意味著擠壓了其他服務(wù)類型的投入資金。在這種情況下，如何合理分配總投入就成為極難解決的問題。面對該種困境，不光要呼吁政府加大投入，同時要實行開源節(jié)流的策略。開源即不只依賴政府的投入，而是同時采用給養(yǎng)老服務(wù)以稅費優(yōu)惠、鼓勵社會性的資金投入等措施。節(jié)流則是整合現(xiàn)有資源且實現(xiàn)對其最大化利用，并大幅度削減不合理支出［15］。

（二）服務(wù)不專業(yè)

為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的員工年齡集中在40至50歲左右，且知識水平較低，這是因為社會觀念普遍認(rèn)為受過教育的年輕人應(yīng)當(dāng)從事更專業(yè)的工作，而養(yǎng)老服務(wù)的工作無需專業(yè)知識［16］。這種錯誤觀念導(dǎo)致服務(wù)人員無需經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)便可上崗工作，而需要照顧的老年人卻難以得到科學(xué)的護(hù)理。雖然早在2002年我國就制定了養(yǎng)老護(hù)理員的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，但直到今日護(hù)理員的管理機制仍存在諸多漏洞，如主管部門監(jiān)管乏力，專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)量少等。同時一個常住人口為8 000的社區(qū)僅有5至8名工作人員，這無法滿足整個社區(qū)的正常運行需求，也難以開展專門的養(yǎng)老服務(wù)［17］。因而大部分的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)都是由社區(qū)工作人員兼任，或是僅為老年人提供活動場所，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）服務(wù)覆蓋面窄

目前能夠享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人僅是少數(shù)人，因而社區(qū)只定期舉辦少數(shù)適合老年人的休閑娛樂活動，卻難以提供專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。形成這種困境的原因是多樣的，首先是由于政府投入的資金有限，難以完全覆蓋所有老年人，同時這也造成了部分人需要購買養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)象。但是當(dāng)下的社會大背景并不支持“花錢買服務(wù)”的觀念，一些老年人仍然認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)是完全免費的，同時只需提供基本的生活服務(wù)便可以，并不需要花錢請專業(yè)人士，這同時反映了老年人拒絕承認(rèn)自己有被照顧的需求。如在社區(qū)內(nèi)的老年健身室中，若是免費開放便有許多老年人來鍛煉身體，而一旦收費便會人數(shù)驟減。有的社區(qū)象征性地收取費用，但這既不能支撐服務(wù)的運行，又容易讓老年人心生反感。

四、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)思路

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建需要從基本原則、主要任務(wù)、扶持政策、組織管理等方面入手。

（一）基本原則

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的基本原則應(yīng)分為基礎(chǔ)原則和程序原則兩部分?；A(chǔ)原則意味著最核心的原則，而程序原則是為了實現(xiàn)核心原則而發(fā)展出來的執(zhí)行程序應(yīng)遵守的原則。這兩者之間是對立統(tǒng)一的關(guān)系，即基礎(chǔ)原則的實現(xiàn)要依靠一定的程序，但相關(guān)程序并不是總能實現(xiàn)基礎(chǔ)原則，要解決好兩者間的矛盾，只有在實踐中不斷發(fā)展完善相關(guān)執(zhí)行程序。對于養(yǎng)老服務(wù)來說，其基礎(chǔ)原則就是為老年人提供服務(wù)，保障他們的身心健康。程序原則是以社區(qū)為平臺，以福利多元化為依托，將多種資源用于養(yǎng)老服務(wù)，同時根據(jù)不同老年人的差異，為他們制訂個性化的服務(wù)［18］。要搭建基本原則的執(zhí)行程序體系，需要將養(yǎng)老服務(wù)推廣為老年人的必要需求，以此擴大其市場容量并形成有規(guī)模的市場體系，還需建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)的信息化站點，為每個老人建立個人檔案，使流動中的老年人也能得到照顧。

（二）主要任務(wù)

一是加大政府投入。在經(jīng)濟(jì)來源方面，現(xiàn)階段主要仍由政府進(jìn)行資金投入，以此支撐養(yǎng)老服務(wù)體系的運行，但資金投入相對較少，無法達(dá)到養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)且覆蓋到的老年人僅是一小部分。因而急需加大政府投入，為需要照顧的老人提供津貼補助。此外，低收入的老人、高齡老人等都應(yīng)納入政府全額購買服務(wù)的范疇內(nèi)。同時政府提供的養(yǎng)老服務(wù)投入應(yīng)根據(jù)多個標(biāo)準(zhǔn)而適當(dāng)調(diào)整，如物價、地區(qū)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村和生活水平等［19］。

二要建設(shè)老年人信息聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)。通常來說，一個社區(qū)內(nèi)有多少個老年人及其居住地等信息只有派出所才有權(quán)限查找。但派出所的信息并不是專為養(yǎng)老服務(wù)而設(shè)置的，因而查看和統(tǒng)計起來仍有諸多困難，并且它所覆蓋的信息仍不完善［20］。而老年人信息聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)是在派出所戶籍提供信息的基礎(chǔ)上為老年人設(shè)立個人檔案，將他們的諸多信息都輸入進(jìn)去，如年齡、住址、是否有疾病、能否獨立照顧自己等信息。由于這些信息涉及老年人的隱私，在查看權(quán)限方面應(yīng)設(shè)有分級，只有為老人提供服務(wù)的相關(guān)人員有權(quán)限查看，如該人員離職則取消其權(quán)限［21］。

三要應(yīng)建設(shè)多種適合社區(qū)的服務(wù)場所?，F(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)場所主要有老年棋牌室、活動室和圖書室等。這些場所的配置應(yīng)在了解該社區(qū)老人的基本需求之后進(jìn)行合理分配。同時服務(wù)場所的服務(wù)人員不應(yīng)局限在正式員工，社區(qū)內(nèi)可開放志愿服務(wù)，由有愛心的人士擔(dān)任服務(wù)場所的員工。這樣不僅能降低養(yǎng)老服務(wù)的成本，而且可以形成良好的社區(qū)氛圍。

（三）扶持政策

由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系還不成熟，政府應(yīng)從多方面給予扶持，以幫助其成長。在經(jīng)濟(jì)扶持上，可適當(dāng)撥出福利彩票收入以用于服務(wù)體系，同時鼓勵社會性組織及企業(yè)對養(yǎng)老服務(wù)的資助，對于從事社會公益活動的企業(yè)可給予減稅優(yōu)惠。對于養(yǎng)老機構(gòu)的支持可體現(xiàn)在稅收、運營費用、補貼等方面。經(jīng)由國家或地區(qū)政府批準(zhǔn)而建立的養(yǎng)老機構(gòu)可以免去稅收，同時養(yǎng)老機構(gòu)的水、電和燃?xì)獾荣M用可以按低于市場標(biāo)準(zhǔn)的價格收取，且對于養(yǎng)老機構(gòu)的員工培訓(xùn)、社會保障等項目，政府可給予相應(yīng)經(jīng)費補貼。此外，對于需要照顧的老年人，應(yīng)建立護(hù)理資助制度，為這些無法承擔(dān)護(hù)理費用的老年人提供經(jīng)濟(jì)上的扶持。在護(hù)理資助制度中，需設(shè)置完善的審核機制，應(yīng)對每個申請護(hù)理金的老年人進(jìn)行必要的走訪調(diào)查，只有真正需要幫助的老年人才能獲得該項資助。

（四）組織管理

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的組織可分為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和下屬執(zhí)行機構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)主要由地區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)是保障養(yǎng)老服務(wù)體系的正常運行和相關(guān)資金的發(fā)放。在地區(qū)政府之下，還可設(shè)立區(qū)政府、街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)小組，其主要職責(zé)為具體程序的執(zhí)行，如養(yǎng)老服務(wù)場所的建設(shè)等。

由于養(yǎng)老服務(wù)是一項綜合性的職責(zé)，要實現(xiàn)該服務(wù)體系的良好運行，需要多個部門的聯(lián)動配合，因此其下屬執(zhí)行機構(gòu)需明確各自的分工。財政部門需主管相關(guān)資金的劃撥，使有限的政府資金投入的效益達(dá)到最大化并保障養(yǎng)老服務(wù)體系的正常運行，并監(jiān)管資金的使用情況，同時應(yīng)在合理范圍內(nèi)多為養(yǎng)老服務(wù)體系申請資金；民政部門需主管養(yǎng)老服務(wù)補貼金的發(fā)放和審核，并主導(dǎo)老年人服務(wù)工作的員工培訓(xùn)和服務(wù)辦法規(guī)章的制定；衛(wèi)生部門則負(fù)責(zé)老年人的定期體檢和健康知識的宣傳，同時還要為患重大疾病的老年人提供必要的藥物，為社區(qū)工作提供相應(yīng)的衛(wèi)生知識培訓(xùn)和指導(dǎo)。此外，還可成立老年人服務(wù)工作小組，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各部門的工作，制定相關(guān)的責(zé)任分配規(guī)章制度，使得老年人的每件事都有具體部門負(fù)責(zé)，而對于難以分配給任何部門的事務(wù)，該小組可以實行兜底職能并由其負(fù)責(zé)解決。

五、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展方向

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展方向主要體現(xiàn)在醫(yī)療保健服務(wù)、日常照料服務(wù)、社會參與服務(wù)等方面。

（一）醫(yī)療保健服務(wù)體系

要建立健全醫(yī)療保健服務(wù)體系，首先要從社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站入手。目前的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的專業(yè)性還不能與大型醫(yī)院相提并論，這主要是因為服務(wù)站的工作人員不夠?qū)I(yè)，且醫(yī)療器械等配套設(shè)施不完善。因而急需對醫(yī)療設(shè)備進(jìn)行升級改造并對工作人員實行嚴(yán)格的教育培訓(xùn)，還可聘請三甲醫(yī)院的醫(yī)生在周末坐診，這樣才能使社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站滿足老年人的醫(yī)療需求。其次，老年人的醫(yī)療衛(wèi)生知識相對薄弱，但他們對保健和預(yù)防疾病的需求很大，因而市場上的高額保健品通常以老年人為目標(biāo)消費者，并將該產(chǎn)品的功效描述得神乎其神以騙取老年人的積蓄。針對這種情況，社區(qū)養(yǎng)老中心可聘請相關(guān)專家為老年人普及保健知識，提高其防騙能力，同時可適當(dāng)教授日常保健方法，讓他們在社區(qū)就能得到健康訓(xùn)練。最后，對于貧困老人應(yīng)設(shè)置兜底性醫(yī)療救助。在這些老人罹患重大疾病時，由國家報銷大部分醫(yī)療費用，緩解其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（二）日常照料服務(wù)體系

日常照料服務(wù)即在老年人熟悉的環(huán)境中為他們提供照料服務(wù)，其目的是在社區(qū)內(nèi)為老年人提供專業(yè)的服務(wù)。熟悉的環(huán)境可以有效緩解老年人的焦慮，使他們感受到家的溫暖，有利于其身心健康。而日常照料中心不僅能為老年人提供必需的照料，還可為身體機能不良的老人提供康復(fù)課程，并為所有老人提供心理支持，讓他們在社區(qū)內(nèi)安度晚年。但日常照料中心的工作人員未受到專業(yè)的訓(xùn)練，其對老年人的照料仍有不合理不科學(xué)的地方，這無疑增加了養(yǎng)老服務(wù)的成本且降低了老年人服務(wù)體驗的滿意度。因此，急需對工作人員設(shè)立培訓(xùn)審核制度，規(guī)定工作人員的專業(yè)技能考核標(biāo)準(zhǔn)，從而保證日常照料服務(wù)的水準(zhǔn)。在日常照料服務(wù)中心進(jìn)入初步運營階段后，仍需外部監(jiān)管機構(gòu)對其進(jìn)行審查并建立獎罰制度。在服務(wù)中心通過審查后，可給予資金獎勵，而未通過審查的機構(gòu)則要限期整改，在符合標(biāo)準(zhǔn)之后才能繼續(xù)運營。

（三）社會參與服務(wù)體系

社會參與服務(wù)體系是指讓老年人參與到各種社會活動中，使他們在社會關(guān)系中獲得自主感和認(rèn)同感。首先，可在社區(qū)內(nèi)建設(shè)老年活動中心，為老年人提供棋牌室、健身室和圖書室等多種服務(wù)設(shè)施，而活動中心的相關(guān)設(shè)施和場所配置中應(yīng)堅持以老年人的健康交往為核心價值。還可以為老年人舉辦各種興趣班或課程，讓他們在學(xué)習(xí)知識中體驗到老年的快樂，從而實現(xiàn)自我的完全發(fā)展。其次，在滿足老年人的物質(zhì)生活需要之外，應(yīng)注重他們的精神生活，因而社區(qū)需為老年人提供休閑娛樂活動。在社區(qū)的活動中心中可舉辦各種文藝比賽，如歌唱比賽、書法比賽、繪畫比賽等，為有特長的老年人提供展示自己的舞臺，同時營造良好的社區(qū)文化氛圍。最后，社區(qū)應(yīng)建立老年人心理輔助中心，許多人剛進(jìn)入老年階段時通常會有消極的情緒體驗，這不利于他們的身心健康。而心理輔助中心能幫助老年人適應(yīng)老年過程，積極地面對自己并樹立起生活的信心。

六、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的保障措施

為保障社會居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，還需逐步擴大財政投入，建立多元化和多渠道的發(fā)展機制；提升服務(wù)專業(yè)性，建立多元參與的居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍；擴充服務(wù)內(nèi)容，構(gòu)建老年社區(qū)服務(wù)支持網(wǎng)絡(luò)。

（一）擴大財政投入，建立多元化和多渠道的發(fā)展機制

根據(jù)我國政府相關(guān)規(guī)定，社會福利支出可占總支出的10%至20%，但社會福利又包括公共福利、職業(yè)福利、婦女福利、老年福利等，可分配給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的僅是一小部分。然而目前的財政投入還不能支撐養(yǎng)老服務(wù)體系的擴大化，因此要應(yīng)對該困境，一方面需增加社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政府投入，另一方面需拓展資金來源的渠道，建立多元化和多渠道的發(fā)展機制。例如，現(xiàn)代企業(yè)在發(fā)展中均注重品牌公關(guān)形象的建立，這與企業(yè)的知名度和銷售量密切相關(guān)，而該形象的建立主要通過企業(yè)參與公益事業(yè)來完成。因此對于愿意積極維護(hù)形象的企業(yè)，政府應(yīng)鼓勵其為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系投入資金，從而形成“企業(yè)得知名度，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)得資金”的雙贏局面。此外，社會的捐款捐物、慈善團(tuán)體的資金等都可用于發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

（二）提升服務(wù)專業(yè)性，建立多元參與的居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍

我國現(xiàn)有勞動力市場上從事居家養(yǎng)老服務(wù)的工作人員普遍是文化程度較低的中年人，因而可將下崗員工作為招聘的主要人力資源，這樣既能解決下崗再就業(yè)問題又能使養(yǎng)老服務(wù)體系有效運轉(zhuǎn)。但對于下崗員工應(yīng)有必要的培訓(xùn)過程，由社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心主持相關(guān)的培訓(xùn)課程，并根據(jù)不同崗位提供不同的培訓(xùn)，如心理知識培訓(xùn)、護(hù)理培訓(xùn)、醫(yī)療健康培訓(xùn)等。在培訓(xùn)考核達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后，該員工才能上崗。在專業(yè)服務(wù)人員之外，還可招收愿意為老年人提供服務(wù)的志愿員工，由他們提供基礎(chǔ)性服務(wù)，如養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)備維護(hù)，場地清潔等。此外，某些非政府組織（NGO）能為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供社會性的資金支持和專業(yè)知識講座。

（三）擴充服務(wù)內(nèi)容，構(gòu)建老年社區(qū)服務(wù)支持網(wǎng)絡(luò)

一般來說，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是指保障老年人的生活起居，對其進(jìn)行物質(zhì)照料和精神照料。而從近幾年的調(diào)查來看，老年人的精神照料需求正不斷增長，這主要是因為老年人一旦身體機能下降或感染疾病，便會精神萎靡并產(chǎn)生消極的情緒，甚至出現(xiàn)抑郁癥狀。因此，養(yǎng)老服務(wù)不能只側(cè)重于物質(zhì)上的補救，還要關(guān)注老年人的精神狀況，及時對其進(jìn)行心理疏導(dǎo)。同時老年人的身體和精神狀況等都應(yīng)由負(fù)責(zé)的工作人員錄入其個人檔案之中，以便于養(yǎng)老服務(wù)的提供和政府對老年人總體狀況的統(tǒng)計調(diào)查。在個人檔案信息網(wǎng)絡(luò)建成后，可從老人的現(xiàn)實需求出發(fā)，為他們提供更個性化的服務(wù)。而個人檔案將一直跟隨著老人，即使搬家也不丟失，有效控制各社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的信息收集成本。