改革系統(tǒng)性、協(xié)調性的強化路徑與對策

中共中央黨校“以改革的系統(tǒng)性和協(xié)調性推動國家治理的現(xiàn)代化化”課題組

黨的十八大以來，中國開啟了全面深化改革的歷史新篇章，以全方位、深層次改革為主旨的國家治理跨入新的階段，與此相應，改革的方法論問題在實踐中日益凸顯，強化改革的系統(tǒng)性、協(xié)調性成為當務之急。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的要求。2016年，習近平總書記在黨的十八屆六中全會講話中進一步指出，要解決“八個如何”的改革難題，尤其是如何推進各項改革協(xié)調配套、系統(tǒng)集成，更好推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題。2017年，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十六次會議上指出，“注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性是全面深化改革的內在要求，也是推進改革的重要方法”［1］?！吨袊伯a黨黨章》（修正案）也指出“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，改革從以往的注重改革措施的協(xié)調性轉向更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性［2］。

一、強化改革的系統(tǒng)性、協(xié)調性是推進國家治理現(xiàn)代化的必然選擇

從黨的十一屆三中全會到黨的十八大、十九大，中國改革逐步由點到面，由淺入深，由簡至繁，在經濟體制改革的帶動下漸次展開。目前，改革已經進入全面深化階段，零敲碎打、單兵突進的行動已不足以完成改革任務。任何一項改革都會對其他相關改革產生影響，又都需要其他改革與之協(xié)同配套，改革要更加注重各項改革的相互促進、良性互動，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進。

（一）相關研究綜述

國內對改革系統(tǒng)性和協(xié)調性的有關研究，主要是從2012年黨的十八大以后，尤其是十八屆三中全全會以來逐步展開的。十八屆三中全會提出成立中央全面深化改革領導小組，從制度架構上建設提高改革系統(tǒng)性和協(xié)調性的推進機構，標志著改革系統(tǒng)性和協(xié)調性理論研究和實踐進程的全面開啟。截至目前，改革系統(tǒng)性和協(xié)調性的研究處于起步階段，直接研究成果相對較少，主要集中在以下兩方面。

一是對改革系統(tǒng)性和協(xié)調性的必要性分析和總體認識。有學者分析了全面深化改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性及其內涵，并闡述了三者之間的邏輯關系［3］。有學者從經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設制度改革等六項改革的視角，提出各項改革協(xié)調配套和系統(tǒng)集成［4］。有學者從辯證法的視角，對協(xié)調、配套、系統(tǒng)、集成等改革系統(tǒng)性和協(xié)調性的關鍵概念進行了界定和分析［5］。二是對經濟體制改革、政府行政職能改革等專項領域改革的系統(tǒng)性和協(xié)調性的應用分析。有學者分析了經濟體制改革系統(tǒng)協(xié)調的三個重要變量：環(huán)境、政策與體制［6］。有學者聚焦政府改革，從整體性治理的視角，提出構建包含政府組織價值文化、能力技巧與績效責任等要素的協(xié)同機制［7］。有學者討論了整體性策略在中國政府改革中的適用性，試圖構建構中國特色的整體性政府改革框架［8］。

現(xiàn)有文獻研究主要是集中在改革系統(tǒng)性和協(xié)調性理念認識和專項應用層面，相對缺少問題導向和實現(xiàn)路徑的總體性、系統(tǒng)性研究。為此，在界定系統(tǒng)性和協(xié)調性內涵基礎上，從總體上分析全面深化改革存在的系統(tǒng)性和協(xié)調性問題，提出實現(xiàn)改革的系統(tǒng)性和協(xié)調性路徑，以彌補和優(yōu)化現(xiàn)有研究。

（二）強化改革的系統(tǒng)性、協(xié)調性內涵與框架

當前，強化改革的系統(tǒng)性、協(xié)調性，需要從改革本身和改革對象的系統(tǒng)性特征入手，對改革的整體性、結構性、層次性、動態(tài)性、差異性、有序性、協(xié)同性、支配性、自組織性、反饋性十個方面加以認識和把握。系統(tǒng)性的核心是處理好系統(tǒng)要素間的關系，使其更具協(xié)調性。當前改革中，主要是正確處理“上下”“左右”“內外”“前后”等多個層次和維度的關系，整體而系統(tǒng)地推進國家治理現(xiàn)代化。從縱向維度來看，各層級之間的“上下”關系，構成改革協(xié)調性和系統(tǒng)性的支柱，必須實現(xiàn)層級聯(lián)動、統(tǒng)籌協(xié)調。從橫向維度來看，各部門和各領域改革之間的“左右”關系，是改革協(xié)調性和系統(tǒng)性的基礎，必須實現(xiàn)相互協(xié)調、配套。從改革的內外部維度來看，黨政系統(tǒng)與社會之間的“內外”關系，是改革從平面走向立體的重要“坐標”，必須實現(xiàn)內外互動。從時間維度來看，各項改革出臺的“前后”次序關系，是改革協(xié)調性和系統(tǒng)性的重要尺度，必須實現(xiàn)前后協(xié)調一致。是否正確處理“上下”“左右”“內外”“前后”等多個維度的關系，為檢驗和發(fā)現(xiàn)改革中是否存在的協(xié)調性和系統(tǒng)性問題提供了思路和方法。

二、當前改革在系統(tǒng)性、協(xié)調性方面存在的主要問題

實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，必須全面深化改革，重點是推進改革的協(xié)調配套、系統(tǒng)集成，強化改革的系統(tǒng)性、協(xié)調性。當前，改革系統(tǒng)性、協(xié)調性問題，主要有以下幾個方面的表現(xiàn)。

（一）對改革者自身的結構性、整體性認識不足，地方領導機構的統(tǒng)籌能力不強，設置缺乏合理性

改革需要改革機構的發(fā)動推進，改革的機構本身也是一個結構性、整體性要求很高的系統(tǒng)。強有力的、統(tǒng)一有序的改革領導機構，是確保改革得以協(xié)調、系統(tǒng)地推進的基礎性因素。建立起一個結構合理、整體統(tǒng)一的領導機構，強化改革的統(tǒng)籌協(xié)調，是確保改革的系統(tǒng)性、協(xié)調性的重要前提。2014年1月，中央全面深化改革領導小組成立，隨后地方相繼建立了各級全面深化改革領導小組，下設專項小組和辦公室。專項小組一般由相關部門牽頭、分管領域黨委常委任組長，辦公室一般設在政策研究室，由它負責改革的統(tǒng)籌協(xié)調工作。但是，從地方現(xiàn)有改革機構的設置情況來看，面對形勢復雜、任務艱巨的改革任務，改革中的統(tǒng)籌、協(xié)調難度增大等問題愈發(fā)凸顯。

比較突出的問題是：省、市、縣三個層面推動改革的領導機構對改革統(tǒng)籌力度不足，容易在中間層級遭遇權力部門和資源配置部門的梗阻。根據(jù)有關問卷調研，改革牽頭單位對改革方案形成影響最大，“改革辦”作為決策協(xié)調部門作用發(fā)揮仍顯不足，改革決策容易受到相關部門左右［9］。作為新組建的機構，地方各級“改革辦”多數(shù)掛靠在政策研究室，雖然地位超脫，但改革該機構職能定位不明、能力不足、人手不夠。越往下走，改革機構越薄弱。有的縣級“改革辦”僅設1～2名副主任，未配置工作人員；有的縣級“改革辦”完全由研究室人員兼任、有名無實。改革專門工作機構對被改革對象的相關業(yè)務不熟悉，改革的超脫性與專業(yè)性矛盾突出。從改革的牽頭部門來看，地方專項改革的牽頭部門配置不一，產生不同的改革統(tǒng)籌效果。以市縣簡政放權改革為例，有的地方由編辦負責，有的地方由法制辦負責，還有地方的由政務服務中心負責。由于缺乏強大的統(tǒng)籌協(xié)調能力，不少地方主導改革的機構不愿意得罪實權部門，能少改就少改，甚至投其所好，想辦法回避矛盾。有的部門甚至借改革的機會，把重點放到了擴大自己的權力、升格機構上。

（二）對改革過程的動態(tài)性、過程性認識不足，配套改革方案只考慮一時一地之需，缺乏預見性

改革是一個動態(tài)過程，促進社會有機系統(tǒng)的發(fā)展完善是一項長期任務。當前，改革不系統(tǒng)、不協(xié)調的重要表現(xiàn)之一，就是改革方案偏重于靜態(tài)和局部的分析，調查研究不夠，倉促出臺，缺乏前瞻性。不少地方的改革舉措僅就具體問題談問題，甚至有頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳之嫌，缺乏長遠眼光和全局思維，缺少預見性和洞察力。具體而言，一是未能預見客觀形勢和外在環(huán)境的發(fā)展變化，改革方案與現(xiàn)實脫節(jié)，遠遠滯后于實踐發(fā)展。二是未能預見被改革對象或領域自身可能發(fā)生的變化，改革推行不久就由于情勢變遷而失效。三是未能預見某一改革啟動后可能帶來的系統(tǒng)性連鎖反應，這些連鎖反應反過來可能成為改革的阻力，使得改革目標難以實現(xiàn)。如不少地方都對功能區(qū)域做了劃分，特別設立自然生態(tài)區(qū)并禁止開發(fā)。然而自然生態(tài)區(qū)禁止開發(fā)后如何對相關主體進行補貼，很多地區(qū)在設計改革方案時就未能很好籌劃，實行中，開發(fā)就有禁難止。四是未能較好地預見改革措施可能引發(fā)的副作用。如行政審批制度改革，它削減了大量的事前審批環(huán)節(jié)，卻導致了不少公司濫設或者惡意設置的情況發(fā)生，特別是忽視了對網(wǎng)絡融資平臺等金融機構設立的審批程序。它減少了行政審批事項，但是事中和事后監(jiān)管監(jiān)督未能及時補位，導致合法與違法難以甄別。

（三）對改革過程的復雜性、不確定性認識不足，配套改革舉措不切實際，缺乏針對性

社會是一個巨型復雜系統(tǒng)，促進社會有機系統(tǒng)的發(fā)展完善是一個不斷調適、反復實踐的過程。如果對改革的復雜性、不確定性認識不清，對改革內容的研究了解不夠，對改革成效期待過高過急，很容易造成改革決策的不切實際，導致改革與實際需要的不協(xié)調，成為國家治理現(xiàn)代化的障礙性力量。這方面的問題主要表現(xiàn)在：有的地方改革目標定位太高，過度超前，沒有正確處理好普遍號召與具體落實的關系、政治口號與政策實踐之間的關系；有的部門改革方案沒有找準“病根”，改革措施缺乏實際針對性。在生態(tài)文明體制改革中，許多后續(xù)配套機制跟不上實際需要（比如一個區(qū)域被確定為生態(tài)功能區(qū)，顯然就不能再以此前的GDP數(shù)量作為評價標準，但是許多地方在考核機制上依然強調GDP）；有的單位改革忽視人民群眾的改革需求，“政府端菜多、群眾點菜少”。這些不切實際、不接地氣的改革，輕則浪費行政資源、政治資源，導致系統(tǒng)空轉；重則浪費大量公共財政，貽誤改革良機，更甚者會反過來阻礙改革，引發(fā)新的矛盾和問題，導致舊病未去又添新疾。

（四）對改革對象的差異性、多樣性認識不足，改革措施簡單“一刀切”，缺乏彈性

系統(tǒng)是差異與一致、競爭與合作的有機統(tǒng)一體。系統(tǒng)內部要素的差異性、多樣性是系統(tǒng)發(fā)生發(fā)展的前提。與此相應，社會改革是在尊重改革對象的差異性和多樣性基礎上的系統(tǒng)化改革。對于一個幅員遼闊、民族眾多、地區(qū)發(fā)展不均衡的大國而言，改革方案雖然在原則上、價值上、方向上具有統(tǒng)一性，但在具體內容和舉措上應考慮地域之間的差異性與多樣性，應避免“一刀切”。事實上，我國東部與西部地區(qū)、發(fā)達與落后地區(qū)發(fā)展的階段、水平和著力點都存在不小差異，各地區(qū)發(fā)展狀況和水平也往往參差不齊，在改革中不能被簡單“同等對待”。在改革方案制定和推進過程中，有的地區(qū)和部門忽視了改革對象的差異性、多樣性，倉促制定具有“一刀切”特點的改革政策，產生了不少改革措施在基層執(zhí)行中的不接地氣問題。

（五）對改革自身的協(xié)同性、互動性認識不足，改革舉措彼此不配套，缺乏協(xié)同性

系統(tǒng)要素間的互動、協(xié)同是系統(tǒng)特性的集中體現(xiàn)，決定著系統(tǒng)運動的質量和水平。作為改革方案本身，同樣必須體現(xiàn)出系統(tǒng)性的特征，特別是協(xié)同性、互動性。尤其是對于進入攻堅期和深水區(qū)的全面深化改革而言，系統(tǒng)性特征更為突出。在改革實踐中，有的地方和部門忽視了改革的協(xié)同性、互動性，將改革過程簡單化、要素單一化，導致許多改革不同程度地出現(xiàn)了不配套現(xiàn)象。這種現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：一是同一改革內部其內容、政策和手段之間不配套。有些改革只提要求，沒有跟進匹配相應的人、財、物支持，或缺乏配套制度和執(zhí)行手段，導致不少改革舉措無法執(zhí)行，或執(zhí)行成本太高。例如，在體育協(xié)會與行政機關脫鉤改革上，存在人（組織人事關系等）、財（政府購買服務渠道和方式、政策優(yōu)惠等）、物等政策不配套問題。脫鉤的方向是對的，但脫鉤后的人事身份、社會保障、級別待遇等后續(xù)問題如何解決，地方上缺乏事前考量和應有預案。二是改革與其他改革在實施中不配套，具體改革措施沒有得到關聯(lián)改革的配套支持。如環(huán)境保護改革如何與地方的穩(wěn)增長、保就業(yè)協(xié)調配套，就是問題。三是改革與立法的不配套。改革具有超前性，立法具有滯后性。改革與立法的配套問題處理不好，導致要么改革停滯，要么破壞法治。四是鼓勵改革與改革容錯的不配套。在缺乏容錯機制的環(huán)境下，面對改革各種不確定性和風險，許多改革者寧愿選擇等待觀望。五是改革舉措與發(fā)展穩(wěn)定之間的配套問題。如調結構、去產能如何與保證就業(yè)、民生協(xié)調配套；推進城市化發(fā)展如何與土地權益保護協(xié)調等。這些問題已經嚴重制約和影響了各項改革的系統(tǒng)集成，使改革執(zhí)行效果大打折扣。

（六）對改革對象的層次性、獨立性認識不足，改革執(zhí)行中阻礙過多，缺乏傳導性

社會系統(tǒng)由不同層級和數(shù)量的子系統(tǒng)構成，不同層次的子系統(tǒng)具有相對的獨立性。社會系統(tǒng)的層級過多，系統(tǒng)整體對低層級子系統(tǒng)的支配作用將會大幅衰減，進而影響系統(tǒng)發(fā)揮整體功能的效率。從縱向的五級政府體制來看，改革向基層逐步傳導的鏈條過長、改革對象太多，是我國推進改革和治理現(xiàn)代化面臨的結構性問題。當前，層級間推進改革的聯(lián)動缺乏也是制約改革協(xié)調性和系統(tǒng)性的重要問題。省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等層級之間在改革實施上都面臨不夠平衡、不夠協(xié)調、聯(lián)動乏力問題。一是許多改革中央走在前面，但有的地方和部門打“小算盤”、搞“小九九”，積極性和主動性差、改革進度滯后，推一下動一下、不推就不動，出現(xiàn)了“上動下不動、頭轉身不轉”的畸形現(xiàn)象。二是有的地方和部門的基層改革經驗和有效探索沒有及時得到上級層面的確認和推廣，改革出現(xiàn)“單兵突進”，從原來“先改先得利”陷入“先改先死”的困局之中。在市場監(jiān)管改革中，許多基層縣市推進了市場監(jiān)管“三合一”或“五合一”，但省級以上監(jiān)管機構尚未整合，導致基層面臨“下合上不合”的尷尬局面。三是地方對不同層級的全面深化改革內部考核和評估時簡單制定、套用一個標準和模板，沒有區(qū)分不同層級改革任務的差異性，導致基層改革空洞化、形式化、機械化。

（七）對改革對象的有序性、一致性認識不足，改革涉及的部門之間相互掣肘，缺乏統(tǒng)一性

全面深化改革是一個涉及多部門、多領域的系統(tǒng)工程，被改革對象之間行動的有序性、一致性，同樣是整個社會系統(tǒng)有序運行的必要條件。在地方操作層面，不同部門之間改革方案和舉措相互抵觸、彼此掣肘的問題時有發(fā)生，反映出不同改革主體實施的改革內容不協(xié)調、不系統(tǒng)。一是在改革方案實施過程中，地方相關部門對改革認識不一致、溝通不足，導致改革的動作不協(xié)調、步調不一致，前后矛盾，導致基層執(zhí)行者無所適從。在司法體制改革啟動前，我國地方法院、檢察院經費按行政區(qū)域實行分級管理、分級負擔。這次司法體制改革已全面推動實施省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，實行省級統(tǒng)管。但是，2017年1月《關于新形勢下加強政法隊伍建設的意見》同時也要求各級司法行政機關黨委（黨組）要及時向黨委、政府和黨委政法委匯報工作，加強與組織人事、財政等部門的溝通協(xié)調，積極解決隊伍建設中的難點重點問題。這就要求地方行政部門辯證施策，處理好不同改革要求之間的關系。二是在改革方案執(zhí)行過程中，相關部門之間沒有形成執(zhí)行合力，部門之間各行其是，條塊分割，壁壘森嚴。這也就是所謂的“左動右不動”現(xiàn)象。在簡政放權改革中，有的政府部門取消或下放了某些行政審批項目，但由其他部門實施的相關聯(lián)的行政審批項目沒有取消或下放，導致取消或下放的行政審批改革難以真正落地，最終致使公民和法人并未因改革而受益，市場和社會并未因此改革而減少限制、強化活力。這是改革內容在橫向上遭受的不當制約甚至嚴重阻礙。

（八）對改革對象的自發(fā)性、自組織性認識不足，改革缺乏主體動力和自發(fā)性

人類社會系統(tǒng)的演進發(fā)展是一個自組織過程，其中，人的因素是最活躍最具革命性的因素。改革是一場自我革命，需要調動廣大人民群眾廣泛參與，才可能獲得實實在在的進步。在具體改革操作層面，許多改革屬于自我改革，地方上改革動力缺乏，導致“改革的刀削不了改革的柄”，這是推進全面深化改革值得關注并帶有一定普遍性的問題。由被改革對象具體設計改革方案，自己列出改革路線圖、時間表，進行“自導自演”式改革，從根本上決定了必然會存在改革動力不足的問題。地方許多改革方案在設計過程中，雖然由改革領導小組、專項小組負責協(xié)調推動改革方案制定，但是具體方案的起草設計工作往往還是由牽頭單位負責，而牽頭單位實際上是被改革對象，參與主體更是被改革機構。不少自我進行改革的對象或部門缺乏扎扎實實搞改革的底氣，必然導致改革方案僅僅是機械綜合，并非有機融合。有的地方將深化改革引出的矛盾和問題讓被改革的部門自己去協(xié)調，去擺平，導致相關主體繞著矛盾走，回避問題，延緩甚至阻礙了改革進程。

（九）對改革過程的控制性、支配性認識不足，改革缺乏執(zhí)行力與嚴肅性

社會的改革是一個自我控制的系統(tǒng)運動過程，改革的政策措施就是系統(tǒng)運動過程中的控制性參量，這些參量如果不能起到引導和支配子系統(tǒng)運動的作用，就意味著改革失效甚至失敗。改革的系統(tǒng)性與協(xié)調性最終要體現(xiàn)在執(zhí)行層面，必須推動改革措施的切實施行，否則改革就只是紙上談兵，無法系統(tǒng)聯(lián)動。實踐中改革舉措執(zhí)行乏力的現(xiàn)象頗為常見，制定良好的政策難以落地、發(fā)不出力。分析起來主要有以下幾個原因：一是主觀上怠于執(zhí)行。有些干部對改革陽奉陰違，不敢擔當，出現(xiàn)懶政怠政，僅以文件落實文件、以會議落實會議、以通知落實通知，結果是使改革空轉。二是客觀上執(zhí)行能力不足。特別是基層黨政機關人、財、物缺乏，執(zhí)法人員配備不足、手段不夠，能力與責任不相匹配。當前，縣級領域的環(huán)保與質檢等執(zhí)法工作壓力較大，但有的縣甚至只有幾名執(zhí)法人員，有時還會被抽調到其他部門，導致市場監(jiān)管職責無力承擔。還有不少領域行政執(zhí)法部門被逐步改革為垂直管理，橫向的地方指揮不動，縱向的上級監(jiān)督不力。三是制度上執(zhí)行體制有缺陷。改革的執(zhí)行體制缺乏頂層設計和統(tǒng)一謀劃，各地方執(zhí)行部門之間的職能未能理順，底下難免會出現(xiàn)九龍治水，推諉扯皮、爭權諉責。

（十）對改革過程的反饋性、刺激性認識不足，改革缺失成果評價環(huán)節(jié)，缺乏激勵性

系統(tǒng)的運行具有反饋性，系統(tǒng)的合理、及時的效果評價對持續(xù)推進改革十分重要。從決策到執(zhí)行，再到監(jiān)督，最后到改革的效果評估，各環(huán)節(jié)都需完備，方能構成完整的改革系統(tǒng)工程。當前，一個重大缺陷就是，缺乏對已有改革進行科學評價的評估機制來評估改革決策是否科學，是否需要根據(jù)改革的發(fā)展和地域的變化適當調整，改革方案執(zhí)行是否到位，執(zhí)行機制是否合理，執(zhí)行手段是否有效，改革目標能否實現(xiàn)，群眾是否滿意等。更多時候是就改革談改革、為改革而改革，沒有反饋、反思、評估與調適，或急功近利，或得過且過不一而足。根據(jù)有關問卷調研顯示，目前改革績效考核與政績考核是兩套人馬、兩套體系；改革績效考核中，尚未形成自上而下、完整明確的改革考核指標體系，這是改革考核工作的主要問題［9］。改革評價體制和機制的缺失，也是造成改革效果難如人意的重要原因，難以通過事后評估校正改革方向、修正改革失誤。

三、提高改革系統(tǒng)性、協(xié)調性的基本路徑與對策

改革系統(tǒng)性、協(xié)調性亟待提高的狀況，直接影響到改革的全面深化，關乎國家治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。提高改革系統(tǒng)性、協(xié)調性的主要路徑有以下幾點。

（一）強化地方改革領導機構的統(tǒng)籌能力

需加強地方各級改革領導小組及其辦公室的能力建設，強化“上下”“左右”“內外”“前后”的全方位協(xié)作聯(lián)動，打造推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化強有力的“中樞機構”。要理清改革領導小組、“改革辦”、專項小組、牽頭部門、參與部門在改革工作中的定位和職責，重點強化“改革辦”的統(tǒng)籌協(xié)調、督辦落實、檢查考核等職責，使其成為改革領導小組的“智囊團”和“參謀部”。加強對改革方案制定的把關審核機制建設。各級改革辦不僅要加強對各類改革方案內容的統(tǒng)籌和把關，還要按照輕重緩急，統(tǒng)籌好方案出臺節(jié)奏，嚴格審查方案的科學性、協(xié)調性和系統(tǒng)性，防止出現(xiàn)各類不協(xié)調和不系統(tǒng)的問題。進一步強化各級改革領導小組及其辦公室的改革權威，提高“改革辦”的機構層次，賦予其更大的統(tǒng)籌推動權力。重要的改革意見、方案、措施，都必須先提交各級全面深化改革領導小組及其辦公室研究。同時，建立改革方案分類制定機制，對于跨領域、全局性的重大、重點改革事項，由改革領導小組及其辦公室直接研究、設計、論證。解決各級改革辦機構、編制、人員、經費等問題，加強和規(guī)范市縣級“改革辦”的機構和人員建設，充實專職工作隊伍。

（二）提升改革決策的前瞻性

解決改革方案缺乏前瞻性問題，關鍵是要提升改革決策時的“預見性”，為推進國家治理現(xiàn)代化提供具有長遠眼光和全局思維的科學方案。一是重視對各項改革相關因素變化的研判和分析，梳理改革實施所需的外部環(huán)境和條件，充分預見客觀形勢和外在環(huán)境可能發(fā)生的變化。積極引入專家和學者參與論證，對重大改革方案建立經濟社會風險的評估機制。二是強化對被改革對象、被改革行業(yè)發(fā)展規(guī)律的研究，將改革相對人、利益相關者、專家學者、社會公眾等主體引入決策，充分預見被改革對象隨著經濟社會發(fā)展可能產生的變化。三是加強改革方案的關聯(lián)性研判和分析，圍繞改革方案，強化不同機構之間的溝通和交流，充分預見改革后本領域與相關領域的互動關系。四是加強改革試點工作，觀測試點改革的施行效果和可推廣性，建立改革連鎖反應研判機制，充分預見改革措施帶來的影響等。

（三）確保改革舉措切合實際

確保各項改革接地氣、符合實際，是國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求。一是加強對各項改革目標設置的分析和研究，科學合理設置改革近期目標、中期目標和長遠目標，防止目標設置過高而遙不可及。二是加強改革決策時的社會參與，充分了解社會的改革需求。在改革方案制定中，廣泛發(fā)揚民主，多方聽取意見，實現(xiàn)“開門搞改革”，從而跳出和超越“部門搞改革”的慣性思維。三是加強調研機制建設，找準問題，有針對性地提出改革方案、采取改革措施。雖然當前大多數(shù)改革方案都經過了調研程序，但有時調研過程蜻蜓點水，難免走過場、被安排；有時調研樣本范圍有限，導致調研成果不真實或缺乏代表性?？傮w而言，參與改革的決策人員主要還是黨政領導機關工作人員，缺乏一線的實踐經驗和切身感知?！疤庨L治國”現(xiàn)象凸顯，一些決策方案由處長負責，甚至由普通工作人員執(zhí)筆，難免出現(xiàn)為完成工作而拼湊方案的情況。關鍵是要完善調研機制，使決策主體更加了解實際情況。爭取調研選點更具有代表性和覆蓋面，盡可能增加調研樣本的范圍；要采取多樣化的調研方式，實現(xiàn)領導與群眾、團隊與個體、正式與非正式相結合，強化調研實效。

（四）避免改革方案“一刀切”

解決改革決策“一刀切”、忽視多樣性的問題，關鍵是協(xié)調好中央統(tǒng)一決策和地方自主能動之間的關系，共同推進國家治理現(xiàn)代化。處理決策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之間的動態(tài)關系，是中國實現(xiàn)有效國家治理的有效應對機制之一，在制度安排上必須允許各地在執(zhí)行過程中針對當時當?shù)鼐唧w情況的應變處理［10］。要在堅持中央方針、政策、方向、目標的前提下，更好發(fā)揮地方主動性、能動性，使改革更具針對性并實現(xiàn)效益最大化。關鍵要在管與放之間劃清界限，該管的管好、該放的放開，管放結合、各得其所、相得益彰。為防止“一刀切”方案的出現(xiàn)，一是要重視地方的自主性，認可對象的多樣性，給予充分的政策空間。認識到因地區(qū)多樣性、特殊性而采取的變通不是打折扣，而是真正做到實事求是，目的是更好實現(xiàn)改革目標。二是要更加注重改革效果，看改革是否達到中央的預期目的和基本要求，是否實現(xiàn)中央的改革初衷和戰(zhàn)略考量，而不是亦步亦趨、束縛手腳。三是要注重與基層的溝通對接，實現(xiàn)層級聯(lián)動、溝通真實、反應迅速、信息通暢。要完善請示匯報制度。在尋求政策或執(zhí)行變通時，相應組織必須及時上報，作出理由闡述；上級對于理由充分、目標實際的請求，應根據(jù)本地區(qū)本領域情況，予以充分考慮，以提高地方積極性。四是中央和有關上級部門要在決策時留足政策空間。要有利于發(fā)揮地方的主動性、能動性，產生激勵作用。

（五）健全各項改革的配套制度

健全各項改革的配套制度是全面推進國家治理現(xiàn)代化的重要內容，這些配套制度主要包括改革內容的配套制度、改革與其他改革之間的配套制度、改革與立法的配套制度、改革與容錯的配套制度、改革與發(fā)展、穩(wěn)定的配套制度等。只有將各項改革配套制度通盤考慮，形成內在協(xié)調的統(tǒng)一整體，才能發(fā)揮改革的系統(tǒng)性功能，全面推進國家治理現(xiàn)代化。一是建立健全推動改革措施落地的配套制度。強化改革流程和環(huán)節(jié)之間的配套，以人、財、物等要素配套建設為內容，細化各項關聯(lián)改革的相關措施。在簡政放權改革中，一方面，要實現(xiàn)“放、管、服”之間的流程配套。另一方面，要針對下放權力中人、財、物不協(xié)調問題，配套出臺相應的人事、財政等要素配套改革舉措，實現(xiàn)“人隨權下放”“錢隨權下放”，消除“放事不放權、放事不放錢、放權不放事”等畸形現(xiàn)象，解決“上面放下來的權，下面托不起”等問題。減輕地方或基層的承接壓力，從制度上提高地方或基層相應的承接能力。二是重視改革之間的配套以實現(xiàn)改革措施配套推進。建立改革配套制度梳理機制，全面梳理改革措施之間的不協(xié)調問題、梳理各項改革需要其他改革配套的內容，消除改革之間的抵觸、沖突和不協(xié)調現(xiàn)象。三是加快立法進程以主動適應改革的需要。在改革措施制定時，要提出對立法的配套要求，正確處理改革與法治的關系。四是加快落實推進針對改革創(chuàng)新的干部容錯機制。通過制度建設，容忍改革失敗、失誤，運用法治思維和法治方式，保護干部的改革積極性、保護敢于擔當和勇于改革的干部。五是堅持改革是動力、發(fā)展是目的、穩(wěn)定是前提的原則，針對重大改革決策建立社會穩(wěn)定風險評估機制。

（六）加強各層級之間的改革聯(lián)動

重視中央、省、市、縣等各級在推動改革中的聯(lián)動和互動。中央層面要發(fā)揮宏觀戰(zhàn)略指導作用，及時有效地肯定省市改革探索和成功經驗，回應地方改革問題和關切。在強化中央頂層設計的同時，注意發(fā)揮省級和地市級在統(tǒng)籌區(qū)域內改革的作用，重視“中層設計”。省級和地市級層面要加強與縣等基層的有效溝通和反饋，科學制定改革實施方案。作為深化改革和推進治理的關鍵層級、基礎層級，縣級要科學分析上級改革舉措，結合區(qū)域實際，制定科學的改革實施方案，并將改革實施中遇到的問題及時反饋至上級，形成改革“閉環(huán)運行”的良性格局。

（七）推進跨部門改革協(xié)調機制建設

解決改革內容的相互沖突問題，是整體而系統(tǒng)地推進國家治理現(xiàn)代化的客觀需要。一是以解決問題為中心，依托各級改革領導小組及其辦公室，針對改革內容措施中可能存在的沖突矛盾問題，建立健全專項審查和糾正機制。在改革方案制定和實施過程中，各級“改革辦”要及時跟蹤了解各部門之間、各領域之間的改革進展情況，積極向改革領導小組報告，及時糾正部門改革中出現(xiàn)的偏差和問題。二是正確處理改革中多個部門之間的主從關系、同步關系和先后關系，從根本上消除改革之間的沖突。涉及主從關系的改革，從屬部門要配合主要部門進行改革；涉及多部門同步啟動的改革，須在相關部門協(xié)調下，同步進行；涉及依次啟動的改革，須在相關部門協(xié)調下，根據(jù)改革時間表和路線圖，循序推進。要注意區(qū)分各項改革的先后次序和輕重緩急，不搶跑、不越位，防止改革中“次序顛倒”和“翻燒餅”現(xiàn)象發(fā)生。三是建立健全跨部門改革溝通機制，促進部門之間就關鍵改革問題達成共識、形成一致意見。各級“改革辦”要加強橫向溝通，當好推動跨部門改革的協(xié)調員和監(jiān)督員。在改革方案執(zhí)行和實施中，以改革辦為依托，建立推進改革的專題會商協(xié)調機制，邀請相關部門“管事的人”與會，針對推進改革遇到的難點問題，開展跨部門協(xié)商。加強跨部門的改革信息共享機制建設，完善改革信息通報制度，打破部門之間存在的“信息壁壘”，實現(xiàn)改革信息與數(shù)據(jù)共享。

（八）激發(fā)改革主體自我改革的動力

敢于自我改革是推進國家治理現(xiàn)代化動力的重要源泉，只有不斷強化自我改革的動力，才能將國家治理現(xiàn)代化推向前進。一是強化改革主體的“超然性”，盡量使改革方案設計者少受或不受改革利益羈絆。弱化被改革對象或部門在具體改革方案設計、起草中的主導作用，強化改革領導機構等主體在改革方案設計、形成中的作用。二是加強上級或改革領導小組對改革進程的監(jiān)督問責，形成有效的倒逼機制和責任機制，將問責壓力轉化為改革動力。三是賦予改革領導小組及其辦公室更大的權威和更高的層次，避免由被改革者牽頭協(xié)調改革進而引發(fā)矛盾的問題。四是培養(yǎng)各級領導干部推動改革的大局意識，樹立正確的利益觀，處理好國家、地方、部門和個人之間的關系，以正確的利益觀和壯士斷腕的勇氣來推進改革。五是將推動改革的績效與干部配備（選拔）結合起來，把對待改革的態(tài)度如何、改革工作搞得好壞作為檢驗和考核各級領導干部是否稱職的重要標準。

（九）強化改革舉措的執(zhí)行力度

“不落實就等于落空”。各項改革舉措是否得到有效執(zhí)行直接關系到國家治理現(xiàn)代化能否真正落地。改革舉措設計再完美，如果缺乏切實的執(zhí)行，也不過是空中樓閣。一是要強化改革執(zhí)行主體的執(zhí)行能力。中央要敢于放權和賦權，給地方適當?shù)摹⑵ヅ淦渲卫砣蝿盏娜?、財、物自主權。要逐步改革目前政治系統(tǒng)內出現(xiàn)的倒掛現(xiàn)象，即中央官多而基層官少，管官的官多而直面百姓的官少，中上層機構系統(tǒng)過于龐大而基層力量嚴重不足的問題。二是強化改革執(zhí)行的督查。要強化改革辦對改革的日常督察力度，對重大改革事項進行全方位、多形式督察，督查真正落實了什么、推進了多少。三是防止執(zhí)行中打折扣、搞變通。根據(jù)當?shù)厍闆r不得不進行政策變通的，必須向改革主管部門請示匯報，并在獲得批準后方可變通。四是明確部門職責，防止改革執(zhí)行中的推諉扯皮。

（十）完善各項改革的評價機制

缺乏完善的改革效果評估機制，就只能以文件、會議數(shù)量衡量改革，以領導意志評價改革，會引發(fā)改革異化，違背改革初衷，淪為改革GDP主義，阻礙國家治理現(xiàn)代化進程。適時啟動改革評估機制，校正改革實踐，既有利于特定改革方案及其舉措的完善，也有利于與之相關的其他改革方案的統(tǒng)籌優(yōu)化。一是要轉變觀念，重視改革評估制度的重大意義，實現(xiàn)以效果論英雄的改革觀。二是在制度上，增加改革后評估制度，對改革決策、執(zhí)行甚至監(jiān)督進行全方位評估。既要建立改革主管部門主導的改革效果評價機制，又要建立第三方評估機制，注意吸納改革對象以及社會公眾參與。三是強化改革評估的動態(tài)性，使改革決策具有制度彈性和適應性，隨時評估、反思、調適并進行校正、改進。上述改革評價機制的系統(tǒng)協(xié)調、有機運轉，必將有助于改革這一大系統(tǒng)的系統(tǒng)集成、協(xié)調統(tǒng)一。