與《社會(huì)保險(xiǎn)法》的不解之緣

■胡曉義（中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、人社部原副部長(zhǎng)）：

1993年10月的一個(gè)下午，時(shí)任勞動(dòng)部部長(zhǎng)李伯勇找我談話，擬調(diào)我到新組建的社會(huì)保險(xiǎn)司任司長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)我是政策法規(guī)司主持工作的副司長(zhǎng)，剛剛完成了《勞動(dòng)法》草案的起草和報(bào)審工作。伯勇部長(zhǎng)指示我，到新崗位后第一位的任務(wù)是組織起草《社會(huì)保險(xiǎn)法》。這使我多少領(lǐng)悟到黨組用干部的意圖，也是我職業(yè)生涯轉(zhuǎn)入社會(huì)保障領(lǐng)域并一直延續(xù)至今的第一步。

1994年初，我兩頭兼顧——既參與《勞動(dòng)法（草案）》的反復(fù)修改，特別是其中有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的條款，又組織快速啟動(dòng)《社會(huì)保險(xiǎn)法》起草工作。夜以繼日，馬不停蹄。

6月17日至21日，多方面專家組成的社保法起草組在河北省廊坊郵電賓館閉門起草第一稿。那幾天，暑熱難耐，涉法的頭緒又紛繁復(fù)雜，我著急上火，牙齦腫脹，但畢竟完成了首次起草，搭起了最初的條文框架。后經(jīng)多次修改，按立法計(jì)劃時(shí)間要求于1995年將法律草案報(bào)國(guó)務(wù)院。但終因?qū)嵺`基礎(chǔ)薄弱，各方面意見難以統(tǒng)一，而沒有提交審議。

1998年，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)再次將社會(huì)保險(xiǎn)法列入立法規(guī)劃。這時(shí)的社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)踐基礎(chǔ)比幾年前扎實(shí)了許多——1995—1996年，勞動(dòng)部印發(fā)了工傷保險(xiǎn)和職工生育保險(xiǎn)兩個(gè)試行辦法；1997—1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度兩個(gè)決定，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)化養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度開始構(gòu)建；1999年國(guó)務(wù)院又頒布了失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳兩個(gè)《條例》。新組建的勞動(dòng)保障部第二次組織起草社會(huì)保險(xiǎn)法。記得那又是個(gè)盛夏，我主持起草組在北京圓明園附近的掛甲屯郵電會(huì)議中心討論落筆。傳說(shuō)“掛甲屯”是因楊六郎北征到此休息、掛甲于樹而得名，其實(shí)只是“華家屯”的諧音。這次起草考慮更細(xì)，周折更多，耗時(shí)也更長(zhǎng)，于2001年才將法律草案報(bào)國(guó)務(wù)院。但依舊沒提交審議?，F(xiàn)在看來(lái)，當(dāng)時(shí)亞洲金融危機(jī)嚴(yán)重沖擊我國(guó)經(jīng)濟(jì)，國(guó)有企業(yè)改革正處于風(fēng)口浪尖，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的國(guó)企職工下崗分流，確保企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放的任務(wù)十分艱巨。從中央到基層的關(guān)注點(diǎn)高度集中于“兩個(gè)確?！保瑹o(wú)暇旁顧也在情理之中。但這一段的多方位的探索，積累了難得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為之后的制度定型和法制建設(shè)奠定了深厚基礎(chǔ)，也有助于社會(huì)凝聚共識(shí)。

2005年，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次將《社會(huì)保險(xiǎn)法》列入立法規(guī)劃。這時(shí)，國(guó)企職工下崗分流已經(jīng)全面完成向失業(yè)保險(xiǎn)制度的并軌；《工傷保險(xiǎn)條例》于2004年施行；2005年國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)范了全國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策；職工醫(yī)保制度也逐步完善，還開始在農(nóng)村進(jìn)行新農(nóng)合試點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，無(wú)論實(shí)踐層面還是認(rèn)識(shí)層面都有了大幅躍升。因此，第三次起草工作的進(jìn)度較快，勞動(dòng)保障部于2006年7月就形成了初稿，并于12月27日向國(guó)務(wù)院報(bào)送了草案。國(guó)務(wù)院有關(guān)工作部門研究評(píng)估后，提出了社會(huì)保險(xiǎn)法起草中的6個(gè)主要難點(diǎn)問題，如適用范圍是否包括農(nóng)村，公務(wù)員、企業(yè)職工、事業(yè)單位人員是否實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)模式，社保費(fèi)征繳體制，社?；鸸芾硎褂靡?guī)范等，結(jié)論是“看來(lái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》在本屆政府任期內(nèi)難以提請(qǐng)審議”。這些難點(diǎn)都是實(shí)際存在的，但結(jié)論著實(shí)令我們這些起草者感到沮喪。

微茫之中曙光初現(xiàn)——全國(guó)人大認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)法是保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的一部重要法律，社會(huì)各方面對(duì)此法非常關(guān)注；制定這部法律的條件已經(jīng)具備，不存在大的障礙；至于法律調(diào)整對(duì)象、范圍、基金管理問題，如果加大協(xié)調(diào)力度，也是可以解決的。為此，全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)同志與國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志進(jìn)行了直接溝通，意見一致——加強(qiáng)立法中涉及重大問題的協(xié)調(diào)，及時(shí)決策，爭(zhēng)取按計(jì)劃在本屆人大任期內(nèi)通過(guò)。2007年11月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)了這部法律草案，12月6日以國(guó)務(wù)院名義正式提請(qǐng)全國(guó)人大審議。12月23日至26日召開的第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第31次會(huì)議就對(duì)法律草案進(jìn)行了第一次審議。

這一路有點(diǎn)“山重水復(fù)疑無(wú)路、柳暗花明又一村”的意思——正是高層領(lǐng)導(dǎo)的大局觀和果斷決策，打通了看似狹窄的立法通道，使社保法搭上了第十屆全國(guó)人大審議的“末班車”。

第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)于2008年12月對(duì)法律草案進(jìn)行了第二次審議，還向全社會(huì)公開征求了意見。在1個(gè)多月里，社會(huì)各界通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、來(lái)信等途徑積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，共提出了70501條意見，充分體現(xiàn)了人民群眾對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)立法的熱情和關(guān)注度，也體現(xiàn)了我國(guó)民主、法制建設(shè)的進(jìn)步。2009年12月又進(jìn)行了第三次審議，我和人社部的幾位司局長(zhǎng)列席分組會(huì)聽取意見。全國(guó)人大常委、人民代表進(jìn)行了認(rèn)真討論，提出了許多建設(shè)性意見。比如，來(lái)自香港的范徐麗泰常委提出，工傷保險(xiǎn)認(rèn)定的排除情形，除醉酒、自殘等外，還應(yīng)有“吸毒”，被采納。2012年，我訪港遇到她，談起這段往事，感謝她對(duì)國(guó)家立法作出的貢獻(xiàn)。2010年10月19日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，還專題研究立法審議中的最后一個(gè)難點(diǎn)——公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，提出了“從總體上和方向上納入基本社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍，但應(yīng)給具體辦法的設(shè)計(jì)留出適當(dāng)余地”的建議。據(jù)此，法律草案授權(quán)“公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。

幾天后的10月25日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七會(huì)議第四次審議《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》；10月28日下午，會(huì)議表決通過(guò)了這部法律。至此，經(jīng)過(guò)17年多次起草和修改、國(guó)務(wù)院兩次常務(wù)會(huì)議討論、全國(guó)人大常委會(huì)4次審議的曲折過(guò)程，作為我國(guó)社會(huì)主義法律體系重要支架性法律的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》正式誕生。其間的理論研究、實(shí)踐積累、國(guó)外借鑒、磨合妥協(xié)，展示了中國(guó)法制化的進(jìn)程，也歷練了所有參與者。

【時(shí)代足跡】

2010年底中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成。至此，我國(guó)制定憲法和現(xiàn)行有效法律237件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，涵蓋社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門已經(jīng)齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內(nèi)部總體做到了科學(xué)和諧統(tǒng)一。

【改革熱詞】

農(nóng)民工：指戶籍仍在農(nóng)村，進(jìn)入城市務(wù)工和在當(dāng)?shù)鼗虍惖貜氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)6個(gè)月及以上的勞動(dòng)者，他們已成為新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可缺少的力量。