政府治理協(xié)同視角下的新型城鎮(zhèn)化道路探索

傅曉華，孫名浩，傅澤鼎

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政府治理協(xié)同視角下的新型城鎮(zhèn)化道路探索

傅曉華1 a, c，孫名浩1 b, c，傅澤鼎2

（1. 中南林業(yè)科技大學 a 環(huán)境科學與工程學院；b 政法學院；c 生態(tài)文化與環(huán)境政策研究所，長沙 410004；2. 河海大學 水文水資源學院，南京 210000）

新型城鎮(zhèn)化被寄予進一步釋放中國經(jīng)濟活力的厚望?；凇白钚∽饔昧吭怼?，從政府治理協(xié)同理論分析新型城鎮(zhèn)化道路的內(nèi)涵：以民為本的發(fā)展之路、幸福快樂的人民之路、民族創(chuàng)新的特色之路。政府治理協(xié)同是破解新型城鎮(zhèn)化難題的突破口，必須與資本自由流通協(xié)同，與整體長遠利益協(xié)同，走向公共管理范式，從而解決新型城鎮(zhèn)化道路的土地、戶籍、財稅、資金等問題，真正體現(xiàn)公共服務(wù)的本質(zhì)內(nèi)涵。

政府治理協(xié)同；新型城鎮(zhèn)化；最小作用量原理

根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，我們國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程到2020年底將完成建設(shè)的中期快速成長階段并進入建設(shè)的后期成熟階段。[1]黨的十九大進一步提出“促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”。國務(wù)院多次提出以新型城鎮(zhèn)化為契機打造“中國經(jīng)濟升級版”。新型城鎮(zhèn)化被寄予進一步釋放中國經(jīng)濟活力的重任。2017年，中國新型城鎮(zhèn)化率名義上超過58%，專家預(yù)測2020年將達63%，已達到世界平均水平。但其背后潛藏的種種矛盾、問題也日益凸顯并不斷激化，特別是存在大量重復(fù)建設(shè)與資源不節(jié)約現(xiàn)象。[2]中國整個改革進程是政府主導下推進的，新型城鎮(zhèn)化道路也不例外。政府治理協(xié)同就是破解新型城鎮(zhèn)化各種矛盾的突破口和良方，是新型城鎮(zhèn)化道路能否成功的核心問題。

一、從政府治理協(xié)同到新型城鎮(zhèn)化道路

中國社會結(jié)構(gòu)落后于中國經(jīng)濟發(fā)展水平，采取積極的新型城鎮(zhèn)化策略以減少農(nóng)村人口，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才有希望，新“三農(nóng)”問題才能有效解決。城市競爭力的形成不是單一因素的貢獻，是由各種因素互動形成的綜合競爭優(yōu)勢。[3]這也意味著新型城鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化源自管理文化的協(xié)同共振，遵循特定的歷史文化背景，凸顯著這座城市（區(qū)域）對區(qū)域價值觀及其相互關(guān)系的共識和理解。真正意義上的新型城鎮(zhèn)化是“一城一品”人文城市，而非“千城一面”房產(chǎn)城市。

自洋務(wù)運動以來，我們曾學習西方走過城鎮(zhèn)化道路，但“西方現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化”竟是如此的充滿了現(xiàn)代性悖論。從人類歷史的終極命運和地球生態(tài)倫理的不斷惡化角度來看，“西方道路”基因中的物質(zhì)主義不僅是直接造成資源耗費、環(huán)境污染、生態(tài)破壞的罪魁禍首，同時也是間接導致國家關(guān)系緊張、霸權(quán)主義盛行和精神家園缺失的主導誘因。[4]處在工業(yè)社會初期的當代中國，雖然也曾出現(xiàn)過大躍進式的盲目“趕超”意識和改革初期的“GDP崇拜”，這些失誤也是難以避免的。如今，作為國家層面新型城鎮(zhèn)化道路的經(jīng)濟升級版總體布局，體現(xiàn)出中國特色社會主義道路的理論和政策?！靶滦统擎?zhèn)化”核心價值——從哲學層面厘清政府與市場關(guān)系，從本體論上充分認識到社會公正是城市活力創(chuàng)造的源泉，實際上也是政府管理協(xié)同共振必然訴求。[5]人的新型城鎮(zhèn)化（現(xiàn)代化）是新型城鎮(zhèn)化道路的根本，集中體現(xiàn)在文明、和諧、自由、平等、公正、誠信、友善等價值理念，必定要以政府管理協(xié)同來推進。

（一）協(xié)同論是政府治理現(xiàn)代化的理論依據(jù)

協(xié)同論是德國理論物理學家哈肯（Haken）首次提出，以研究不同事物共同特征及其協(xié)同機理的新興學科，從非平衡有序結(jié)構(gòu)系統(tǒng)探討各系統(tǒng)從無序變?yōu)橛行驎r的相似性。該理論已越來越多地解釋和預(yù)言各種系統(tǒng)的非平衡有序現(xiàn)象。新型城鎮(zhèn)化是社會協(xié)同發(fā)展的系統(tǒng)工程，不是簡單“建城”，本質(zhì)上是政府治理協(xié)同共振的“綜合文化”城，體現(xiàn)出人類文明系統(tǒng)的非平衡有序性。從設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)、沿海和東部地區(qū)改革，到新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化道路，都是政府治理協(xié)同的必然。新型城鎮(zhèn)化道路必然要遵循城鎮(zhèn)（都市）內(nèi)部各子系統(tǒng)與要素的協(xié)同共振，使城鎮(zhèn)呈現(xiàn)出穩(wěn)定有序結(jié)構(gòu)的規(guī)定性。不同的政府治理理念支撐不同治理特征，政府治理協(xié)同才有新型城鎮(zhèn)化道路的協(xié)調(diào)與和諧。新型城鎮(zhèn)化道路的“新”體現(xiàn)在治理文化的創(chuàng)新，遵循“五位一體”全面發(fā)展論；“型”體現(xiàn)在傳統(tǒng)管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樾轮卫斫Y(jié)構(gòu)，即轉(zhuǎn)型，主張人與自然關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展。[6]

愛因斯坦的“最小作用量原理”認為，宇宙諸法之下存在一個和諧世界，凡是符合“最小作用量原理”的物質(zhì)及其思維都是和諧的。[7]這意味著支撐新型城鎮(zhèn)化道路的政府治理系統(tǒng)中，就是以最少的能量取得最佳的效益，獲得最大的效率，而不在于新型城鎮(zhèn)化有多么轟轟烈烈，城市有多么大的規(guī)模。正如蘇共擁有20萬黨員的時候，結(jié)構(gòu)優(yōu)化符合“最小作用量原理”，取得了十月革命的勝利而圓俄羅斯的民族夢，發(fā)展到200萬黨員時，擊敗了德國法西斯。但擁有2 000萬黨員時，內(nèi)部結(jié)構(gòu)單一、集權(quán)嚴重，遠離“最小作用量原理”，直接導致蘇聯(lián)解體。中國封建社會城市歷史源遠流長，城鄉(xiāng)居民格外分明，市民和村民就是中國人身份的象征，符合“最小作用量原理”，封建社會的特色城鎮(zhèn)源遠流長。中國管理文化就傳統(tǒng)價值而言，原本是協(xié)同的，儒釋道三位一體，有其獨特的管理方式。[8]但強加了皇權(quán)，導致社會文化有漲落但外部環(huán)境因素不協(xié)同，因為皇權(quán)結(jié)構(gòu)使儒學變?nèi)褰?，排斥民主和外來文化，獨尊“老大”，不符合“最小作用量原理”，管理文化必然不協(xié)調(diào)。這種不協(xié)調(diào)在相對封閉的封建社會是可以一定時期內(nèi)穩(wěn)定存在，但在現(xiàn)代開放系統(tǒng)必然打破平衡，近代列強的堅船利炮打開中國大門。從此，政府管理文化成為一個開放系統(tǒng)，符合“最小作用量原理”，特別是馬克思主義的傳播，為中國管理文化大發(fā)展和大繁榮奠定了堅實的基礎(chǔ)，營造現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化道路的文化底蘊，政府治理協(xié)同才初現(xiàn)端倪。

（二）新型城鎮(zhèn)化道路有著豐富的內(nèi)涵

“物理上真實的東西一定是邏輯上簡單的東西”，[7]中國傳統(tǒng)管理文化的基礎(chǔ)是由簡單概念和基本關(guān)系所組成的，具有簡單統(tǒng)一性，符合“最小作用量原理”。封建社會管理機構(gòu)的兵部、戶部、刑部、吏部等比現(xiàn)在少得多的機構(gòu)設(shè)置，但簡單而協(xié)同，就是“最小作用量原理”體現(xiàn)，所以一定程度上比現(xiàn)在眾多管理機構(gòu)的設(shè)置都科學有效。只是后來多被皇權(quán)統(tǒng)治、天下一統(tǒng)而遠離“最小作用量原理”，最終走向崩潰。新型城鎮(zhèn)化的價值體系應(yīng)遵循“最小作用量”追求城鎮(zhèn)特色的“真、善、美”，走向超越當代資本主義文化的當代中國治理文化。新型城鎮(zhèn)化道路最關(guān)鍵的不是“經(jīng)濟增長”和“城市建設(shè)”，而是以民為本的尊嚴生活方式，在“最小作用量原理”基礎(chǔ)上的民族創(chuàng)新，這才是新型城鎮(zhèn)化道路的靈魂。

其一，新型城鎮(zhèn)化是以人為本的發(fā)展之路?！?018年政府工作報告》指出：“堅持實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，著力推動平衡發(fā)展，新的增長極增長帶加快成長……實施重點城市群規(guī)劃，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。”這是以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路。人的主體在于民，以人為本的中心在“以民為本”，也是新型城鎮(zhèn)化道路的出發(fā)點和歸宿。新型城鎮(zhèn)化就是人民的物質(zhì)、文化、政治生活水平都要不斷持續(xù)提高。不能像某些地方，以新型城鎮(zhèn)化為幌子，大搞房地產(chǎn)，造“鬼城”，過度將視角放在城鎮(zhèn)化的“量”上而忽視了建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的“質(zhì)”與“量”的同步推進。

其二，新型城鎮(zhèn)化是幸?？鞓返娜嗣裰?。給予民眾發(fā)展和享受幸福的權(quán)利，是新型城鎮(zhèn)化的價值追求。[9]新型城鎮(zhèn)化道路不是少數(shù)人的熱情，更不是開發(fā)商和某些官員勾結(jié)的紐帶，是人民擺脫“普遍的奴隸制”的幸?？鞓分?。公正平等，人人享有生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸?？鞓返臋?quán)利。[10]新型城鎮(zhèn)化道路是以人民幸?？鞓窞橹髦?，屬于人民和世界，是基于我國新時代人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的有效解決而設(shè)計。

其三，新型城鎮(zhèn)化是民族創(chuàng)新的特色之路。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，沒有民族創(chuàng)造力的城市是一座“死城”，新型城鎮(zhèn)化必然拉動消費需求，消費層級相應(yīng)提高，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，也會帶來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。激勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，特別是支持與鼓勵農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，拓寬增收渠道，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進程；依托地區(qū)優(yōu)勢發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)帶頭作用，促進完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制。尊重人民的首創(chuàng)精神，激發(fā)中華民族的創(chuàng)造力，才能真正實現(xiàn)中國特色新型城鎮(zhèn)化之路，否則又是西方城市的仿造，缺少中國特色生命力而終結(jié)。

二、政府治理與新型城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)功能

新型城鎮(zhèn)化道路需要經(jīng)濟基礎(chǔ)的硬支撐，更需要政府治理的軟支撐，充分發(fā)揮兩者的協(xié)同功能?！拔覀儸F(xiàn)在好像在大山腳下從不同的兩邊挖一條隧道，這個大山至今把不同學科分開，尤其是把‘軟’科學和‘硬’科學分隔開?！盵11]新型城鎮(zhèn)化就正如這條隧道，經(jīng)濟、技術(shù)、土地等是硬系統(tǒng)，政府治理協(xié)同、城市文化與價值理念等是軟系統(tǒng)。“硬”和“軟”系統(tǒng)的多要素、差異性、多樣性的協(xié)同放大、協(xié)同演化和協(xié)同導向。

第一，協(xié)同放大。新型城鎮(zhèn)化進程中的政府治理本質(zhì)上是追求各要素協(xié)同優(yōu)化組合，協(xié)同放大，促使整體大于局部之和。土地、戶籍、公共服務(wù)、財稅、經(jīng)濟發(fā)展等城鎮(zhèn)要素為非平衡的開放系統(tǒng)，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境時時產(chǎn)生共鳴與漲落。這些要素結(jié)構(gòu)的差異的非平衡性、非線性作用，導致政府治理協(xié)同放大，如有效的土地政策就能協(xié)調(diào)可持續(xù)的財政政策，可持續(xù)財政政策有利于經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展……從而促使有序結(jié)構(gòu)迅速形成，進而達成新型城鎮(zhèn)化功能放大。再如新型城鎮(zhèn)化對“三農(nóng)”問題的緩解，只有大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移進入城市，中國的“三農(nóng)”問題才能解決，中國的現(xiàn)代化才有希望，這就是新型城鎮(zhèn)化功能協(xié)同放大，解決就不僅僅是村民變市民的問題。

第二，協(xié)同演化。新型城鎮(zhèn)化道路實質(zhì)就是現(xiàn)代化與政府治理的一個協(xié)同演化過程，是“最大”與“最小”尺度起源的交叉點，新型城鎮(zhèn)化與政府治理協(xié)同相互對應(yīng)，相互促進。新型城鎮(zhèn)化的“最大”包括民族復(fù)興、國家富強，“最小”是個人幸福生活、接受好的公共服務(wù)、發(fā)展成果共享等，這些功能也是基層政府的主要功能。[12]改革開放40年來，中國新型城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%上升到2017年的58.5%，[13]體現(xiàn)出城市與鄉(xiāng)村、市民與農(nóng)民的碰撞協(xié)同，社會發(fā)展與個體發(fā)展的交匯。這種協(xié)同演化正如同一行業(yè)的競爭者匯集在一條街上，分散的居民點匯集到一起形成集市，既是自然的力量，又是包含人為的因素。人與人之間、人與自然之間，共生、合作、協(xié)調(diào)地競爭，這就是人類社會發(fā)展的力量源泉，也是新型城鎮(zhèn)與政府治理協(xié)同演化的本質(zhì)。

第三，協(xié)同導向。開放性是產(chǎn)生有序結(jié)構(gòu)的必要條件。城鎮(zhèn)是開放系統(tǒng)，有自發(fā)性特點，但其壯大和提升，離不開政府治理導向，離不開政策資源的傾力支持和社會良好的文化氛圍。新型城鎮(zhèn)化道路和政府治理協(xié)同導向才能產(chǎn)生良好的有序性。世界衛(wèi)生組織報告指出中國新型城鎮(zhèn)化造成了嚴重問題，其根本原因是政府導向問題，包括污染治理、協(xié)同管理等問題。政府治理協(xié)同是克服新型城鎮(zhèn)化無序結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，新型城鎮(zhèn)化道路又是提升政府管理協(xié)同能力、促使政府功能與定位轉(zhuǎn)型的重要途徑，兩者協(xié)同導向。[14]

三、從政府治理協(xié)同破解新型城鎮(zhèn)化難題

新型城鎮(zhèn)化道路是中國特色社會主義道路的重要元素，必須建立在中國國情和發(fā)展進程基礎(chǔ)上。目前，我國新型城鎮(zhèn)化主要難題是土地、戶籍、財稅、資金的高效使用問題，解決這些硬件難題，必須首先從政府治理協(xié)同的軟件入手。中國處于社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，種種深刻的歷史與現(xiàn)實原因，加上美國一手導演的貿(mào)易摩擦等國際因素，導致我國城市化發(fā)展模式困境加重，這是政府層面不可回避的問題。政府治理是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，與社會系統(tǒng)（新型城鎮(zhèn)化是社會系統(tǒng)演化的一方面）協(xié)同進化。同時，新型城鎮(zhèn)化道路不可能是一個地域的產(chǎn)物，也不是一個地域能實現(xiàn)的，在新型城鎮(zhèn)化道路中，政府治理協(xié)同需要世界眼光，關(guān)注新型城鎮(zhèn)化的資本自由流通、整體長遠利益，走向現(xiàn)代管理范式。

（一）政府治理與資本自由流通協(xié)同

“推動世界前行的不只是經(jīng)濟資本，還有文化資本?！盵15]經(jīng)濟資本的活力在于自由流通，自由是“最小作用量”的前提。沒有資本的自由，就談不上新型城鎮(zhèn)化“最小作用量”，那么整個中國的新型城鎮(zhèn)化就是清一色“造城”運動，不可能有地方特色。沒有特色就沒有生命力，更不要說文化傳承、生態(tài)友好。新型城鎮(zhèn)化進程中沒有現(xiàn)成的模式，已經(jīng)被西方驗證和推廣的模式在中國不一定能夠行得通。政府治理首先要尊重城鎮(zhèn)化規(guī)律和資本自由流通，然后才是依據(jù)地域特色“摸著石頭過河”。

土地是新型城鎮(zhèn)化的首要資本。土地流轉(zhuǎn)市場化就是尊重資本自由流通規(guī)律，這必須是新型城鎮(zhèn)化道路中頂層設(shè)計要突破的核心問題，必須擯棄過度依賴地方土地財政的價值觀念，這是房地產(chǎn)調(diào)控的核心問題，要有壯士斷腕的決心。中國過去十多年的城鎮(zhèn)化，更多的體現(xiàn)為“土地新型城鎮(zhèn)化”過程，地方政府對土地的“低征高賣”加劇了城鄉(xiāng)利益矛盾，是一種不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式，造成了千篇一律的城鎮(zhèn)“臉譜化”，城市的人文地理環(huán)境遭受嚴重的破壞。例如長沙從規(guī)模人口和經(jīng)濟體量等，確實發(fā)展了，但是“長沙味”沒有了，也不是歷史記憶中的長沙了。同時，政府管理破除“部門利益化”，轉(zhuǎn)向“部門協(xié)同化”，才能有土地、金融、文化等資本自由流通。

人口新型城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心。新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是具備公共產(chǎn)品屬性，人人都應(yīng)該平等享有。人口新型城鎮(zhèn)化意味著公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享化，政府管理協(xié)同才能有序推進農(nóng)民工由“區(qū)位轉(zhuǎn)換—身份轉(zhuǎn)換—心理層面轉(zhuǎn)換”[16]的完全市民化，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。目前新型城鎮(zhèn)化一個突出問題就是：城鎮(zhèn)特別是大都市只要勞動力商品為其服務(wù)，排斥勞動者分享他們的“城市福利”。例如進城務(wù)工者子女受教育問題，長沙等大城市出臺政策是“租售同權(quán)”，但事實上子女入學時有房和租房是區(qū)別對待的，政府管理如果不能協(xié)同解決城市接納勞動者變市民的問題，就體現(xiàn)不出新型城鎮(zhèn)化的“新”和“型”。盡管有小一部分的農(nóng)民工在其所奉獻的城市購買了住房，實際上也難以享受到城市的公共服務(wù)。這種由戶籍制度造成的人的權(quán)利的不同導致的所享受權(quán)益的不平等，是社會不公正的主要根源，也是政府管理協(xié)調(diào)要面臨的嚴峻考驗。

在財稅問題上，促進“非土地信用”的財稅體制改革，解決地方政府資金困境。新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，十九大精神定調(diào)“房子是用來住的”屬性，必然要求城市化的公共服務(wù)及公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化，配合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中以人口城鎮(zhèn)化為目標導向，相關(guān)聯(lián)的公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局也須做出調(diào)整，公共財政的投入不可避免，不能再依賴“土地財政”?？茖W合理的財稅體制機制的突破口應(yīng)從政府治理的公平性出發(fā)，從房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等財產(chǎn)稅和土地流轉(zhuǎn)的交易稅費征收，同時輔以公共財政法案下的地方債券融資和其他創(chuàng)新融資模式，不能以土地財政拉升的房價讓普通百姓承擔新型城鎮(zhèn)化的成本。

（二）政府治理與整體長遠利益協(xié)同

40多年來，我國城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化道路是伴隨著改革進行的。近10多年來，新型城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)代化的“突破口”一直在尋找“主要矛盾”，但一直是“單項突破”，忽視了政府治理體系的協(xié)同，走出舊體制卻無法建立協(xié)同的新體制。其根本原因，就是政府治理缺失長遠利益考慮，好大喜功。如城鄉(xiāng)一體的物價改革，導致全國性的“搶購風”，冒險闖關(guān)失??；清理城鄉(xiāng)企業(yè)“三角債”，前清后欠到越清越多；大張旗鼓“砸三鐵”越砸越鐵，直到現(xiàn)在弱勢群體“奮斗”的通道被堵死，寒門學子苦讀成才卻因無法“拼爹”而被邊緣化；提高農(nóng)民收入，卻“差距越拉越大”，“新三農(nóng)”問題使農(nóng)民翻身難上加難；國企上市，卻“圈錢”亂象叢生；各行各業(yè)“專項打擊”和整頓，從左右搖擺到“一陣風”……諸如此類的城鄉(xiāng)一體化，都是缺失整體和長遠意識而導致顧此失彼無法達成政府治理協(xié)同。新城城鎮(zhèn)化也是如此，考慮“融城”“闊城”而導致百姓望而卻步的空城。

近10年時間，大約3億農(nóng)民工進城“造房”式新型城鎮(zhèn)化，堪稱“中國城市化”的大躍進。因戶籍制度成為目前難以逾越的鴻溝及高房價等原因，“造城的人”不被城市接納，是中國新型城鎮(zhèn)化目前難以破解和既得利益群體不愿觸及的難題。中國社科院對北京、廣東、江蘇、浙江和四川等5個省市農(nóng)民工的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，64%的調(diào)查對象認為社會不公平。[17]同時，農(nóng)民工二代與其父輩在城市務(wù)工的目標不一，父輩是為了“進錢返鄉(xiāng)”撫幼贍老。大量農(nóng)民工二代不再選擇返鄉(xiāng)，其目標是“扎根城市”，如果城市再不收留他們，其后果是災(zāi)難性的，新型城鎮(zhèn)化也可能因此出現(xiàn)更多社會問題。政府管理如果仍然“抓主要矛盾”，一味追求“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”搞“單項突破”“專項發(fā)展”方法，而忽視整體和長遠利益，就會使新型城鎮(zhèn)化道路陷入顧此失彼、捉襟見肘的被動境地。新型城鎮(zhèn)化道路再不能“以GDP為中心”，否則必然導致“以項目為中心”，而遠離新型城鎮(zhèn)化的真實內(nèi)涵：以人為本、幸福生活、民族創(chuàng)新。經(jīng)濟的長遠發(fā)展特別是經(jīng)濟要素與其他要素的協(xié)調(diào)發(fā)展對于穩(wěn)定快速推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程至關(guān)重要。忽視“以人為本、幸福生活、民族創(chuàng)新”的目標及價值導向、忽視整體長遠利益的政府管理與新型城鎮(zhèn)化道路，必然會落入“三高兩低”為特征“任務(wù)新型城鎮(zhèn)化”“任期新型城鎮(zhèn)化”“形象城鎮(zhèn)工程”的窠臼。

關(guān)注長遠的生態(tài)利益，這是新型城鎮(zhèn)化的題中之義。城鎮(zhèn)是一個有機體，是一個完整的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，包括城市的“腎”“肺”“皮”“口”“脈絡(luò)”等。[18]新型城鎮(zhèn)化是要保護城鎮(zhèn)的這些生態(tài)器官，而不是一味的改變和重造，否則就是千篇一律的造城運動。鄉(xiāng)村的生態(tài)河流、池塘、濕地等是城鎮(zhèn)的“腎”，鄉(xiāng)村的自然植被、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等綠色是城鎮(zhèn)的“肺”，鄉(xiāng)村地表、風情建筑和民族建筑以及有特色的道路等工程是城鎮(zhèn)的“皮”，鄉(xiāng)村的自然排放口、緩沖區(qū)和處置設(shè)施是城鎮(zhèn)的“口”，鄉(xiāng)村的山形水系、風水、生態(tài)廊道及交通動脈是城鎮(zhèn)的“脈絡(luò)”……這些生態(tài)要素從新型城鎮(zhèn)化的長遠利益進行有機整合，才是“一城一品”真實新型城鎮(zhèn)化。毫無疑問，新型城鎮(zhèn)化是一把“雙刃劍”，提升人民生活水平同時，也帶來了諸如熱島效應(yīng)、水華效應(yīng)、灰霾效應(yīng)等“多彩效應(yīng)”，世界上污染最嚴重的20個城市中中國占了16個。因此，須盡快完善“污染環(huán)境責任”立法，將環(huán)境責任上升到刑法高度。[19]在建設(shè)美麗公園同時，鄉(xiāng)村景觀也在隨之消失，民族風情住宅和傳統(tǒng)住宅被高樓大廈和紅磚白瓦取代。一些村寨在新型城鎮(zhèn)化中一味與城市國際接軌，反而喪失了民族文化和民族傳統(tǒng)這些最吸引人的地方。這些都是違背生態(tài)規(guī)律的造城化。中央城鎮(zhèn)化工作會議就明確提出要將生態(tài)文明理念融入到城鎮(zhèn)化建設(shè)的全過程的戰(zhàn)略部署。社會經(jīng)濟系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性是評判城市生態(tài)化可持續(xù)性發(fā)展的社會標準尺度。[20]新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程要注重環(huán)境要素發(fā)展和維護的順自然特性，尊重生態(tài)發(fā)展規(guī)律，保護歷史文化和自然景觀，實現(xiàn)宜居宜業(yè)新型城鎮(zhèn)化風貌、實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展，最終達到以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標設(shè)定。

（三）傳統(tǒng)范式向公共管理范式的轉(zhuǎn)換

新型城鎮(zhèn)化道路不能過分追求經(jīng)濟利益，而歪曲政府公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵。過去幾十年的土地財政，必然促使不斷擴大土地儲備規(guī)模，導致了城市區(qū)域范圍逐漸擴大，從而使得中國的城市化進程，從一開始就走上了最為粗放的空間擴展道路。更為糟糕的是，土地出讓是將土地未來50-70年的使用權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓，實際上相當于本屆政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。[21]在未來的時間，地方政府要負責提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但以后的歷屆政府卻不可能在已賣土地上再產(chǎn)生現(xiàn)金流，那這些錢從何而來？以后的歷屆政府怎么辦？沒人愿意回答，甚至沒人愿意去想。

就傳統(tǒng)政府管理層面來說，每一塊土地的出讓都是透支未來，寅吃卯糧，政府這種傳統(tǒng)范式的管理模式，已經(jīng)給新型城鎮(zhèn)化埋下嚴重后患，房地產(chǎn)泡沫就是傳統(tǒng)管理范式的一個例證而已。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)一次性交付多年的地租，對企業(yè)來說是預(yù)支未來利潤，屬于負債經(jīng)營，就購房者來說，通過銀行貸款來支付房價，更是典型的負債投資和消費。政府以土地出讓金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同樣是以透支企業(yè)和個人的未來收益為前提的。同時，由于土地財政主要用于城市建設(shè)，中國的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，不僅沒有減少，反而更加擴大。這種粗放擴張性新型城鎮(zhèn)化道路，只是城市建筑物的快速構(gòu)筑，更沒有相關(guān)城市社會秩序、精神秩序的建設(shè)，民眾的生活幸福感并沒有隨之同步，反而普遍陷入焦慮狀態(tài)。

新型城鎮(zhèn)化具有公共產(chǎn)品屬性，推進新型城鎮(zhèn)化，就必須要有總體的改革設(shè)計，要向公共管理范式轉(zhuǎn)化。政府管理各個部門協(xié)同，不僅僅關(guān)注管理層面的物質(zhì)增長，更關(guān)注公共層面的精神、幸福等領(lǐng)域的價值。由政府傳統(tǒng)管理范式留下看病難、上學難、出行難等“城市病”，必然要由公共管理來破解。

此外，需在政府治理協(xié)同下整體看待新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、特色小鎮(zhèn)建設(shè)的內(nèi)在邏輯關(guān)系。三者在以人為本的核心發(fā)展觀念上具備共性，在發(fā)展上相互依賴、相互促進。要將新型城鎮(zhèn)化放在動態(tài)化的城鄉(xiāng)互動關(guān)系中從生活方式、價值觀念、社會結(jié)構(gòu)、等多維度來重新審視城鎮(zhèn)化建設(shè)，[22]城鄉(xiāng)一體化為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)培育動力機制——社會力量；[23]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是十九大報告解決三農(nóng)問題的重要抓手，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為前提，兩者必須協(xié)同推進；2016年《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》及2017年發(fā)布的《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》對發(fā)展特色小鎮(zhèn)、重視特色小鎮(zhèn)對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進作用及兩者協(xié)同發(fā)展予以極大關(guān)注。綠色小鎮(zhèn)建設(shè)符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃，兩者在發(fā)展目標上存在極大耦合協(xié)調(diào)性。[24]

總之，新型城鎮(zhèn)化是一個與政府治理協(xié)同演化的歷史過程，新型城鎮(zhèn)化進程有其自然屬性，其演化方向不取決于政府治理。但是，新型城鎮(zhèn)化的速率與質(zhì)量、新型城鎮(zhèn)化的面貌，在很大程度上卻取決于政府治理協(xié)同的程度。必須清醒的認識和反思，我們所面對的新型城鎮(zhèn)化，是一個整體性的處于系統(tǒng)聯(lián)系和系統(tǒng)運動的世界，必須以馬克思主義辯證法的高度領(lǐng)略和全面認識新型城鎮(zhèn)化、把握新型城鎮(zhèn)化進程；[25]必須有政府治理協(xié)同，才得以順利推進。

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Exploring the New Urbanization Road from the Perspective of Government Collaborative Governance

1 a, c,1 b, c,2

(1. a. College ofEnvironmental Science and Engineering; b. College of Political Science and Law; c. Institute of Ecological Cultural and Environmental Policy, Central South University of Forestry and Technology, Changsha, Hunan 410004, China; 2. College of Hydrology and Water Resources, Hehai University, Nanjing, Jiangsu 210000, China)

The new urbanization has been placed on the task of further releasing China’s economic vitality. Based on the principle of “the minimum action”, the authors analyze the connotation of the new urbanization road from the perspective of government collaborative governance: the people-oriented development road, the happy and happy people’s road, and the characteristic road of national innovation. The collaboration of government governance is a breakthrough in solving the problem of new urbanization. It must cooperate with the free flow of capital, it must cooperate with the overall long-term interests, and move toward the public management paradigm, thus solving the problems of land, household registration, fiscal taxes, and funds of the new urbanization road, reflecting the essence of public service.

government collaborative governance; new urbanization; principle of minimum action

2018-06-12

湖南省重大委托項目（13WTA01）

傅曉華（1972-），男，湖南桂陽人，教授，博士，主要從事生態(tài)哲學和環(huán)境規(guī)劃與管理、農(nóng)村環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境損害評估研究；孫名浩（1993-），男，山東陽谷人，碩士研究生，主要從事環(huán)境社會學、環(huán)境與資源保護法研究；傅澤鼎（1998-），男，湖南桂陽人，主要從事水文與水資源、水利工程研究

F 291

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2018.06.003

2096-059X(2018)06–0012–06

（責任編校：彭 萍）