推動湖南省城市精明增長的對策建議

瞿理銅

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推動湖南省城市精明增長的對策建議

瞿理銅

（中共湖南省委黨校 決策咨詢部，長沙 410006）

實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展、保障國家糧食安全、提高城市居民生活質(zhì)量，必須走城市精明增長之路。湖南省城市增長過程中存在不精明的地方，主要表現(xiàn)在：城市建設(shè)用地利用粗放、城市交通體系不完善、城市功能融合不足、城市開放空間保護機制不健全等。推進湖南省城市精明增長的對策建議：加大城市更新力度；加大城市閑置土地處置力度；完善城市路網(wǎng)體系；多舉措完善城市公共交通；提高私家車使用成本；推進城市功能融合發(fā)展；加大城市開放空間保護力度

城市發(fā)展；精明增長；城市更新；湖南省

黨的十九大報告指出，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作。劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是城鎮(zhèn)增長管理最有效的手段和方法之一，是保護農(nóng)地資源、落實生態(tài)文明戰(zhàn)略、建設(shè)美麗中國的重要手段。近年來，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，我國城市快速增長，大量城市出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、交通擁堵、環(huán)境污染等問題，部分城市甚至出現(xiàn)“鬼城”“空城”。在2015年12月中央城市工作會議中，習(xí)近平指出，要堅持集約發(fā)展，樹立“精明增長”“緊湊城市”理念，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動城市由外延擴張式發(fā)展向內(nèi)涵提升式發(fā)展轉(zhuǎn)變。這是“精明增長”理念在我國國家層面首次被引至城市發(fā)展戰(zhàn)略中。

一、城市精明增長的內(nèi)涵

城市精明增長理念是一個舶來品，是美國總結(jié)城市發(fā)展過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)而得出的一種城市發(fā)展理念，它是倡導(dǎo)在區(qū)域生態(tài)安全的前提下實現(xiàn)效率與公平相統(tǒng)一的城市發(fā)展觀，其目的是提高城市土地資源利用效率和交通資源配置效率，遏制城市無序蔓延，減少城市機動車交通需求，保護城市生態(tài)環(huán)境。[1]城市精明增長的特征主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是城市存量空間的有效利用。[2]二是城市建設(shè)空間緊湊。三是鼓勵發(fā)展城市公共交通。四是保護城市開放、綠色公共空間。城市精明增長的目標方面，控制城市盲目擴張、無序蔓延是城市精明增長最直接的目標，具體包括四個方面：一是保護農(nóng)地。[3]二是保護城市自然環(huán)境和人文環(huán)境。[4]三是繁榮中心城區(qū)經(jīng)濟。四是提高城市居民生活質(zhì)量。

二、湖南省城市精明增長存在的主要問題

（一）城市建設(shè)用地利用粗放

城市存量建設(shè)用地利用不足。存量土地主要指批而未供土地和閑置土地兩種類型。其一，批而未供和閑置土地量大面廣。據(jù)統(tǒng)計，至2017年底，湖南省發(fā)現(xiàn)城市閑置土地880宗，共涉及土地8 393.8公頃。同時，不少地方存在不同程度的寬批寬用、批而未用等現(xiàn)象，供地率僅為60%。以省會長沙市為例，截至2017年5月，長沙市共有“圍而未建”地塊498宗。其二，城中村改造和棚戶區(qū)改造步伐較慢。2014年12月9日，長沙市政府發(fā)布《關(guān)于加快推進城中村改造工作的意見》，提出長沙將用5年左右時間進行城中村改造，到2018年，力爭三環(huán)以內(nèi)84個城中村中經(jīng)自主申報納入改造范圍的村全面實現(xiàn)改造。由于城中村與棚戶區(qū)改造的文件落實到具體的實施之間耗時較長，且在征地拆遷補償?shù)葐栴}上引發(fā)的利益糾紛不斷，致使在實際改造中進程較慢。

（二）城市交通體系不完善

1. 城市道路體系建設(shè)不完善。其一，城市支路建設(shè)重視不足。支路是優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，而各城市都注重主干道的修建，基本都形成了“寬馬路—大街區(qū)—稀路網(wǎng)”模式，使得自行車、公交、步行、機動車均集中在干路上，造成主干道通行壓力大，交通擁堵嚴重。另外，隨著城市發(fā)展速度的加快，各城市城區(qū)道路規(guī)劃及建設(shè)越來越難適應(yīng)城市交通的需求。特別是近幾年機動車輛的增加，造成城區(qū)交通壓力大，交通擁堵頻繁。路網(wǎng)不夠完善、斷頭路瓶頸路多、城市道路與高速公路及鐵路卡點多、過江過河通道不暢、中心城區(qū)道路微循環(huán)未形成等也造成城區(qū)擁堵。截至2016年4月，長沙依舊存在48條斷頭路、瓶頸路。其二，非機動交通路權(quán)保障不足。城市建設(shè)過程中過于注重機動車道路建設(shè)，非機動車道路建設(shè)不足，部分城市為了緩解交通擁堵，逐漸將非機動車道改為機動車道。當前湖南省城市非機動車道路主要有三種形式：一是機非混行道路，即機動車與非機動車在一個平面。其主要隱患是路幅較窄，來回雙車道，兩側(cè)各加一個非機動車道，易出現(xiàn)機動車與非機動車碰撞。第二種是人非共道，即非機動車道與人行道在一個平面上。與機非混行相比，其優(yōu)勢在于實現(xiàn)了機動車與非機動車分離。但是由于非機動車道和人行道設(shè)置都十分狹窄，導(dǎo)致非機動車對行人的干擾較大。三是設(shè)置寬敞的非機動車道，但機動車占道行駛時?，F(xiàn)象發(fā)生，導(dǎo)致一些非機動車被迫趕到機動車道內(nèi)，非機動車通行路權(quán)難以保障。政府倡導(dǎo)綠色出行方式，然而29個城市，非機動車專用道建設(shè)普遍缺失。

2. 公共交通體系不健全。其一，公共交通線路主要布局在城市主干道，產(chǎn)生諸如公交線網(wǎng)覆蓋率低，公交線路重復(fù)普遍，乘車步行距離長等問題。以岳陽市為例，城區(qū)現(xiàn)有常規(guī)公交48條，其中城市公交線路36條，城鄉(xiāng)公交線路12條，線網(wǎng)里程676.7公里，共1 034臺公交車，主城區(qū)公交站點500米半徑覆蓋率基本達到100%。然而公交出行優(yōu)勢并不明顯，存在著公交線路分布不均，線網(wǎng)功能層次不清、公交專用道不成規(guī)模等問題。此外，目前城區(qū)公交出行車內(nèi)耗時僅占整個出行時間的50%，居民等待公交的時間較長。其二，深入到社區(qū)內(nèi)部的穿梭巴士發(fā)展不足，表現(xiàn)在：線路設(shè)置不合理，有些線路與公交車重復(fù)，且站點間的距離較遠；時間間隔不合理，等車耗時長，車輛到站時間和間隔時間隨意性強；穿梭巴士過于陳舊，穿梭巴士一般為接近報廢的公交車，行車過程中噪音大，車子性能差，使得便民的穿梭巴士卻讓居民們“愛”不起來。

3. 交通資源配置機制不健全。湖南省所有城市私家車牌照配置仍然采取計劃配置，即無償分配。由于非機動車道不足，城市自行車出行、步行安全和便利方面都存在眾多不足，加之目前小汽車購買和使用的相對門檻不斷降低，大量的居民購買和使用小汽車，使得城市機動車的數(shù)量不斷增長。城市機動車數(shù)量大幅度增長，使得全省大中小城市都出現(xiàn)不同程度的交通擁堵。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年湖南省私人汽車擁有量增長了18.2%，共計551.11萬輛。其中私人小型載客汽車為480.42萬輛；私人轎車平均每天新增1 355輛。省會長沙汽車擁有量突破200萬輛，位居第一。隨著基數(shù)越來越大，私人汽車增速呈逐步放緩狀態(tài)，但依舊保持高速增長態(tài)勢。2011-2015年，湖南省主要地級城市市私家車數(shù)量加速增長（見圖1），全省層面私人汽車增速分別為24.1%、21.7%、20.6%、20.2%和18.5%。

圖1 2011-2015年湖南省各城市私家車數(shù)量

（三）城市功能融合不足

一是新城新區(qū)產(chǎn)城融合不足。部分城市在規(guī)劃新城新區(qū)過程中，不顧發(fā)展是否具備條件，一味地追求時髦的業(yè)態(tài)，如總部經(jīng)濟、金融新城、中央商務(wù)區(qū)（CBD），而事實上卻演變?yōu)樽≌惖姆康禺a(chǎn)開發(fā)，使得新城新區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，新城新區(qū)往往成為一個臥城。如株洲荷塘月色康養(yǎng)休閑區(qū)提出要打造成為獨具湘東文化特色的生態(tài)文明示范區(qū)、鄉(xiāng)村旅游文化區(qū)；湘潭岳塘經(jīng)開區(qū)提出要打造“湖南商貿(mào)第一區(qū)”；長沙洋湖濕地公園、梅溪湖板塊、濱江新城板塊，這些板塊都提出要打造成為總部經(jīng)濟、商務(wù)經(jīng)濟、金融等產(chǎn)業(yè)的集聚地，但從現(xiàn)有的開發(fā)業(yè)態(tài)來看，更多的是住宅類地產(chǎn)開發(fā)，如長沙市梅溪湖國際新城一期商住比為2：8，80%的建筑面積是住宅類的房地產(chǎn)。因此，居住在新城新區(qū)的居民往往需要前往市中心或其他地區(qū)就業(yè)，導(dǎo)致產(chǎn)生大規(guī)模的交通需求，使得交通擁堵加劇。

二是新城新區(qū)公共服務(wù)功能與居住功能融合不足。由于歷史的原因，位于城市中心的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源較多。同時，在城市建設(shè)過程中，由于缺乏科學(xué)的激勵機制和約束機制，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源更多地選擇在原有的地方進行擴張，使得城市優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源相對較為集中，而新城新區(qū)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源不足。優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源一般位于城市的中心地帶，大量城市人口、外來人口前往使用該公共服務(wù)，使得城市中心交通擁堵進一步加劇。而新城新區(qū)由于公共服務(wù)設(shè)施配套不齊全，致使其人口集聚能力弱，形成較多的空城、臥城。

（四）城市開放空間保護機制不健全

一是政府對開放空間保護的認識不夠。在各地城市公園門口，公共活動廣場甚至是公共綠地變成了停車場。二是政府對開放空間保護的投資力度小。大部分城市公園等開放空間實行免費游覽，人流量較大，為維持開放空間管理的支出，開放空間商業(yè)化現(xiàn)象比比皆是，各個園區(qū)內(nèi)外均有長期占道經(jīng)營的現(xiàn)象，餐飲、旅游產(chǎn)品等攤位管理較為混亂，影響城市開放空間休閑品質(zhì)。由于景區(qū)園區(qū)管理不到位，多個景區(qū)被摘牌或警告。2016年8月3日，湖南省長沙市橘子洲5A景區(qū)被國家旅游局摘牌。長沙石燕湖、郴州王仙嶺等4家景區(qū)被嚴重警告，株洲酒仙湖、岳陽張谷英村、婁底梅山龍宮等7家景區(qū)被警告。三是缺乏開放空間的控制與保護的相關(guān)法規(guī)條例，使得針對開放空間開發(fā)過程中監(jiān)督缺位等問題上，沒有專門的開放空間保護法律作為依據(jù)，無法有效地實現(xiàn)對開放空間的保護，維護其公共價值。

三、湖南省城市精明增長的對策建議

（一）加大城市更新力度

控制城市新區(qū)開發(fā)節(jié)奏，尤其是人口呈現(xiàn)外流態(tài)勢的城市的新區(qū)開發(fā)。設(shè)立財稅獎勵措施，積極鼓勵城市開展舊城再建、舊城功能優(yōu)化提升，提高城市存量建設(shè)用地利用效率，減少城市盲目地對外擴張蠶食農(nóng)用地。

（二）加大城市閑置土地處置力度

積極開展城市閑置土地盤查、統(tǒng)計，對非不可抗拒因素造成的城市閑置建設(shè)用地依法依規(guī)進行處置。構(gòu)建城市閑置土地交叉處理機制，由省級自然資源部門在各地抽調(diào)工作人員組成城市閑置土地處置工作小組，對湖南省所有城市閑置土地進行摸底調(diào)查，并提出處置意見，督查處置進度和結(jié)果。

（三）完善城市路網(wǎng)體系

按照中央城市工作會議“窄馬路、密路網(wǎng)”的精神，嚴格控制城市道路建設(shè)標準，將更多的資金用于打通斷頭路、瓶頸路，不斷完善城市的路網(wǎng)體系，形成“城市快速路—主干道—次主干道—城市支路—背街小巷”完善的城市路網(wǎng)體系，提高城市交通通達度和便捷度，避免城市交通流量過多地流向城市少數(shù)道路，造成交通擁堵。

（四）多舉措完善城市公共交通

首先，完善城市公共交通規(guī)劃布局。在城市組團之間開通大容量、快速的公共交通線路，大城市可以規(guī)劃建設(shè)地鐵，中小城市可以規(guī)劃規(guī)劃云軌，所有城市都可以在城市主干道上規(guī)劃建設(shè)BRT快速公交體系；在城市組團內(nèi)部開通小容量的社區(qū)巴士，按照“小容量、高密度”的運營原則，實現(xiàn)快速公交與社區(qū)巴士快速地零換乘。其次，加大城市公共交通投入。城市公共交通交通投入直接影響到城市公共交通發(fā)展質(zhì)量，探索財政補貼、交通資源出讓、引進社會資本等多種方式，增加城市公共交通的投入，改善公共交通從業(yè)人員待遇，提高行業(yè)吸引力。最后，加強城市公共交通管理。加強城市公共交通從業(yè)人員素質(zhì)能力培訓(xùn)，完善從業(yè)人員考核評價，不斷提升公共交通服務(wù)質(zhì)量。

（五）提高私家車使用成本

提高私家車使用成本是調(diào)控機動車使用量的重要手段。緩解城市交通擁堵的核心是減少城市道路上行駛的機動車數(shù)量。首先，可以探索增加公共停車場的停車成本。具體來說，可以提高商務(wù)寫字樓、學(xué)校、機關(guān)事業(yè)單位等公共場所停車場的停車成本，提高市民日常上班機動車停車成本，引導(dǎo)市民選擇公共交通進行日常上下班通勤。其次，探索私家車牌照有償有限期使用。根據(jù)城市道路交通資源承載量，確定一定時期內(nèi)一個城市的機動車交通容量，對私家車牌照實行有償有限期使用。最后，可以探索提高國家車船使用稅。

（六）推進城市功能融合發(fā)展

城市具有工業(yè)、居住、商業(yè)、娛樂等多項功能。推進城市精明增長，重點是要按照產(chǎn)城融合的理念，積極引導(dǎo)城市功能融合發(fā)展，實現(xiàn)城市每個版塊多功能一體化，鼓勵城市市民居住在工作地附近，縮短日常通勤的距離。此外，在推進城市改造過程中，嚴禁將老城區(qū)市民全部搬遷到城市新區(qū)，降低中心城區(qū)建筑容積率，人為地減少城區(qū)的住宅，導(dǎo)致居住地和工作地之間的長距離，其最終的結(jié)果催生了更多私家車和其他交通需求，導(dǎo)致城市交通擁堵。

（七）加大城市開放空間保護力度

對城市增長的邊界進行限定，將城市增長的空間界限在地圖上進行標識。城市空間擴展必須考慮城市周邊生態(tài)空間和自然資源的基本狀況，盡可能少占生態(tài)空間和自然資源，保護好城市開放的空間，提高城市自然宜居性。

[1] 袁錦富. 中美城市發(fā)展比較與中國城市精明增長策略[J]. 江蘇城市規(guī)劃, 2005(4): 42-45.

[2] 諸大建, 劉冬華. 管理城市成長: 精明增長理論及對中國的啟示[J]. 同濟大學(xué)學(xué)報: 社會科學(xué)版, 2006(4): 22-28.

[3] Richard Haeuber. Sprawl Tales: Maryland's Smart Growth Initiative and the Evolution of Growth Management[J]., 1993(2): 131-147.

[4] Geller Alyson L. Smart Growth: A Prescription for Livable Cities[J]., 2003, 93(9): 1410- 1415.

Counter-measures and Suggestions to Promote the Urban Smart Growth of Hunan Province

QU Litong

(Department Decision Consultation, Hunan Party School of CPC, Changsha, Hunan 410006, China）

It is to achieve sustainable urban development, to ensure national food security and to improve the quality of life of urban residents, we must take the road of smart urban growth. The growth process of Hunan cities is not smart, mainly in the following aspects: It is to extensive use of urban construction land, to imperfect urban transportation system, inadequate urban functional integration, and the protection mechanism of urban open space is defective. Measures should be taken to promote the urban smart growth of Hunan Province: it is strengthening urban renewal; it is to strengthen the disposal of urban idle land; to improve urban road network system; to improve urban public transport; to increase the use cost of private cars; it is promoting the integration of urban functions; it is strengthening the protection of urban open space.

urban development; smart growth; countermeasures and suggestions; Hunan Province

2018-10-15

湖南省社會科學(xué)基金重點項目（16JCB005）

瞿理銅（1984-），男，湖南懷化人，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事土地經(jīng)濟與土地政策研究

C 912.81

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2018.06.005

2096-059X(2018)06–0026–04

（責任編校：彭 萍）