非營利組織視角下的民辦教育

劉亞楠

【摘 要】本文試圖以非盈利組織的概念內(nèi)涵為理論依據(jù)，考察民辦教育在我國的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，平衡國情約束與公益價(jià)值之間的矛盾，對(duì)民辦教育的性質(zhì)進(jìn)行規(guī)范分析。

【關(guān)鍵詞】非盈利組織；民辦教育；性質(zhì)

一、非營利組織的理論內(nèi)涵

“非盈利組織”這個(gè)概念濫觴于上個(gè)世紀(jì)89年代末的西方發(fā)達(dá)國家。當(dāng)時(shí)許多發(fā)達(dá)國家內(nèi)都刮起了一股結(jié)社風(fēng)潮，涌現(xiàn)出一大批不以經(jīng)濟(jì)利益為經(jīng)營目標(biāo)的社會(huì)組織。這類組織常常專注于短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)盈利，正外部性很高但政府又不便介入的社會(huì)事務(wù)，填補(bǔ)了市場與政府在社會(huì)治理中留下的空白。

對(duì)非盈利組織的性質(zhì)界定往往從以下五個(gè)維度展開：（1）組織性，正式的組織人員與規(guī)章制度、運(yùn)營規(guī)程被視為一種必要，這一點(diǎn)主要將“非盈利組織”與一般的社群活動(dòng)區(qū)別開來；（2）獨(dú)立性，具有獨(dú)立的決策意志，這一點(diǎn)在法律上體現(xiàn)為具有獨(dú)立的法人資格；（3）非政府性，“非營利組織”雖承擔(dān)一定的社會(huì)管理職責(zé)，但不是政府的一部分，它們可以接受來自政府的財(cái)務(wù)資助，但與政府不存在上下級(jí)的行政關(guān)系；（4）非營利性，在不以營利為組織目標(biāo)的指導(dǎo)下，非營利組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)往往來源于自己的經(jīng)營性活動(dòng)與社會(huì)募捐。在一些國家非營利組織會(huì)享受到一定的稅收優(yōu)惠，可被視為政府向這些組織提供的財(cái)務(wù)支持。（5）自愿性，大到非營利組織的建立，小到日?；顒?dòng)的開展都是社會(huì)公民自愿開展。這里的自愿是指組織成員的經(jīng)營行為不受法律強(qiáng)制要求，并不排除組織內(nèi)部規(guī)章對(duì)員工的要求。

在這五個(gè)維度中，非營利性是這類組織重要特征，非營利性是獨(dú)立性的保障。自愿性是獨(dú)立性與非營利性的驅(qū)動(dòng)因素。非營利組織之所以會(huì)出現(xiàn)就是因?yàn)椋谏鐣?huì)治理過程中存在一些外部性很高但政府在短期內(nèi)不便介入或介入成本極高的活動(dòng)，如環(huán)境保護(hù)，傳染病防護(hù)普及等。一部分社會(huì)公民會(huì)自愿地承擔(dān)起這部分責(zé)任，這樣即彌補(bǔ)市場失靈又降低了政府的管理成本。

二、我國民辦教育的發(fā)展現(xiàn)實(shí)

民辦學(xué)校在我國并非新興事物，是伴隨改革開放后我國社會(huì)結(jié)構(gòu)快速變革所出現(xiàn)的產(chǎn)物。1985年民辦學(xué)校受到政府肯定，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“鼓勵(lì)單位、集體和個(gè)人捐資助學(xué)，鼓勵(lì)集體、個(gè)人和其他社會(huì)力量辦學(xué)”；1993年黨中央和國務(wù)院批準(zhǔn)頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，其中指出要改革辦學(xué)體制，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制，并提出“積極鼓勵(lì)，大力支持，正確引導(dǎo)，加強(qiáng)管理”的十六字方針鼓勵(lì)民辦教育；1997年國務(wù)院頒布《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，明確社會(huì)力量辦學(xué)是“社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，應(yīng)將之“納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，確立了社會(huì)力量辦學(xué)的法律地位，使民辦教育走向依法規(guī)范發(fā)展的道路1；2002年《民辦教育促進(jìn)法》出臺(tái)，其后又兩經(jīng)修正，對(duì)民辦教育的發(fā)展作出法制化的保護(hù)與指導(dǎo)。

我國民辦教育的發(fā)展是伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革轉(zhuǎn)型而進(jìn)行的，具有鮮明的時(shí)代特征。首先，民辦學(xué)校是經(jīng)濟(jì)體制改革的簡潔成果。改革開放后多種所有制經(jīng)濟(jì)一同發(fā)力，激發(fā)出多種經(jīng)濟(jì)力量，體現(xiàn)在教育領(lǐng)域就是有個(gè)人、企業(yè)、集體出資辦學(xué)。此外，經(jīng)濟(jì)條件的改善也誘導(dǎo)出多樣化的教育需求，原本統(tǒng)一的公辦教育格局難以滿足這些需求，供需兩側(cè)的不平衡出現(xiàn)在包括基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、學(xué)歷教育在內(nèi)的教育市場中，這為民辦教育的生長提供了土壤。第二，民辦教育生長與社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)劇烈變動(dòng)之際，處在野蠻生長的窗口期，其發(fā)展具有很多不確定性與可能性，并且與原本的公立教育體制存在矛盾之處。第三，辦學(xué)實(shí)踐方式多樣，需求各異。有個(gè)人或企業(yè)出于公益目的捐資辦學(xué)；有集體之間的自助互助辦學(xué)，比如打工子弟小學(xué)；有一部分出于營利目的，滿足教育市場需求的產(chǎn)業(yè)化辦學(xué)；還有部分辦學(xué)主體在營利與收益之間平衡發(fā)展的類公益性辦學(xué)2。此外，在不同辦學(xué)目的的驅(qū)使下，不同辦學(xué)主體所進(jìn)入的領(lǐng)域也各有不同，又因?yàn)榻逃鳛橐环N公共產(chǎn)品，其不同分類具有高低不同的外部性與供給成本。因此，對(duì)民辦教育的性質(zhì)進(jìn)行規(guī)范分析對(duì)民辦教育的管理工作十分重要。

三、對(duì)我國民辦教育非贏利性的規(guī)范分析

從上文對(duì)民辦教育的特征梳理不難看出，對(duì)其營利性與非營利性的規(guī)范界定并非易事。一方面，現(xiàn)階段民辦教育的發(fā)展還未定型，單純根據(jù)辦學(xué)出資情況進(jìn)行判定容易忽略各辦學(xué)主體在辦學(xué)目的方面的差異，在辦學(xué)實(shí)力為達(dá)預(yù)期，“長遠(yuǎn)投資、適度回報(bào)”的心態(tài)也是可以被理解的的，但在一些純公共物品的供給上，例如義務(wù)教育，必須明確其非營利性，并加以保護(hù)和鼓勵(lì)。在其他教育領(lǐng)域，當(dāng)經(jīng)濟(jì)水平與結(jié)構(gòu)發(fā)展到一定程度，相關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)完善健全的時(shí)候，民辦教育的非營利性將會(huì)提升，逐漸成為教育領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)治理的重要主體。所以目前對(duì)其性質(zhì)上的規(guī)范，是與長遠(yuǎn)發(fā)展相適應(yīng)的。

同時(shí)，教育，作為一項(xiàng)具有極大正外部性的公益活動(dòng)，就有非營利組織有著天然的契合性。如果過多地突出民辦教育的營利性質(zhì)，將其推入市場的洪流之中，會(huì)在無形中強(qiáng)化社會(huì)分層，市場失靈問題會(huì)在教育領(lǐng)域得到放大，同時(shí)，民辦學(xué)校也會(huì)對(duì)公立學(xué)校的生存空間形成擠壓效應(yīng)。而根據(jù)非營利組織本身的歷史背景，它的出現(xiàn)就是為了填補(bǔ)市場失靈，對(duì)政府工作進(jìn)行補(bǔ)充。因此，一方面隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，民辦教育的進(jìn)一步向非營利組織方向發(fā)展是必然趨勢(shì)。為了在現(xiàn)今的國情約束下，培育并合理規(guī)范民辦教育，使其承擔(dān)起部分國民教育的社會(huì)則仍，提高社會(huì)總福利，民辦教育的基本非營利性質(zhì)應(yīng)該獲得法律上的承認(rèn)與保護(hù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]王善邁：民辦教育分類管理探討[J]，教育研究，， 2011（12）

[2]賈西津：對(duì)民辦教育營利性與非營利性的思考[J]，《教育研究》，2003（3）

[3]陳振明.公共管理學(xué)：一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑（第二版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003

[4]陳慶云：《公共政策分析》（第二版）[M]，北京：北京大學(xué)出版社，2011

注釋：

1.民辦教育分類管理探討 王善邁[J] 《教育研究》， 2011年第12期，總期第383期

2.對(duì)民辦教育營利性與非營利性的思考 賈西津[J] 《教育研究》， 2003年， 第3期（總期第278期）.