以“美麗中國”法理念提升草原生態(tài)環(huán)境法治體系

王子龍(蘭州城市學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

2018年第十三屆全國人大通過的憲法修正案提出，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化國家。從政治意義來看，這是“美麗中國”被確立為中國現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略目標(biāo)和價(jià)值原則之一。從法律意義上，意味著“美麗中國”作為一個(gè)嶄新而重大的法理念、法原則、法價(jià)值，在我國憲法中予以宣示和確立。不論從法理論還是法實(shí)踐角度，對于整個(gè)中國現(xiàn)代化建設(shè)尤其是生態(tài)文明建設(shè)意義巨大，也為我國草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)及其法治建設(shè)提供了新指針、新機(jī)遇和新動(dòng)力。

1 “美麗中國”是草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)及其法治建設(shè)的新的重大法理念

1.1 “美麗中國”法理念的特點(diǎn)和重要性

1.1.1 “美麗中國”法理念凸顯生態(tài)環(huán)境價(jià)值的高度性 一個(gè)國家法律體系的基本價(jià)值是自由、秩序、正義、效率等?，F(xiàn)代法治特別是憲法將民主、法治、程序、人道、人權(quán)等標(biāo)示為現(xiàn)代法律價(jià)值。中國特色社會主義法律體系的法價(jià)值在遵循人類社會普遍法價(jià)值之上，從中國國情出發(fā)，體現(xiàn)中國特色，追求中國創(chuàng)造。在憲法中，中國現(xiàn)代化的根本價(jià)值目標(biāo)，被表述為建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化國家，就既反映了普遍的法律價(jià)值的要求，也體現(xiàn)了中國特色社會主義法治價(jià)值的特色。特別是“美麗中國”作為嶄新的充滿時(shí)代氣息的法律理念和原則，被寫進(jìn)憲法，體現(xiàn)了當(dāng)代中國憲法與法律體系在價(jià)值理念上的重大創(chuàng)新，甚至具有人類現(xiàn)代性法理念創(chuàng)新的世界意義。

“美麗中國”法理念，把生態(tài)環(huán)境價(jià)值與經(jīng)濟(jì)財(cái)富價(jià)值、政治民主價(jià)值、精神文明價(jià)值、社會和諧價(jià)值在憲法中平列出來，這是將生態(tài)環(huán)境價(jià)值擺在了國家價(jià)值體系的戰(zhàn)略地位。習(xí)近平指出：“要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加突出位置，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上要算大帳、算長遠(yuǎn)賬、算整體賬?！盵2]生態(tài)環(huán)境關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來，盡管我國憲法尚未明確將環(huán)境權(quán)規(guī)定為公民基本權(quán)利，但“美麗中國”法理念體現(xiàn)了我國對于人民享有生態(tài)環(huán)境權(quán)益的重視達(dá)到前所未有的高度。

1.1.2 “美麗中國”法理念凸顯生態(tài)環(huán)境建設(shè)的系統(tǒng)性 “美麗中國”將整個(gè)中國生態(tài)環(huán)境看成一個(gè)系統(tǒng)，將天藍(lán)地綠水清聯(lián)系起來，將土壤、水、空氣、植被、野生動(dòng)植物等多種自然生態(tài)要素聯(lián)系起來，進(jìn)行觀照、總攬和統(tǒng)籌。甚至將中國環(huán)保事業(yè)同全人類生態(tài)環(huán)境問題聯(lián)系起來?！懊利愔袊彼鶎?shí)施的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，生態(tài)文明建設(shè)是中國現(xiàn)代化建設(shè)五位一體總體布局的重要領(lǐng)域。面對當(dāng)今中國生態(tài)環(huán)境問題的全局性、復(fù)雜性、嚴(yán)重性，如果不能從戰(zhàn)略高度頂層設(shè)計(jì)，將生態(tài)環(huán)境問題的宏觀、中觀和微觀，個(gè)別、局部和全局結(jié)合起來，采取系統(tǒng)對策和治理，是不能最終奏效的，“美麗中國”的愿景是不能達(dá)致的。

“美麗中國”還與中國現(xiàn)代化建設(shè)的其他戰(zhàn)略目標(biāo)，就是與富強(qiáng)、民主、文明、和諧中國現(xiàn)實(shí)聯(lián)系著。五位一體總體布局需要整體推進(jìn)，不能機(jī)械的分割開來。生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)是相互聯(lián)系、相互制約的。生態(tài)環(huán)境建設(shè)，需要與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)諸方面協(xié)調(diào)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境建設(shè)直接利害相關(guān)，二者互為前提。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下的地區(qū)，靠山吃山、靠水吃水，竭澤而漁往往是不可避免的，如果不能解決脫貧和生產(chǎn)發(fā)展問題，生態(tài)環(huán)境保護(hù)就是飽漢不知餓漢饑。為了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，人們的一些經(jīng)濟(jì)利益就要受影響，對此需要得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利益之間實(shí)現(xiàn)一種平衡。為了整體宏觀戰(zhàn)略性的生態(tài)環(huán)境利益，國家需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下，以較大的投入進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

1.1.3 “美麗中國”法理念凸顯生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治性 人類社會重大的利益問題和利益矛盾的解決和平衡，根本的機(jī)制和方法是法治。生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)的根本也在法治?！懊利愔袊狈ɡ砟顚戇M(jìn)憲法，使我國憲法凸顯“綠色”憲法的性質(zhì)和色彩。從“美麗中國”是一個(gè)憲法高度的理念出發(fā)，必然意味著這一高度理念需要滲透到法律體系的各個(gè)方面、各個(gè)層次，體現(xiàn)在法治運(yùn)行的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)，建立“綠色”法律體系和法治系統(tǒng)。

只有從法治的高度性、權(quán)威性、系統(tǒng)性，去設(shè)計(jì)、實(shí)施和推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，我國生態(tài)文明建設(shè)才能長期有效推進(jìn)，“美麗中國”的遠(yuǎn)景才會不斷變成生動(dòng)的現(xiàn)實(shí)。

1.2 “美麗中國”法理念與我國草原生態(tài)環(huán)境及其法治保護(hù)攸關(guān)

1.2.1 草原生態(tài)環(huán)境是承載“美麗中國”法理念的戰(zhàn)略領(lǐng)域和空間 我國擁有約4億hm2草原，約占國土面積的2/5，是面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，是主要江河的發(fā)源地和水源涵養(yǎng)區(qū)，生態(tài)地位十分重要。草原在保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性等方面具有不可替代的作用[3]。毫無疑問，“美麗中國”建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)是重中之重，“美麗中國”的法理念，需要活生生的“美麗草原”來呈現(xiàn)。

1.2.2 “美麗中國”是指導(dǎo)我國草原生態(tài)環(huán)境法治保護(hù)的根本法理念 “美麗中國”法理念的提出和確立，為我國草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)提出了新要求，提供了新機(jī)遇?？傊褪且圆菰鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)和草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化建設(shè)更好的發(fā)展為“美麗中國”建設(shè)做貢獻(xiàn)。為此，要從“美麗中國”的理念出發(fā)，客觀審視目前的我國草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的現(xiàn)狀、問題及其變化趨勢，透析它與草原法治體系及實(shí)施的深刻機(jī)理，最終仍然要以“美麗中國”的高度法理念為指導(dǎo)，通過草原生態(tài)環(huán)境法治體系的進(jìn)一步完善和切實(shí)實(shí)施，持久有效地推進(jìn)美麗草原建設(shè)目標(biāo)。

2 按照“美麗中國”法理念的要求全面提升草原生態(tài)環(huán)境法治體系及其實(shí)施

2.1 進(jìn)一步提高草原生態(tài)環(huán)境法治的戰(zhàn)略定位

過去，生態(tài)環(huán)境價(jià)值在我國法律體系中定位相對較低。與此同時(shí)，由于我國草原區(qū)域面積廣大，大多處于邊疆地帶，地廣人稀，絕大多數(shù)公民生活與草原生態(tài)環(huán)境距離較遠(yuǎn)，在觀念上簡單地將草原生態(tài)環(huán)境縮略為“草”，在有限的具體的生活體驗(yàn)中與水、土、氣、光、樹等環(huán)境因素很難等量齊觀。在傳統(tǒng)文化中鄙視草的詞匯隨處可見，包括草菅人命、草莽英雄、落草為寇等[4]。更重要的是，在現(xiàn)實(shí)的價(jià)值取舍關(guān)系中就草原地區(qū)的人們而言，受農(nóng)畜產(chǎn)品絕對短缺時(shí)期優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)的影響，長期強(qiáng)調(diào)草原的生產(chǎn)功能，忽視草原的生態(tài)功能，由此造成草原超載過牧和人畜草關(guān)系持續(xù)失衡，是導(dǎo)致我國草原生態(tài)難以走出惡性循環(huán)的根本原因[5]。

“美麗中國”法理念確立了生態(tài)環(huán)境價(jià)值高度的法治地位，由于草原在我國生態(tài)環(huán)境中所占巨大比重，處于戰(zhàn)略地位，所以，草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)在“美麗中國”建設(shè)中處于戰(zhàn)略地位，進(jìn)而草原生態(tài)環(huán)境法治在我國生態(tài)環(huán)境法治體系中居于戰(zhàn)略地位。在我國“小草”是與大草原、草畜大產(chǎn)業(yè)直至整個(gè)“美麗中國”建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)利害攸關(guān)。因此，“美麗中國”法理念應(yīng)當(dāng)在草原法治中得到高度體現(xiàn)，得到全面深入的滲透和實(shí)施。

政府、普通公民和廣大草原農(nóng)牧民以及草原工作者應(yīng)當(dāng)以“美麗中國”寫進(jìn)憲法為新起點(diǎn)，切實(shí)提高草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律意識，以高度的法治責(zé)任感去推動(dòng)我國草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)。隨著我國現(xiàn)代化不斷整體推進(jìn)，尤其是生態(tài)文明建設(shè)不斷提高，國家治理水平和公民環(huán)境權(quán)意識的提高，應(yīng)當(dāng)說在不久的將來?xiàng)l件成熟時(shí)，環(huán)境權(quán)必將作為公民的基本權(quán)利寫進(jìn)憲法[6]，作為生態(tài)環(huán)境權(quán)益的基本價(jià)值原則，滲透和運(yùn)用在生態(tài)環(huán)境法治和草原法治之中，將我國草原法治不斷推向應(yīng)有的高度。

2.2 提高草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度體系和法治實(shí)施體系的系統(tǒng)性、協(xié)同性、實(shí)效性

目前，我國以《中華人民共和國草原法》(草原法)為主干的草原法律體系已經(jīng)基本具備。從法律部門的角度分析，草原法律規(guī)范體現(xiàn)在憲法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法等幾乎全部的法律部門。從具體涉及的單個(gè)法律而論，基本而主要的法律如憲法、民法通則、土地管理法、環(huán)境保護(hù)法、草原法、野生動(dòng)植物資源保護(hù)法、水污染法治法、農(nóng)村土地承包法、種子法等都包含草原法律規(guī)范。從法律規(guī)范制定機(jī)關(guān)和形式上，包括憲法、法律、行政法規(guī)(部門規(guī)章)、地方性法規(guī)(政府規(guī)章)等。足以表明，草原法律體系龐大復(fù)雜。在立足草原法律體系取得的立法成就之上，需要面對龐大復(fù)雜的法律體系不斷查缺補(bǔ)漏，面對草原法治實(shí)施的系統(tǒng)工程不斷整合協(xié)調(diào)，以推進(jìn)草原法治體系不斷走向科學(xué)完善。由于我國草原法治體系內(nèi)容廣泛、形式繁多，對于其邏輯解讀意義重大，如何解讀又有多種視角。以“美麗中國”法理念為指導(dǎo)，以提升草原法治的邏輯性、協(xié)同性、有效性，完善草原法治體系為目標(biāo)，就目前我國草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系和法治體系所存在問題及完善策略作以分析。

2.2.1 草原產(chǎn)權(quán)制度及完善問題 草原在法律上是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，包含自物權(quán)和他物權(quán)基本內(nèi)容劃分。任何物的安全、保護(hù)、利用都以產(chǎn)權(quán)的明晰界定為根本前提。因此，必須堅(jiān)持草原產(chǎn)權(quán)的清晰界定是草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的前提。我國草原法、土地承包法等規(guī)定的草原產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等基本方面。

在現(xiàn)實(shí)中草原所有權(quán)表現(xiàn)出的問題是，國家所有草原和集體所有草原界限不清；國家所有草原在使用權(quán)上國營單位使用和集體經(jīng)濟(jì)組織使用界限不清；在承包權(quán)上，部分草原尚未實(shí)行承包；在流轉(zhuǎn)權(quán)上，草原法15條做了規(guī)定，但不明確，往往導(dǎo)致流轉(zhuǎn)短期行為。

在草原所有權(quán)制度上，對于草原國家、集體二元所有權(quán)體制，有人主張改革為單一的草原集體所有權(quán)，或草原國家所有權(quán)[7]。筆者認(rèn)為，全部實(shí)行草原國有行不通，一是影響廣大農(nóng)牧民利益，農(nóng)牧民不同意。另外，國有草原在管理使用上的困難和弊端目前就存在，暫時(shí)找不到有效的解決辦法。而實(shí)行草原集體所有，又無法解決目前全民所有制單位使用的問題。對此，關(guān)鍵在于完善草地權(quán)屬制度，使農(nóng)牧民真正成為草地的主人[8]。首先應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大草原集體所有權(quán)，除現(xiàn)實(shí)確需保留國家所有的除外，把國有草原轉(zhuǎn)制為農(nóng)牧民集體所有。草原所有權(quán)制度，可參照農(nóng)村土地制度，草原由農(nóng)牧民集體所有，法律規(guī)定為國家所有的除外。在承包權(quán)上，應(yīng)對于草原全面落實(shí)承包制，延長承包期，加快完成草原所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)確權(quán)頒證。

2.2.2 草原產(chǎn)業(yè)制度及完善問題 草原產(chǎn)業(yè)包括依托于草原的各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)，與草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)，既相互聯(lián)系又相互制約。目前，在二者關(guān)系上，一方面是為了草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及脫貧致富，需要有效利用草原資源發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)；另一方面是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，出現(xiàn)了超載過牧使草原生態(tài)嚴(yán)重退化的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)非法進(jìn)行的工礦業(yè)活動(dòng)侵占、破壞草原，污染生態(tài)環(huán)境的問題。從根本上，離開草原地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展談草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)是不可能、也是不科學(xué)的。國內(nèi)外很多研究表明，天然草地上合理的放牧，不僅不破壞草原，反而有利于草原再生能力的恢復(fù)[9]。而以草原環(huán)境退化污染破壞為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是不持續(xù)的，甚至違反國家生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略利益。因此，建立草原保護(hù)和草原經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種平衡關(guān)系，是草原經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)律。

草原第一位的產(chǎn)業(yè)是畜牧業(yè)，其次是農(nóng)業(yè)、工礦業(yè)、旅游業(yè)等。畜牧業(yè)是草原世代的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，在今天的發(fā)展中主要解決畜牧業(yè)科學(xué)發(fā)展和一定時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)的超載過牧等問題，為此在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)行草畜平衡、禁牧休牧、以及載畜數(shù)量許可證制度是必要的。從長遠(yuǎn)來看，賦予農(nóng)牧民草原主人法律地位后，農(nóng)牧民將在草原生態(tài)和畜牧發(fā)展之間逐步建立合理的平衡。在草原，已有的農(nóng)業(yè)有的繼續(xù)存在和發(fā)展，有的需要依法退耕還林還草。草原工礦業(yè)要采取嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，生態(tài)環(huán)境影響評估制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，取締非法工礦業(yè)和其他開發(fā)活動(dòng)。要促進(jìn)草原旅游業(yè)發(fā)展，并且盡量使旅游業(yè)發(fā)展與農(nóng)牧民增加收入聯(lián)系起來。甚至工礦業(yè)發(fā)展的收益通過財(cái)政手段與農(nóng)牧民得以共享。

2.2.3 草原公共設(shè)施和產(chǎn)品投入建設(shè)制度及完善問題 《草原法》的“第四章建設(shè)”的第一個(gè)條文即第二十六條第一款規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)增加草原建設(shè)的投入，支持草原建設(shè)”。第二款規(guī)定：“國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人投資建設(shè)草原，按照誰投資、誰受益的原則保護(hù)草原投資建設(shè)者的合法權(quán)益?！边@明確了草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入主體首先是政府。

按照草原法的規(guī)定，草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)包括草畜業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，牧民定居點(diǎn)生活設(shè)施，草原水利設(shè)施，優(yōu)良草品種，草原防火，草原退化、沙化、鹽堿化、石漠化和水土流失的治理等。上述草原建設(shè)有賴于政府公共環(huán)境產(chǎn)品投入，對于政府草原公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入尤其是環(huán)保設(shè)施的投入應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格的具體的制度予以保障，切實(shí)到位。為此需要不斷研究完善政府對于草原公共投入的具體法律標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制和途徑。

2.2.4 草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度及完善 草原法關(guān)于草原保護(hù)規(guī)定了3個(gè)層面的內(nèi)容：(1)草原自然生態(tài)維持和恢復(fù)，包括劃定基本草原；設(shè)立草原自然保護(hù)區(qū)；加強(qiáng)對草原珍稀瀕危野生植物和種質(zhì)資源的保護(hù)、管理，禁止開墾草原；對改善生態(tài)環(huán)境的已墾草原實(shí)行退耕還草；已造成沙化、鹽堿化、石漠化的，限期治理等。(2)通過產(chǎn)業(yè)政策防范和禁止生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)對草原生態(tài)環(huán)境的不良影響和破壞。對此前面已經(jīng)論及。(3)草原生態(tài)安全危險(xiǎn)防范，包括草原防火、草原鼠害、 病蟲害和毒害草防治、劇毒、高殘留以及可能導(dǎo)致二次中毒的農(nóng)藥禁用；禁止除搶險(xiǎn)救災(zāi)和牧民搬遷以外的機(jī)動(dòng)車輛離開道路在草原上行駛破壞草原植被等。

草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一些制度措施比較原則化，具體可操作性不強(qiáng)，比如說雖然規(guī)定了禁止使用劇毒、高殘留以及可能導(dǎo)致二次中毒的農(nóng)藥，但對于違法者如何處罰卻無規(guī)定。依靠草原法的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境保護(hù)政府職責(zé)重大，對此要進(jìn)一步明確政府的投資、服務(wù)和執(zhí)法責(zé)任。

2.2.5 草原經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會保障制度及完善 今天我國現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，草原地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間應(yīng)當(dāng)建立一種互利雙贏的互動(dòng)關(guān)系。國家和政府為此進(jìn)行了大量投資，提供大量公共服務(wù)，出臺了許多有利于草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的獎(jiǎng)補(bǔ)政策[10]，草原地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、農(nóng)牧民收入的增加、草原生態(tài)的恢復(fù)優(yōu)化等都取得了明顯的成效和寶貴的經(jīng)驗(yàn)。在保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的前提下，草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展進(jìn)步，這進(jìn)一步夯實(shí)了草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，體現(xiàn)了生態(tài)正義與經(jīng)濟(jì)社會正義的統(tǒng)一。為此，有必要將有效的政策、成功的經(jīng)驗(yàn)、零散的法規(guī)，進(jìn)行提升和系統(tǒng)化，構(gòu)成中國特色的草原區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保障法治體系。

2.2.6 完善草原生態(tài)環(huán)境違法犯罪法律責(zé)任制度 法治必有賞罰兩端，草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)也必須賞罰分明。草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)有獎(jiǎng)補(bǔ)制度，也還必須有處罰制度。我國現(xiàn)有立法，關(guān)于草原違法犯罪及其法律責(zé)任的規(guī)定尚達(dá)不到明確、全面、具體的要求。如草原違法行為的情形規(guī)定不夠全面具體，而對于違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任或失之過輕，或付之闕如。在用刑法打擊草原犯罪上，出現(xiàn)《刑法》與《草原法》的脫節(jié)。比如《草原法》中涉及的刑事責(zé)任規(guī)范主要條款為第61-66條。這6個(gè)條文規(guī)定了6種犯罪行為，均表述為：“……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的……”，可以看出，我國現(xiàn)行的《草原法》中對犯罪的規(guī)定只有罪沒有刑，而《刑法》分則中的罪名中同樣沒有與我國《草原法》相對接的罪名，這對執(zhí)法實(shí)踐過程中草原犯罪行為的定罪和量刑制造了很大的阻礙， 草原保護(hù)刑法立法方式的疏漏，使草原犯罪難以受到《刑法》的實(shí)際制裁[11]。草原保護(hù)法治體系，非常重要的是科學(xué)規(guī)定草原違法犯罪的罰責(zé)體系，在草原法律體系的進(jìn)一步修改完善中，要既全面具體地列舉草原違法犯罪行為，又對應(yīng)性地全面具體規(guī)定不同的法律責(zé)任，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任等。

2.7 提高草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法力度和到位性

政府行政執(zhí)法在草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)中處于重要地位。嚴(yán)格和準(zhǔn)確適用《草原法》的行政處分手段，是新時(shí)期草原法律保護(hù)最基本的措施[12]。我國草原生態(tài)環(huán)境執(zhí)法存在的執(zhí)法不到位問題，從廣度上，一定數(shù)量的草原違法行為沒有受到行政處罰，從深度上，草原行政執(zhí)法處罰過輕，不能給違法者和將要違法者以足夠的震懾。行政監(jiān)督執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足[13]，人們對草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性認(rèn)同不夠，也是導(dǎo)致草原執(zhí)法能力低下的原因。因此，提高草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法，更重要的是執(zhí)法主體建設(shè)。加強(qiáng)草原監(jiān)理體系和村級草原管護(hù)員隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)執(zhí)法人員，改善裝備條件[14]。同時(shí)，必須提高草原管理執(zhí)法部門，尤其是市縣一級草原管理執(zhí)法部門的地位和權(quán)威性。由十三屆全國人大決定在國家行政機(jī)構(gòu)中新設(shè)立國家森林和草原局，應(yīng)當(dāng)說順應(yīng)了這一要求。

2.8 加強(qiáng)和完善草原生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)

司法公正是社會公正的生命線。草原生態(tài)環(huán)境案件司法，突出彰顯環(huán)境正義的要求。草原生態(tài)環(huán)境案件中，民事、行政、刑事等各類案件都存在。草原生態(tài)環(huán)境破壞和污染事件中，許多情況下，損害了社會公共利益，完全可以按照民事訴訟法規(guī)定的公益訴訟制度，由人民檢察院代表國家提起民事訴訟，以使環(huán)境違法者對所造成的生態(tài)環(huán)境損失依法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償。但是，在司法實(shí)踐中草原公益訴訟案件較為罕見。另外，嚴(yán)重的草原生態(tài)環(huán)境違法行為就會上升為犯罪行為，對于草原犯罪的司法打擊上，有些草原犯罪沒有受到應(yīng)有的刑罰處罰。由于目前《刑法》中尚無草原名義的犯罪，草原犯罪為其他罪名吸收，這樣，對于很典型的草原犯罪行為，不能直接以草原犯罪的罪名定罪處罰，一定程度上弱化了草原刑事司法的鮮明色彩及警戒性和威懾力。

3 結(jié)論

“美麗中國”法理念是關(guān)于我國生態(tài)文明建設(shè)的嶄新的戰(zhàn)略理念，由我國憲法第五次修正案予以確立，因而具有高度的原則性、權(quán)威性、實(shí)踐性?；诓菰鷳B(tài)環(huán)境在我國總體生態(tài)環(huán)境中的戰(zhàn)略地位和廣泛空間，“美麗中國”法理念必然與草原生態(tài)環(huán)境問題相關(guān)聯(lián)、相契合、相互動(dòng)。要以打造美麗草原的生動(dòng)現(xiàn)實(shí)來支撐“美麗中國”，更重要的是，要以“美麗中國”法理念為指導(dǎo)、為統(tǒng)領(lǐng)、為原則，全面提升和完善草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)法治體系，進(jìn)一步促進(jìn)草原產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)業(yè)制度、生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入制度、生態(tài)補(bǔ)償和社會保障制度、草原執(zhí)法司法制度等基本法律制度層面的改革、完善、協(xié)調(diào)及實(shí)施，只有這樣，才能開創(chuàng)美麗草原建設(shè)及其生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的新局面。

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