我國(guó)棚戶區(qū)改造的范圍標(biāo)準(zhǔn)與對(duì)策建議

■ 張 晴

近期，媒體、業(yè)界及公眾等對(duì)于棚戶區(qū)改造范圍和標(biāo)準(zhǔn)，存在一些質(zhì)疑。本文對(duì)我國(guó)棚戶改造的范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理，并對(duì)今后棚戶區(qū)改造工作提出對(duì)策建議。

我國(guó)棚戶區(qū)改造的范圍和標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)過10多年的探索、推進(jìn)，我國(guó)棚戶區(qū)改造的范圍也經(jīng)歷了逐步擴(kuò)展，進(jìn)而基本穩(wěn)定下來的過程。2008年四季度，中央決定把棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程時(shí)，棚改包括了國(guó)有林區(qū)（場(chǎng)）棚戶區(qū)（危舊房）改造、國(guó)有墾區(qū)危房改造、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造。2010年，城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造開始啟動(dòng)，并成為棚改的主體。2012年，在推動(dòng)集中成片棚戶區(qū)改造的基礎(chǔ)上，《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》又將非成片棚戶區(qū)（危舊房）、城中村改造、老舊住宅小區(qū)綜合整治納入棚戶區(qū)改造范圍。同年，進(jìn)一步明確了國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造政策：對(duì)城市規(guī)劃區(qū)外的，按國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造政策實(shí)施；對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，按城市棚戶區(qū)改造政策實(shí)施；對(duì)鐵路、鋼鐵、有色、黃金等行業(yè)棚戶區(qū)，按照屬地原則，納入各地改造規(guī)劃，有計(jì)劃地組織實(shí)施。2013年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕25號(hào)）明確，在加快推進(jìn)集中成片城市棚戶區(qū)改造的基礎(chǔ)上，各地區(qū)要逐步將其他棚戶區(qū)、城中村改造，統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)改造范圍，穩(wěn)步、有序推進(jìn)。

目前，我國(guó)棚戶區(qū)改造的范圍包括城市棚戶區(qū)和國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造。同時(shí)，對(duì)這幾類棚戶區(qū)改造時(shí)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家層面都出臺(tái)文件進(jìn)行了規(guī)定，明確了嚴(yán)格的政策界限。比如，城市棚戶區(qū)是指簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大，使用年限久，房屋質(zhì)量差，建筑安全隱患多，使用功能不完善，配套設(shè)施不健全的區(qū)域；城市危房、城中村、舊住宅小區(qū)改建（擴(kuò)建、翻建）工程納入城市棚戶區(qū)范圍；棚戶區(qū)改造政策覆蓋全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)；禁止將因道路拓展、歷史街區(qū)保護(hù)、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項(xiàng)目納入城市棚戶區(qū)改造范圍。同時(shí)，授權(quán)市、縣人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際和改造項(xiàng)目情況，確定具體改造范圍。

從地方的情況看，各省份這些年也都出臺(tái)了大量關(guān)于棚戶區(qū)改造的專門文件，包括棚戶區(qū)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)，棚戶區(qū)改造的內(nèi)容、重點(diǎn)等，均已經(jīng)規(guī)定的比較明確。從查找到的各地的規(guī)定來看，地方對(duì)棚戶區(qū)改造范圍和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的基本特征是，適宜全省統(tǒng)一制訂的，由省里制訂；不適宜統(tǒng)一制訂的，要指導(dǎo)市、縣明確具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍。比如，《江西省人民政府辦公廳關(guān)于加快我省城市棚戶區(qū)（危舊住宅區(qū)）改造的實(shí)施意見（試行）》指出，城市棚戶區(qū)是指在國(guó)有土地上集中建設(shè)的房屋結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、使用功能不全、建筑密度大、基礎(chǔ)設(shè)施差的人口密集居住區(qū)。《內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三年計(jì)劃（2015—2017年）實(shí)施方案》明確，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造包括城市危房、城中村（城邊村、城郊村）、我國(guó)較大建制鎮(zhèn)棚戶區(qū)、符合條件的老舊小區(qū)綜合整治等?！渡蜿柺谐鞘信飸魠^(qū)改造項(xiàng)目管理辦法》規(guī)定，城市棚戶區(qū)包括城市棚戶區(qū)、城市危房和城中村。主要指城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集中分布的房屋，機(jī)構(gòu)以磚木、磚混結(jié)構(gòu)為主；使用年限40年以上為主，質(zhì)量差；建筑密度較大、建筑安全隱患大；使用功能不完善，配套設(shè)施不健全的區(qū)域。具體改造范圍由各區(qū)、縣（市）政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際合理界定。

近期，媒體、業(yè)界及公眾等對(duì)于棚戶區(qū)改造的范圍和標(biāo)準(zhǔn)存疑，筆者進(jìn)行相關(guān)梳理以后，主要?dú)w納出兩方面問題：一是，部分地方規(guī)定的棚改范圍和標(biāo)準(zhǔn)超出了國(guó)家的規(guī)定。比如，國(guó)家規(guī)定的棚改政策可以擴(kuò)大到覆蓋重點(diǎn)鎮(zhèn)，但有的地方將棚改政策覆蓋范圍擴(kuò)大到了一般建制鎮(zhèn)。此外，有的將道路拓展、歷史街區(qū)保護(hù)、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項(xiàng)目納入了棚改范圍，也有的把房齡不長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)比較安全的居民樓納入了棚改范圍。二是，部分地方在改造中，特別是在考慮改造時(shí)序是存在拈輕怕重傾向。比如，不少地方在推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作中，為了新區(qū)發(fā)展的需要，也因?yàn)槌侵写甯脑祢v空土地多、有利于資金平衡，把城中村改造作為重點(diǎn)；而對(duì)老城區(qū)內(nèi)臟亂差的棚戶區(qū)，由于拆遷難度大、資金平衡難等，推動(dòng)改造的意愿不強(qiáng)。這些問題，也正是下一步要扎實(shí)有序推進(jìn)棚改，應(yīng)當(dāng)著力解決的問題。

我國(guó)棚戶區(qū)改造的對(duì)策建議

依據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)住房發(fā)展總體形勢(shì)、城鎮(zhèn)住房供需矛盾等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因素，對(duì)我國(guó)棚戶區(qū)改造進(jìn)一步嚴(yán)格界定標(biāo)準(zhǔn)和范圍，扎實(shí)有序推進(jìn)棚改工作提出以下建議：

第一，提高認(rèn)識(shí)，把棚戶區(qū)改造放在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的高度統(tǒng)籌謀劃

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把棚戶區(qū)改造重點(diǎn)聚焦在老城區(qū)內(nèi)臟亂差的棚戶區(qū)和國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)，讓這些住房條件最為困難、困難居住時(shí)間較長(zhǎng)的群眾，及早改善住房條件，讓棚戶區(qū)改造為促進(jìn)全體人民住有所居發(fā)揮出應(yīng)有作用。不能將房齡不長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)比較安全的居民樓改造，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的額征收拆遷等納入棚改，避免棚改成為“錦上添花”性質(zhì)的住房支持政策。同時(shí)，還應(yīng)把棚改放在促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的大局中謀劃，在房地產(chǎn)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性供需不匹配的情況下，通過穩(wěn)妥有序推進(jìn)棚改及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，增加住房有效供應(yīng)，優(yōu)化房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要把棚改與城市交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及區(qū)域功能調(diào)整相結(jié)合，大力促進(jìn)職住平衡，以提升城市功能、促進(jìn)解決“城市病”。

第二，棚戶區(qū)改造中要充分用好國(guó)務(wù)院規(guī)定的實(shí)物安置和貨幣補(bǔ)償兩種方式

《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》規(guī)定，被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕25號(hào)）及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等五部委《關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（建?！?009〕295號(hào)）等文件強(qiáng)調(diào)，棚改實(shí)行實(shí)物安置與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合，由棚戶區(qū)居民自愿選擇。一段時(shí)期以來，一些地方在房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)生變化、商品住房庫(kù)存已經(jīng)不多的情況下，未能有針對(duì)性地及時(shí)調(diào)整完善政策，棚改貨幣化安置比例仍然偏高，成為助推房?jī)r(jià)上漲的因素，受到各方非議。下一步推進(jìn)棚戶區(qū)改造，在具體安置方式的選擇上，必須因地制宜，與房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)形成良性互動(dòng)。商品房庫(kù)存多的地方，要推行政府購(gòu)買或組織購(gòu)買存量商品住房作為棚改安置住房的方式，既提高安置效率，也消化商品房庫(kù)存、為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展“消淤”、“減負(fù)”；商品住房供不應(yīng)求的地方，要加大新建安置住房力度，增加有效供應(yīng)，避免助推房?jī)r(jià)上漲。各地棚改安置住房建設(shè)，要統(tǒng)籌考慮就業(yè)、交通、城市功能紓解等因素，將棚改安置住房安排在合適地段。比如，可以與推行TOD模式相銜接，在交通便利、設(shè)施完善地段選址建設(shè)，統(tǒng)籌解決安置居民的就業(yè)、出行等問題，避免閑置。必要時(shí)可以通過提高容積率的辦法增加供應(yīng)。

第三，棚戶區(qū)改造要聚焦真正困難的老城區(qū)臟亂差棚戶區(qū)改造，而不是城中村改造

棚戶區(qū)改造具有“補(bǔ)欠賬”性質(zhì)，是階段性住房政策。要補(bǔ)的欠賬，就是房改之前，由于住房供應(yīng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，造成城鎮(zhèn)住房功能和質(zhì)量普遍較差。因此，由于歷史原因造成老城區(qū)內(nèi)臟亂差的棚戶區(qū)和國(guó)有工礦區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地作為棚改的工作重點(diǎn)，通過加大財(cái)政投入等，有序啟動(dòng)并及早完成對(duì)這些棚戶區(qū)的改造。實(shí)際上，有些地方目前實(shí)施了棚戶區(qū)改造的住房中，大量的都是城中村、城邊村、城郊村住房，不少確實(shí)建成年限不長(zhǎng)，甚至只有20年左右。有些地方動(dòng)用大量公共財(cái)政資金，對(duì)一些建成年代較晚、補(bǔ)償面積過大、改造成本過高的城郊村、城邊村改造納入棚進(jìn)行改造，確實(shí)有些錦上添花之嫌。下一步，在既有住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)綜合考量質(zhì)量、功能、綜合配套等因素，提出城鎮(zhèn)住宅滿意使用的年限要求，避免較短周期反復(fù)拆建、大量浪費(fèi)人力物力。

第四，城中村改造要綜合推進(jìn)

城中村改造不應(yīng)作為棚戶區(qū)改造重點(diǎn)，但由于當(dāng)初的規(guī)劃建設(shè)落后，與目前的城市發(fā)展不相適應(yīng)，對(duì)一些建成區(qū)內(nèi)的城中村有序?qū)嵤└脑煲灿斜匾诓呗赃x擇上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持綜合施策。目前，不少地方反映，由于大量城中村改造，減少了低租金住房供應(yīng)，造成住房租賃市場(chǎng)供不應(yīng)求，租金上漲，加劇新市民住房困難。因此，各地對(duì)城中村改造應(yīng)采取穩(wěn)妥態(tài)勢(shì)，對(duì)有消防、安全隱患的，或?qū)Τ鞘修D(zhuǎn)型發(fā)展造成負(fù)面影響的，可繼續(xù)有序?qū)嵤└脑欤瑢?duì)大量住房較好、配套完善的城邊村、城郊村等，應(yīng)當(dāng)適度放緩改造力度，避免短期內(nèi)加劇租賃住房供需矛盾。在對(duì)確有改造需求的城中村實(shí)施改造中，也應(yīng)把握好以下幾點(diǎn)：一是，實(shí)行“住房、出租房配套”的方案。城中村原有大量的出租屋，主要由外來務(wù)工人員租住。拆遷后，不少家庭補(bǔ)償?shù)姆课葺^多。采取此方案，在拆遷前就與居民協(xié)商好，自住之外的房屋，按公租房的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、建設(shè)并統(tǒng)一出租管理，居民擁有這些房屋產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)。這樣，既能保證居民的收益，也規(guī)范了租賃管理管理。二是，“住房就業(yè)配套”安置。對(duì)城中村進(jìn)行改造后新社區(qū)的物業(yè)用人、社區(qū)維護(hù)、商鋪經(jīng)營(yíng)等，優(yōu)先選用城中村原居民，幫助其真正市民化。