定陶“撤縣設(shè)區(qū)”對區(qū)域發(fā)展的影響

■ 何歡歡

撤縣設(shè)區(qū)的主要目的是拓展中心城區(qū)的發(fā)展空間，為其發(fā)展提供必需的資源，推動城市規(guī)劃和升級，解決中心城市發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾，并通過中心城市的發(fā)展帶動周邊區(qū)域的發(fā)展，進而實現(xiàn)中心城市和周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。2016年實施撤縣設(shè)區(qū)的菏澤市定陶區(qū)變化幾何？值得探索與思考。

一、定陶撤縣設(shè)區(qū)的背景與動因

山東省于2014年發(fā)布了《山東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。該規(guī)劃提出構(gòu)建“一群、一帶、雙核六區(qū)”山東省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃格局，其中“一帶”指的是“魯南城鎮(zhèn)發(fā)展帶”，由菏澤等五個市組成；六區(qū)中的一區(qū)之一就是“濟棗菏城鎮(zhèn)密集區(qū)”，該區(qū)計劃是以濟寧、棗莊、菏澤三個城市為中心，統(tǒng)籌各市主要的縣區(qū)構(gòu)建一個魯西南城鎮(zhèn)密集區(qū)，力圖將其建設(shè)成為一個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)及快速城鎮(zhèn)化引領(lǐng)區(qū)。

山東省菏澤市境內(nèi)地形地貌多為平原，京九鐵路橫貫?zāi)媳奔昂蕱|高速、日蘭高速菏澤段、濟廣高速在此交匯，并且是山東省內(nèi)陸港口城市，具有明顯的區(qū)位和地理優(yōu)勢。但從經(jīng)濟總量及人均GDP來看，2017年在山東17城市中排名分別為第13位和第17位。為了實施落實山東省政府提出的“西部經(jīng)濟隆起帶”發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮菏澤內(nèi)陸港口優(yōu)勢，融入絲綢之路經(jīng)濟帶，推動產(chǎn)業(yè)和人口的加速集聚，菏澤根據(jù)制定的最新規(guī)劃其發(fā)展方向為東和東南，這一發(fā)展方向即為定陶地區(qū)。同時，定陶的經(jīng)濟發(fā)展與菏澤市域其他縣區(qū)相比來看，其經(jīng)濟發(fā)展相對薄弱。此外，作為獨立經(jīng)濟體的定陶縣由于與菏澤市區(qū)距離較近，隨著近幾年的發(fā)展使其形成了縣市同城的格局。

圖1 2010～2016年定陶總?cè)丝诩皯艏擎?zhèn)化率

圖2 2010～2017年菏澤二區(qū)七縣GDP變化情況

撤縣設(shè)區(qū)的必要條件往往包括縣域經(jīng)濟發(fā)展達到較高水平、城鎮(zhèn)聚集人口較多，非農(nóng)業(yè)人口的占比以及其他各項經(jīng)濟指標均需達到城市化標準要求等。人口數(shù)量歷來都是評估城鎮(zhèn)集散及規(guī)模的重要指標。圖1為定陶區(qū)2010～2016年的總?cè)丝诩皯艏擎?zhèn)化率變化趨勢，可以看出，定陶總?cè)丝谠?010～2013年為67萬左右，變化不大。但自2013年以來，人口急劇上升，到2016年超過70萬。并且戶籍城鎮(zhèn)化率呈逐年增長趨勢，最近兩年來維持在37%左右。此外，定陶的GDP總量在菏澤二區(qū)七縣最低（如圖2所示），一定程度上是由于地理位置因素的影響?；谝陨隙嘀乇尘耙约鞍l(fā)展、規(guī)劃的需求，2016年4月定陶縣進行了撤縣設(shè)區(qū)行政規(guī)劃調(diào)整。

二、定陶撤縣設(shè)區(qū)綜合效應(yīng)分析

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化

撤縣設(shè)區(qū)的行政規(guī)劃調(diào)整使得定陶區(qū)的城市建設(shè)以及社會經(jīng)濟得到較大幅度的提高和發(fā)展。根據(jù)菏澤市統(tǒng)計局2010年以來歷年的統(tǒng)計資料分析，自區(qū)劃調(diào)整以來，定陶區(qū)經(jīng)濟呈現(xiàn)出快速增長的趨勢，其中，2010年的地區(qū)生產(chǎn)總值為74億元，到2017年，經(jīng)過七年的發(fā)展增長到175．7億元，增幅達101．7億元。2016及2017年的GDP年增幅分別為9．4%和9．2%，均為菏澤市二區(qū)七縣的首位，居全省各縣的第六位和第八位，如圖3所示。

2010～2017年，定陶地區(qū)公共財政預算收入及2016、2017年菏澤二區(qū)七縣公共財政預算收入增幅情況（如圖4所示）表明，撤縣設(shè)區(qū)使得定陶的經(jīng)濟進入高速發(fā)展階段，公共財政預算收入從2010年的36．3億元增長到2017年的93．6億元，2016、2017兩年的公共財政預算收入比增長均在14%以上，為全市最高水平。據(jù)資料顯示，2017年定陶區(qū)的固定資產(chǎn)投資增長14%，社會消費品零售總額的增長達到11．2%，企業(yè)和工業(yè)的主營業(yè)務(wù)收入增長達到10．5%，城、鄉(xiāng)居民的人均可支配收入分別增長9%、9．8%。

圖3-1 2010～2017年定陶地區(qū)生產(chǎn)總值

圖3-2 2016、2017年菏澤二區(qū)七縣GDP增幅

圖4-1 2010～2017年定陶地區(qū)公共財政預算收入

圖4-2 2016、2017年菏澤二區(qū)七縣公共財政預算收入增幅

圖5 2010～2017年定陶三大產(chǎn)業(yè)占比情況

此外，根據(jù)2010～2017年菏澤統(tǒng)計年鑒資料可知，得到歷年定陶區(qū)縣域經(jīng)濟中第一、二、三產(chǎn)業(yè)占比情況（如圖5所示）。從圖中可以明顯看出，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨著時間的推移處于不斷優(yōu)化的過程。2010年，第一、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比為 26．2%，48．4% 和 25．3%；2017年三大產(chǎn)業(yè)占比情況變?yōu)?14．2%，49．5%，36．3%。2017 年前三個月，定陶區(qū)的服務(wù)業(yè)產(chǎn)值實現(xiàn)增加值9．9億元，增長達到12%，其增加值占總GDP的比重已經(jīng)達到31．8%。

該地區(qū)第一所占比重逐年下降、第二產(chǎn)業(yè)則表現(xiàn)為先上升后下降，而第三產(chǎn)業(yè)所占比重呈現(xiàn)出一直上升的趨勢。第三產(chǎn)業(yè)比重的增加意味著縣域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化還在進一步持續(xù)中。這與城鎮(zhèn)化進程是息息相關(guān)的，因為第三產(chǎn)業(yè)對勞動力的吸附能力與第一、二產(chǎn)業(yè)相比更強，從各產(chǎn)業(yè)占比這一方面來說，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對城鎮(zhèn)化建設(shè)更加有利，增強城市經(jīng)濟實力。

撤縣改區(qū)之后，通過分析定陶區(qū)GDP大幅度提升，增幅位居菏澤市第一，公共財政預算大幅度上漲，第二、三產(chǎn)業(yè)占比增加，制造業(yè)服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展且趨于多元化，可以看出定陶區(qū)經(jīng)濟得到迅速發(fā)展。

（二）就業(yè)率上升

撤縣改區(qū)以來，定陶區(qū)將“就業(yè)優(yōu)先”作為政府工作一大主線，居民的就業(yè)問題成為“民生工程”第一位任務(wù)，以及政府工作績效考核的重要內(nèi)容。定陶區(qū)始終堅持擴大就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)的工作目標，通過合理安排高校畢業(yè)生、待就業(yè)農(nóng)民工及就業(yè)困難人員的就業(yè)工作來解決廣大群眾的就業(yè)問題，已初步實現(xiàn)了就業(yè)工作向市場就業(yè)及統(tǒng)籌就業(yè)方向的轉(zhuǎn)變，就業(yè)形勢得到較好緩解。在撤縣設(shè)區(qū)以來，已實現(xiàn)了城鎮(zhèn)新增就業(yè)近3000人，比去年同期增加43%；轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力就業(yè)近7000人，比去年同期增加0．02%；鼓勵、扶持近200人實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)培訓，比去年同期增加7%；通過就業(yè)技能培訓實現(xiàn)就業(yè)1200人，比去年同期增加0．2%。目前，定陶區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率統(tǒng)計結(jié)果為3．2%，比去年同期下降0．3%，就業(yè)率實現(xiàn)大幅度上升。

針對目前定陶區(qū)的現(xiàn)狀而言，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是提高就業(yè)率、解決剩余勞動力的主要方式之一，并且外出務(wù)工人員以青年為主；就近就地就業(yè)人員增多，定陶區(qū)政府大力實施就業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略招商引資，為當?shù)厝嗽黾泳蜆I(yè)機會；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員明顯增多，政府落實有關(guān)政策，實現(xiàn)對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的幫扶。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有所改善

定陶區(qū)為典型的城郊縣，與菏澤其他縣區(qū)相比，縣域經(jīng)濟的發(fā)展比較落后，并且目前的空間規(guī)劃格局存在較為混亂、缺少經(jīng)濟中心等問題。在撤縣改區(qū)以后，定陶區(qū)被納入中心城市的總體規(guī)劃框架中，在菏澤中心城市空間格局優(yōu)化及發(fā)展的同時，能夠?qū)Χㄌ战?jīng)濟發(fā)展帶來有效的促進作用，可以實現(xiàn)降低城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的目標。

近年來，隨著定陶區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)升級，特別是通過城中村以及城市棚戶區(qū)的改造來優(yōu)化居住空間和配套服務(wù)設(shè)施的升級，使得土地利用率得到提高，空間格局得到優(yōu)化；通過不斷優(yōu)化完善道路交通體系，定陶與周邊城市的可達性也大大提高。

三、撤縣設(shè)區(qū)產(chǎn)生的問題

（一）應(yīng)防止虛假城市化

定陶的撤縣設(shè)區(qū)促使在原城區(qū)位置新建大批小區(qū)，使農(nóng)村人口大量匯入城市中，從而導致城市人口數(shù)量的大量增長，但是城市的基礎(chǔ)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滿足不了人口城市化的進程，可能無法在短時間內(nèi)提供所必需的生活條件及就業(yè)機會，這將會增加城鎮(zhèn)失業(yè)率，進而使得地方失業(yè)保障的壓力增大。同時，目前定陶區(qū)的城市化進程主要依靠的是服務(wù)業(yè)的推動，而不是建立在農(nóng)業(yè)、工業(yè)大幅發(fā)展的基礎(chǔ)上，也使得居民在地域轉(zhuǎn)換后不能實現(xiàn)相應(yīng)的職業(yè)轉(zhuǎn)換，這將會給未來的發(fā)展帶來一系列人口、經(jīng)濟等問題。

（二）不利于市的管理

撤縣設(shè)區(qū)的初衷是在城市發(fā)展遭到空間不足的妨礙時，這一行政區(qū)劃調(diào)整可實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)籌管理，有利于中心城市和所設(shè)區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享，以及優(yōu)化城市空間發(fā)展格局，并同時在縣城管理、建設(shè)和規(guī)劃方面得到提高和優(yōu)化，進而提高居民生活水平和質(zhì)量。從以往實例來看，在經(jīng)濟發(fā)展水平比較高、空間規(guī)模比較大的中心城市，城市的繼續(xù)發(fā)展往往會受限于土地資源的不足，周邊的土地空間難以滿足城市進一步的擴張，將該中心城市的縣改為區(qū)，中心城市和縣改區(qū)往往會實現(xiàn)雙贏。但是中心城市在自身空間規(guī)劃管理和經(jīng)濟發(fā)展水平等方面都存在不足的情況，如果盲目將城區(qū)周邊的縣設(shè)區(qū)，往往會給縣城的發(fā)展帶來不利的影響，并且市轄區(qū)過多會破壞城市事務(wù)治理，不僅會無法實現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)的預期目標，往往還會使市級政府的管理負擔加重。從新一輪的撤縣設(shè)區(qū)浪潮中表現(xiàn)出來的主要原因是地方政府為了增加財政收入、擴大市區(qū)規(guī)模、促進經(jīng)濟發(fā)展、追求土地財政最大化而采取的行動。

（三）經(jīng)濟增長時效短

菏澤市在城市化過程中，為了實現(xiàn)城市競爭力的提升及城市發(fā)展空間進一步的拓展的目的，撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整是一個快速、有效的手段。而被兼并的定陶區(qū)，在基礎(chǔ)建設(shè)等方面往往會得到更多的帶動和扶持，帶來一段經(jīng)濟快速發(fā)展時期。因此，在短期內(nèi)撤縣設(shè)區(qū)實現(xiàn)了市與區(qū)共贏的發(fā)展目標。但研究表明，撤縣設(shè)區(qū)帶來的經(jīng)濟增長效應(yīng)往往是短期的，并且主要原因是由于前期進行的大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。撤縣設(shè)區(qū)對地方的經(jīng)濟在第一年一般有著顯著增長，但隨著區(qū)政府對自身發(fā)展資源控制權(quán)的喪失，往往會大大降低其發(fā)展積極性，使得區(qū)域經(jīng)濟增長效應(yīng)下降。所以，應(yīng)理性對待定陶撤縣設(shè)區(qū)對當?shù)貛淼姆e極經(jīng)濟效應(yīng)，過了這一短期促進期將何去何從？市、區(qū)兩級政府應(yīng)該積極應(yīng)對可能出現(xiàn)的問題和困境。