城市改造與更新模式研究

何安琪 利昭德 何依倩

1.中鐵咨詢集團(tuán)北京建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司海南分公司 海南 ?？?570100

2.?？谑袊?guó)土資源局 海南 海口 570100

3.永業(yè)行規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究（海南）有限公司 海南 ?？?570100

正文：

一、序言

隨著城市化進(jìn)程加快,城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，舊城區(qū)、城中村、老工業(yè)企業(yè)、軍用土地位于城市中心區(qū)域，生產(chǎn)區(qū)和生活區(qū)混雜交錯(cuò),居民住宅小區(qū)逐步毗鄰工業(yè)園區(qū),中心城區(qū)土地利用率低，城市規(guī)劃對(duì)城市用地布局做出新的調(diào)整，城市更新的方式方法已成為熱點(diǎn)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)對(duì)杭州、蘇州、廣州、廈門訪談和調(diào)研，結(jié)合海南當(dāng)?shù)厍闆r，比較分析城市更新的政策制度、經(jīng)驗(yàn)做法，分析其利弊，補(bǔ)充完善現(xiàn)有政策體系。

二、城市更新模式

通過(guò)訪談?wù){(diào)研，總結(jié)各地的經(jīng)驗(yàn)做法，舊城區(qū)、城中村、老街區(qū)、工業(yè)企業(yè)和軍隊(duì)用地分別采取政府收儲(chǔ)、老街就地改造、工業(yè)用地退二進(jìn)三和軍地土地置換四種方式。

1、政府談判收儲(chǔ)方式

市區(qū)范圍內(nèi)的舊城區(qū)、城中村以及城市規(guī)劃調(diào)整需要收儲(chǔ)的企業(yè)用地，主要采用政府收儲(chǔ)的方式。政府收儲(chǔ)方式是指國(guó)家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)流入土地市場(chǎng)的土地使用權(quán)進(jìn)行優(yōu)先購(gòu)買，通過(guò)土地整理后再進(jìn)行招拍掛的過(guò)程。

典型案例：杭州市在運(yùn)河新城征遷拆遷工作中采取“評(píng)估+談判”方式實(shí)現(xiàn)搬遷補(bǔ)償，市工業(yè)企業(yè)搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室委托有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行評(píng)估，工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在不低于評(píng)估價(jià)格的基礎(chǔ)上與企業(yè)談判協(xié)商最終的搬遷資金，企業(yè)搬遷后，原工業(yè)用地由政府收回。

政府收儲(chǔ)模式的優(yōu)點(diǎn)是：1.政府能夠通過(guò)土地收儲(chǔ)和供應(yīng)直接控制土地市場(chǎng)供應(yīng)量，有利于保障土地供應(yīng)的穩(wěn)定性；2.政府實(shí)施土地收儲(chǔ)及招拍掛，增加財(cái)政收入，改善民生及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

政府收儲(chǔ)模式的缺點(diǎn)是:1.土地收儲(chǔ)需要大量資金，政府需要承擔(dān)更多的資金成本和政策風(fēng)險(xiǎn)；2.政府出現(xiàn)征而未供的現(xiàn)象，造成土地閑置；3.對(duì)于搬遷入園的工業(yè)企業(yè)園區(qū)企業(yè)用地安排不及時(shí)，造成停產(chǎn)時(shí)間較長(zhǎng)，造成優(yōu)質(zhì)企業(yè)流失。

2、老街就地改造

對(duì)于有一定文化歷史的老街、老建筑不宜采用政府收儲(chǔ)、大拆大建方式，老街改造模式主要是指對(duì)城市老街區(qū)（歷史街區(qū)）進(jìn)行適當(dāng)?shù)母脑炫c更新，依托老街的歷史文化資源發(fā)展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等。目前老街改造主要由政府主導(dǎo)開發(fā)。

典型案例：調(diào)研過(guò)程中具有典型代表包括蘇州平江路、廈門老街以及?？隍T樓老街等。其中?？隍T樓老街具有悠久的歷史文化和濃郁的南洋騎樓風(fēng)情，榮獲“中國(guó)十大歷史文化名街”的稱號(hào)。?？谑性谕七M(jìn)騎樓老街區(qū)改造過(guò)程中，采取穿衣戴帽、修舊如舊、新舊相融的方式，對(duì)傳統(tǒng)建筑進(jìn)行翻新整修，恢復(fù)街區(qū)原來(lái)歷史建筑風(fēng)貌，保留原有居民、傳統(tǒng)商業(yè)等功能，對(duì)歷史建筑進(jìn)行保護(hù)性修復(fù)和開發(fā)，適度發(fā)展以老街為主題的餐飲、住宿、購(gòu)物等商業(yè)活動(dòng)。

老街改造模式的優(yōu)點(diǎn)是：1.該模式有利于保存歷史文化古跡，對(duì)歷史建筑活化利用延續(xù)歷史文脈，保存城市記憶；2.尊重當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活習(xí)慣，居民積極配合，參與度高；3.改造后的歷史文化名街形成品牌效應(yīng)，拉動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展，改善環(huán)境，提高居民生活質(zhì)量。

老街改造模式的缺點(diǎn)是：1.對(duì)老街歷史條件和區(qū)位要求較高；2.政府資金投入大、投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)效益較低，對(duì)政府財(cái)政要求較高。

3、工業(yè)用地退二進(jìn)三模式

隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，原本位于城市外圍的工業(yè)企業(yè)，逐漸被周圍住宅小區(qū)、商業(yè)商圈包圍，企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的廢水、廢棄和噪音影響周邊居民生活，引發(fā)大量周邊居民投訴。與此同時(shí)，受到土地規(guī)模、環(huán)保制度、交通管制等多方面因素限制，市區(qū)內(nèi)企業(yè)規(guī)模發(fā)展受到限制。傳統(tǒng)收儲(chǔ)方式對(duì)當(dāng)?shù)卣勁心芰拓?cái)政支持力度要求較高。近幾年土地價(jià)值大幅度提升，土地用途的變化引起土地收益水平的較大變化。搬遷重置成本高，參與土地收儲(chǔ)的積極性越來(lái)越低。

工業(yè)用地退二進(jìn)三是指改造模式在工業(yè)用地規(guī)劃變更的前提下，由土地使用者提出改造申請(qǐng)（商品住宅除外），經(jīng)過(guò)國(guó)土資源管理部門和城市規(guī)劃管理部門批準(zhǔn)后，依法補(bǔ)繳相關(guān)費(fèi)用。采取“一企一議”的方式。

典型案例：杭州市對(duì)于納入搬遷計(jì)劃的企業(yè)，可利用原有建筑物從事除商品住宅以外的第三產(chǎn)業(yè)，但不得改變?cè)吠恋氐挠玫匦再|(zhì)、權(quán)屬和建筑面積。優(yōu)先鼓勵(lì)長(zhǎng)期利用舊廠房出租或自營(yíng)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，企業(yè)按照經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)的臨時(shí)使用功能，依法繳交土地有償使用費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)。因城市建設(shè)、規(guī)劃管理需要或政府收儲(chǔ)等原因需要征收改造企業(yè)土地時(shí)，企業(yè)需配合政府按原用地性質(zhì)給予補(bǔ)償。

工業(yè)用地退二進(jìn)三改造模式的優(yōu)點(diǎn)是：1.解決了經(jīng)濟(jì)效益低、停產(chǎn)停業(yè)的工業(yè)用地閑置問(wèn)題，提高土地利用效率；2.該模式調(diào)動(dòng)的企業(yè)的積極性，工業(yè)用地退出效率較高；3.緩解政府土地收儲(chǔ)的財(cái)政壓力，增加財(cái)政收入來(lái)源。

工業(yè)用地退二進(jìn)三模式的缺點(diǎn)是：1.改造項(xiàng)目采取一企一議的方式，審批進(jìn)度緩慢，無(wú)法滿足轉(zhuǎn)型需求迫切的企業(yè)；2.政府對(duì)改造總量和計(jì)劃控制能力被削弱，多渠道的土地供應(yīng)增加，削弱政府對(duì)土地市場(chǎng)的把控。

4、軍地土地置換模式

2016年2月，中央軍委下發(fā)《關(guān)于軍隊(duì)和武警部隊(duì)全面停止有償服務(wù)活動(dòng)的通知》，軍隊(duì)面臨停償資源利用和停償項(xiàng)目處置問(wèn)題，通過(guò)軍地土地置換與停償工作相結(jié)合，解決部隊(duì)用地矛盾。

典型案例：2007年10月海南省啟動(dòng)地區(qū)軍用土地資源規(guī)劃整合試點(diǎn)工作，試點(diǎn)區(qū)以駐島部隊(duì)的軍用土地為樣本，把要素不完整、限制使用且分散的部隊(duì)房地產(chǎn)置換成符合用地要求的較集中的土地；將房地產(chǎn)租賃和農(nóng)副業(yè)開發(fā)項(xiàng)目用地與地方政府等值置換，將城市中心區(qū)廢棄軍事用地與城市郊區(qū)土地置換。采取聚散為整、出城進(jìn)郊、資源置換等方式，實(shí)現(xiàn)地區(qū)與軍隊(duì)資源的雙向流轉(zhuǎn)。

軍地置換改造模式的優(yōu)點(diǎn)是：1.突破了傳統(tǒng)的新征劃撥、單向流動(dòng)的方式，由單向供給到雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)化；2.資源置換滿足部隊(duì)布局調(diào)整和正常需求的同時(shí)優(yōu)化城市用地布局。

軍地置換改造模式的缺點(diǎn)是：1.該模式目前還處在試點(diǎn)階段，各地推廣性還有待研究。2.軍隊(duì)用地具有自然和國(guó)防雙重屬性，資產(chǎn)評(píng)估方法還有待進(jìn)一步研究探索。

三、結(jié)論

因地制宜的采取恰當(dāng)?shù)某鞘懈脑炫c更新方式，能夠更好的改善人民生活條件和企業(yè)生產(chǎn)條件，優(yōu)化城市用地布局和土地利用效率，提升城市面貌。結(jié)合以上四種模式優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，提出以下幾點(diǎn)改進(jìn)的建議。

1、建立互聯(lián)網(wǎng)+工業(yè)用地改造申請(qǐng)平臺(tái)

構(gòu)建工業(yè)用地改造用地申請(qǐng)平臺(tái)、改進(jìn)審批流程。企業(yè)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)提交申請(qǐng)材料、繳交地價(jià)及辦理用地批準(zhǔn)手續(xù),提高審批效率。

2、老街就地改造引入商業(yè)模式

老街就地改造模式以政府投資為主，政府資金投入大、投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)效益較低。并且未達(dá)到歷史文化遺產(chǎn)的條件的老街區(qū)不存在復(fù)制條件。歷史文化程度較低的老街改造建議與商業(yè)街區(qū)改造相結(jié)合，形成具有老街特色的商業(yè)街區(qū)。

3、建立健全軍隊(duì)資產(chǎn)評(píng)估體系

為避免軍隊(duì)資產(chǎn)評(píng)估過(guò)程中漏評(píng)或低評(píng)，設(shè)立軍隊(duì)認(rèn)可的評(píng)估組織機(jī)構(gòu)，規(guī)范評(píng)估流程、明確評(píng)估方法，監(jiān)督控制管理等內(nèi)容，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。規(guī)范和控制評(píng)估行為，提高評(píng)估成果質(zhì)量。