尊重地域特色的《城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》編制方法研究

彭 斯

北京市弘都城市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)院 北京 100045

正文：

一、研究地域特色的目的和意義

為應(yīng)對全球化對各地歷史建成環(huán)境與文脈的沖擊，聯(lián)合國教科文組織于2011年通過了《關(guān)于城市歷史景觀的建議書》(HUL)，提出“價值關(guān)聯(lián)”(value cohesion)與“歷史層積”(historic layering)的概念，強(qiáng)調(diào)從歷史環(huán)境景觀物相表征與價值內(nèi)涵的關(guān)聯(lián)性及其時空復(fù)合性的整體視角重新審視城市遺產(chǎn)資源及其發(fā)展變化過程，以識別、評價作為城市歷史保護(hù)與城市管理的前提基礎(chǔ)。城市歷史建成環(huán)境被視作“廣泛歷史地理背景中地域自然、經(jīng)濟(jì)、人文背景綜合作用、層層累積的景觀產(chǎn)物”。因此，城市的發(fā)展建設(shè)與地域環(huán)境的特征及其形成的人文生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)，因此，在《規(guī)定》編制的過程當(dāng)中，需要充分尊重和保護(hù)地域特色，并結(jié)合城市發(fā)展需求，城市規(guī)劃與建筑創(chuàng)作能凸顯自然和文化特征，使城市建設(shè)能更好的符合發(fā)展需求并體現(xiàn)出地域特色，城市建設(shè)能更好的與傳統(tǒng)風(fēng)貌肌理相協(xié)調(diào)、更低耗高效、更節(jié)能環(huán)保、更可持續(xù)。

二、拉薩地域特點(diǎn)

拉薩的城市形態(tài)和景觀特征與西藏高原地區(qū)游牧部落的生活習(xí)俗以及藏傳佛教的信仰體系息息相關(guān)，具有強(qiáng)烈的地域特征性與歷史韻味，不斷與自然環(huán)境相互協(xié)調(diào)，累積了藏族世代的集體記憶。這些自然稟賦、民眾信仰與匠人的巧技是賦予這座城市獨(dú)特空間品質(zhì)和環(huán)境特征的關(guān)鍵。因此，在未來拉薩城市發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)基于其歷史演變的規(guī)律，探索地域自然人文背景與時代發(fā)展變化相協(xié)同的城市規(guī)劃和建設(shè)的管理途徑。

三、突出“問題+特色”導(dǎo)向的編制方法

1、編制原則

（1）綜合性原則：涵蓋涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的相關(guān)技術(shù)性要點(diǎn)，注重與行業(yè)管理規(guī)定的銜接；（2）全域性原則：涵蓋拉薩市域“三區(qū)五縣”范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)；（3）地方性原則：充分尊重拉薩特點(diǎn)，結(jié)合規(guī)劃管理工作實(shí)踐編制符合地域特色的《規(guī)定》，深化細(xì)化、補(bǔ)充完善國標(biāo)及相關(guān)技術(shù)規(guī)定；（4）實(shí)用性原則：明確《技術(shù)規(guī)定》的使用對象為規(guī)劃管理人員，去冗求新、去繁從簡、簡潔明快，加大圖示、圖表的使用。

2、問題梳理

以問題為導(dǎo)向，系統(tǒng)整理相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，充分銜接拉薩各專項(xiàng)規(guī)劃及重點(diǎn)課題研究成果，建立面向規(guī)劃管理的規(guī)劃法規(guī)體系匯編。

（1）用地規(guī)劃：用地兼容性、節(jié)約集約用地；（2）建設(shè)規(guī)劃：日照間距、建筑退線、建筑風(fēng)貌、私人住宅管理；（3）生態(tài)綠化：綠地分布、綠化形式、綠線管理、綠地計(jì)算方法；（4）公用設(shè)施：建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、審批流程、居住區(qū)公服配建標(biāo)準(zhǔn)；（5）規(guī)劃管理：行政審批流程等。

3、特色研究

注重對拉薩城鄉(xiāng)規(guī)劃管理實(shí)踐過程中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行系統(tǒng)的歸類，并進(jìn)行深入細(xì)致的研究，體現(xiàn)拉薩的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理特點(diǎn)和地域特色。

（1）用地管理需求：適應(yīng)核心建設(shè)區(qū)用地使用功能混合、城市精細(xì)化管理的需求，在拉薩地區(qū)首次提出混合用地、待深入研究用地的概念。（2）節(jié)約集約利用土地：逐步解決用地分散、碎片化、邊角畸零地多的問題，提出建設(shè)用地最小建筑基地的管理規(guī)定。（3）公共空間管理：初步提出容積率獎勵機(jī)制和實(shí)施建議，將容積率獎勵政策作為調(diào)控手段之一，增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控能力，支持和保障城市公共空間、公共服務(wù)設(shè)施的實(shí)施建設(shè)。（4）生態(tài)敏感及綠化環(huán)境建設(shè)：明確提出建設(shè)工程綠化用地計(jì)算辦法，并提出了綠地實(shí)施的管理要求及建議。（5）居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)管理要求：提出拉薩地區(qū)居住區(qū)級公共服務(wù)配套要求，作為規(guī)劃管理的相關(guān)參考依據(jù)。

四、編制方法初探

1、針對拉薩特點(diǎn)及管理實(shí)踐，對于國標(biāo)規(guī)定較寬泛的內(nèi)容進(jìn)行了深化細(xì)化、補(bǔ)充完善

本著以科學(xué)發(fā)展觀為指引，充分尊重城市發(fā)展特點(diǎn)及地域文化特征，通過借鑒同緯度城市管理經(jīng)驗(yàn)、規(guī)劃管理實(shí)踐總結(jié)、專題研究成果整理、部門座談?wù)髑笠庖姟＜易稍兊榷喾N方式綜合審慎研究，在建筑間距、建筑退線、建筑日照、建筑高度等章節(jié)進(jìn)行了深化，對于國標(biāo)中規(guī)定較為寬泛的內(nèi)容，結(jié)合拉薩規(guī)劃管理實(shí)踐，進(jìn)行了補(bǔ)充、細(xì)化、深化和完善。

2、注重與行業(yè)管理規(guī)定、行政審批流程相銜接，統(tǒng)一不同行業(yè)、不同語境的表達(dá)方式

拉薩市城鄉(xiāng)建設(shè)國標(biāo)執(zhí)行和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并行，但各行業(yè)間各自為政，建設(shè)項(xiàng)目的銜接性較弱，同時，各個專業(yè)部門出臺的技術(shù)規(guī)定多關(guān)注本領(lǐng)域的重點(diǎn)問題，針對規(guī)劃語境下的技術(shù)規(guī)定相對缺失。因此，在編制過程中，課題注重行業(yè)規(guī)范中與城市規(guī)劃建設(shè)相關(guān)的技術(shù)要點(diǎn)的系統(tǒng)梳理及與行業(yè)管理流程的對接，實(shí)現(xiàn)行業(yè)規(guī)定在規(guī)劃語境下的口徑及標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)《規(guī)定》與相關(guān)行業(yè)規(guī)定從技術(shù)要點(diǎn)到管理程序的銜接。

3、重點(diǎn)強(qiáng)化了城市形態(tài)、建筑風(fēng)貌特色、城市設(shè)計(jì)等體現(xiàn)拉薩地域特點(diǎn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的相關(guān)內(nèi)容

在對地域傳統(tǒng)特色進(jìn)行深入研究的基礎(chǔ)上，把握城市形態(tài)、開放空間、城市天際線、視線走廊等要素，對建筑風(fēng)格、色彩、高度、夜間照明、環(huán)境小品等城市空間環(huán)境要素提出整體控制要求。在總體城市設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，對城市景觀軸線、視線通廊、高度控制、城市文脈等方面進(jìn)行系統(tǒng)研究，強(qiáng)化了城市風(fēng)貌特色和建筑風(fēng)貌分區(qū)的研究，并將城市設(shè)計(jì)相關(guān)審批流程納入到規(guī)劃管理體系中，將城市設(shè)計(jì)融入到城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的各個階段。

4、結(jié)合中央對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的新要求、新任務(wù)，不斷完善規(guī)劃管理的法規(guī)體系，與時俱進(jìn)

積極貫徹中共中央對于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作的新要求和新任務(wù)，結(jié)合拉薩規(guī)劃管理需要，與時俱進(jìn)，著重加強(qiáng)了對于生態(tài)城市、海綿城市、智慧城市、綜合管廊、城市設(shè)計(jì)、開放街區(qū)、特色城鎮(zhèn)、城市精細(xì)管理等方面的梳理和研究，不斷完善規(guī)劃管理的體系及相關(guān)內(nèi)容。

5、建立《規(guī)定》動態(tài)更新修訂機(jī)制，保證《規(guī)定》的時效性和準(zhǔn)確性，推動高效管理

隨著城市精細(xì)化管理的逐步推進(jìn)，各項(xiàng)法規(guī)的不斷更新，需要建立《規(guī)定》的動態(tài)更新和修訂機(jī)制，定期更新法規(guī)條文，保證時效性和準(zhǔn)確性。同時，隨著城市規(guī)劃管理實(shí)踐工作的不斷細(xì)化，規(guī)劃實(shí)施經(jīng)驗(yàn)積累和反饋，也需要對《規(guī)定》中的內(nèi)容進(jìn)行反饋和督導(dǎo)，研究確定修訂辦法，推動有效管理。