中國扶貧工作的實(shí)踐脈絡(luò)與反思

楊恒 王慧娟

摘 要：當(dāng)前，我國正處于“精準(zhǔn)扶貧”的扶貧攻堅(jiān)階段，能否完成當(dāng)下的扶貧任務(wù)，關(guān)乎2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而自新中國成立以來至今，在扶貧領(lǐng)域開展了許多探索和實(shí)踐，形成了自己獨(dú)有的歷史脈絡(luò)。本文通過對(duì)我國六十多年的扶貧實(shí)踐的回顧，梳理出其脈絡(luò)，反思其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，希望為當(dāng)前更好地開展扶貧工作提供一些經(jīng)驗(yàn)參考。

關(guān)鍵詞：貧困；扶貧；實(shí)踐；實(shí)踐脈絡(luò)

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）12-0115-04

貧困一直是個(gè)世界性難題，無論哪個(gè)國家都不能回避。中國作為一個(gè)人口多、底子薄的發(fā)展中國家，其反貧困任務(wù)更為艱巨。我國政府一貫重視反貧困工作，并將之作為政府一項(xiàng)重要職能來實(shí)踐。自新中國成立特別是改革開放以來，我國在反貧困領(lǐng)域進(jìn)行了許多卓有成效的探索和實(shí)踐，使得貧困人口大幅減少，取得了舉世矚目的反貧困成就，但仍有相當(dāng)一部分人民生活在貧困當(dāng)中。2013年以來，為了實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧、全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，全國掀起了精準(zhǔn)扶貧的熱潮，扶貧工作進(jìn)入了攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期。在當(dāng)前“精準(zhǔn)扶貧”和“扶貧攻堅(jiān)”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)下，回顧和梳理新中國成立68年（1949-2017年）尤其是改革開放38年（1979-2017年）來的扶貧工作實(shí)踐歷程，不僅有助于總結(jié)我國扶貧開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，而且能夠?yàn)楫?dāng)前的扶貧工作實(shí)踐提供經(jīng)驗(yàn)參考和必要的啟示。

一、我國的扶貧工作實(shí)踐脈絡(luò)

早在1949年新中國成立之初，我國的扶貧工作便已開始。從新中國成立到改革開放前的這段時(shí)間，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)落后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)有發(fā)展但人民收入水平整體較低，尤其在農(nóng)村。這一時(shí)期扶貧實(shí)踐主要是救濟(jì)式扶貧。改革開放后，我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制，從此，我國開始了真正意義上的大規(guī)模、有計(jì)劃、有組織的扶貧實(shí)踐，并在之后的實(shí)踐中因應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)行了多次調(diào)整，歷經(jīng)多個(gè)階段，進(jìn)入今天的“精準(zhǔn)扶貧” “扶貧攻堅(jiān)”階段。

（一）1949—1978年：土地改革+社會(huì)救濟(jì)式扶貧階段

新中國成立之初，我國一窮二白，社會(huì)整體處于貧困水平。為改善人民生活境遇、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，我國實(shí)行了一系列工業(yè)化和現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)政策，并在農(nóng)村推行土地改革政策。這一舉措極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民自身的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，在極短時(shí)間內(nèi)有效改善了農(nóng)民的貧困狀態(tài)。這一時(shí)期，由于追求充分就業(yè)和平均分配，城市的貧困問題并不突出，貧困人口以無收入、無贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人、無勞動(dòng)能力的三無人員為主[1]，實(shí)行城市社會(huì)救濟(jì)制度。這一時(shí)期，政府作為資源配置的唯一渠道，其扶貧主要通過緊急救濟(jì)計(jì)劃和依托自上而下的民政救濟(jì)系統(tǒng)來發(fā)放生活物資和生活補(bǔ)貼以暫時(shí)緩解困難，是一種單純的輸血救濟(jì)式扶貧[2]。農(nóng)村則實(shí)行針對(duì)“三無對(duì)象”（無依、無靠、無勞動(dòng)能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒），由集體對(duì)他們實(shí)行生活救濟(jì)，實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（教）的五保制度，并最終在1956年的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中予以正式確認(rèn)[3]。這些制度在當(dāng)時(shí)特定歷史背景下起到了一定的扶貧作用，但并不能提升貧困人口的自我發(fā)展能力，無法使其最終擺脫貧困。

（二）1978—1985年：經(jīng)濟(jì)體制改革+小規(guī)模區(qū)域扶貧階段

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制挫傷了人民的生產(chǎn)積極性，造成改革開放前我國大面積貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)。鄧小平提出“中國應(yīng)該將改革開放作為消除、緩解貧困的根本途徑”[4]121，改革開放在農(nóng)村主要體現(xiàn)為：對(duì)制度進(jìn)行了多方位改革，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制代替“大鍋飯”的集體生產(chǎn)，以農(nóng)產(chǎn)品自由交易流通體制取代統(tǒng)購統(tǒng)銷的流通體制，改變勞務(wù)輸出限制、允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或經(jīng)商，這些改革有效推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長，緩解了農(nóng)村的貧困現(xiàn)象。從1978年到1985年，我國農(nóng)村的絕對(duì)貧困人口從2.5億下降到1.25億，貧困發(fā)生率也下降到14.8%[5]。

這一時(shí)期，因?yàn)閱挝惑w制依然作為保障職工的就業(yè)、生活水平和解決職工困難的主要屏障，城市貧困問題仍然不太明顯。城市貧困人口仍以三無人員為主，針對(duì)他們的救助依舊是在城市社會(huì)救濟(jì)制度指導(dǎo)下以派發(fā)物資、生活補(bǔ)助等物質(zhì)救助的形式來進(jìn)行。

除了上述制度層面的改革所取得的扶貧效果外，這一時(shí)期政府及相關(guān)部門還開展了一些小范圍有明顯區(qū)域指向的扶貧實(shí)踐，如：1980年開始的支持“老、少、邊、窮”脫貧致富和社會(huì)發(fā)展的扶貧項(xiàng)目[6]，1982年開始的針對(duì)甘肅河西、定西和寧夏西海固地區(qū)的“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目[6]，1984年開始實(shí)施的“以工代賑”項(xiàng)目[6]，1985年開始的針對(duì)18個(gè)集中連片貧困地區(qū)的專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目[5]。

（三）1986—1993年：大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段

20世紀(jì)80年代中期，隨著“讓一部分人先富起來”所帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地域發(fā)展不平衡，中國的貧困狀況也發(fā)生了新的變化：貧困人口集中到經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后、生活水平依然偏低的中西部、偏遠(yuǎn)山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，這些地區(qū)無法在短期內(nèi)通過經(jīng)濟(jì)增長的方式來實(shí)現(xiàn)脫貧致富。針對(duì)這一新情況，1986年全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議決定將貧困地區(qū)的發(fā)展問題列入“第七個(gè)五年計(jì)劃”，并在當(dāng)年正式成立國務(wù)院扶貧和開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，各貧困地區(qū)也紛紛跟進(jìn)成立扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組，共同推進(jìn)農(nóng)村扶貧工作[5]。我國扶貧工作由此跨上一個(gè)新臺(tái)階——由小規(guī)模區(qū)域扶貧到大規(guī)模開發(fā)式扶貧。到1993年，國家重點(diǎn)扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入從1986年的206元增加到483.7元；農(nóng)村貧困人口由1.25億減少到8 000萬，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?4.8%下降到8.7%[7]。

20世紀(jì)80年代，城市也開始經(jīng)濟(jì)體制改革。伴隨改革的深入，城市貧困問題逐步顯現(xiàn)，成為一個(gè)突出社會(huì)問題。但政府并未在一開始便做出有效制度回應(yīng)。20世紀(jì)90年代初，由于下崗、失業(yè)人員增加以及社會(huì)保障體系的不完善，城市形成了不同于傳統(tǒng)“三無人員”群體的新貧困群體。在此背景下，有的一線城市，如上海開始探索城市貧困人口扶貧新路徑，嘗試從制度層面解決此問題，并于1993年首創(chuàng)了城市居民最低生活保障制度[8]。這是城市扶貧實(shí)踐領(lǐng)域一個(gè)具有突破性意義的嘗試。

在這一時(shí)期，扶貧重點(diǎn)仍在農(nóng)村地區(qū)。在專門扶貧機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下，扶貧策略將瞄準(zhǔn)對(duì)象放在了縣域，確定了以縣作為扶貧開發(fā)基本單位；制定了貧困縣衡量標(biāo)準(zhǔn)，劃分了國家級(jí)貧困縣、省級(jí)貧困縣，并將331個(gè)國家級(jí)貧困縣作為國家專項(xiàng)扶貧資金的重點(diǎn)投放對(duì)象[6]。以項(xiàng)目為依托，利用當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行開發(fā)性生產(chǎn)與建設(shè)，增強(qiáng)貧困地區(qū)自我積累與發(fā)展的能力，實(shí)施開發(fā)式扶貧。但從實(shí)際執(zhí)行看，資源重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，這雖改善了當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件，但由于忽略了農(nóng)村人力資源和綜合發(fā)展能力的開發(fā)，其對(duì)貧困人口貧困狀況的改善和自我發(fā)展能力的提升依舊較為有限。此外，將瞄準(zhǔn)的對(duì)象放在縣域這個(gè)行政層級(jí)上，只針對(duì)整體投入扶貧資源，實(shí)際運(yùn)行中可能會(huì)出現(xiàn)偏離，導(dǎo)致資源并不能達(dá)至真正的貧困人口。

（四）1994—2000年：項(xiàng)目開發(fā)+多元參與的扶貧攻堅(jiān)階段

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，伴隨改革深入和國家扶貧力度加大，農(nóng)村貧困人口數(shù)量逐年減少，但貧困問題的復(fù)雜性以及新貧困問題的出現(xiàn)，如：中西部貧困高發(fā)、貧困內(nèi)涵擴(kuò)大、貧困人口結(jié)構(gòu)改變等，使得扶貧工作難度不斷加大。鑒于此，1994年國務(wù)院發(fā)布《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，計(jì)劃用7年左右的時(shí)間，到2000年底基本解決農(nóng)村8 000萬貧困群眾的溫飽問題[6]。這是我國從國家層面頒布的第一個(gè)具有實(shí)際指導(dǎo)性意義的扶貧開發(fā)工作綱領(lǐng)性文件。在此之后，國家又于1996年、1999年兩次召開扶貧工作會(huì)議，以加大對(duì)農(nóng)村扶貧工作的支持，確保“八七攻堅(jiān)計(jì)劃”順利完成。到2000年底，我國農(nóng)村的貧困人口從8 000萬下降到3 000萬，貧困發(fā)生率從8.7%降到3%左右，基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題[9]。

這一階段的農(nóng)村扶貧實(shí)踐，糾正了上一階段出現(xiàn)的瞄準(zhǔn)偏離并結(jié)合當(dāng)下農(nóng)村貧困人口分布的變化重新確定了592個(gè)國定貧困縣作為扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場[7]，將瞄準(zhǔn)區(qū)域從縣一級(jí)縮小到村一級(jí)、戶一級(jí)，將貧困農(nóng)戶作為扶貧工作的主要對(duì)象和工作重點(diǎn)[10]；扶貧工作中實(shí)行扶貧目標(biāo)責(zé)任制，加大了扶貧資金投入并優(yōu)化了資金投放結(jié)構(gòu)；實(shí)行對(duì)口幫扶，鼓勵(lì)國內(nèi)外各方社會(huì)力量參與扶貧，出現(xiàn)了幸福工程等[11]民間力量開展的獨(dú)具特色、富有成效的專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目。此外，農(nóng)村在低保制度方面也進(jìn)行了一些探索，如：廣東省從1997年開始在全省范圍內(nèi)試行農(nóng)村最低生活保障制度。但這種探索僅限于地方層面，并無中央財(cái)政支持[8]。

在城市扶貧實(shí)踐方面，主要是延續(xù)由上海開始的城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的探索和實(shí)踐。自上海之后，廈門、武漢、蘭州、沈陽等城市也開始試點(diǎn)建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度[8]，此后，城市低保試點(diǎn)城市不斷增加，到1997年8月底已涵蓋全國三分之一的城市。這些探索和實(shí)踐得到了中央政府的認(rèn)可，故國務(wù)院在當(dāng)年9月發(fā)布了《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發(fā)【1997】29號(hào)），要求全國所有城市和縣政府所在地的城鎮(zhèn)須在1999年之前建立起城市最低生活保障制度，城市低保制度實(shí)踐由此進(jìn)入普及階段。1999年9月底，《城市居民最低生活保障條例》正式出臺(tái)，我國城市低保制度正式走上法制化軌道[12]。由此城市低保制度實(shí)踐進(jìn)入落實(shí)階段，低保保障對(duì)象逐步增加，保障標(biāo)準(zhǔn)逐步提高。以廣州為例，其低保保障標(biāo)準(zhǔn)從1995年的200元提升到1999年的300元，還于2000年嘗試建立了廣州市低收入困難家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，探索低收入困難家庭的扶貧。

（五）2001—2010年：綜合扶貧+全方位推進(jìn)階段

進(jìn)入21世紀(jì)，我國農(nóng)村貧困狀態(tài)呈現(xiàn)新特點(diǎn)：貧困人口越來越分散在不同貧困村，致貧因素多元化、復(fù)雜化，貧困群體需求多元化[13]。鑒于此，2001年黨中央、國務(wù)院頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》。綱要實(shí)施的10年間，農(nóng)村貧困人口大幅下降。以2010年的農(nóng)村扶貧新標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，農(nóng)村的貧困發(fā)生率已從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%[14]。

農(nóng)村扶貧實(shí)踐不斷改善瞄準(zhǔn)機(jī)制，明確將瞄準(zhǔn)對(duì)象聚焦到貧困村，并于2005年開始對(duì)貧困戶“建檔立卡”，以將扶貧資源更精確地傳遞到需要它的人手里。在扶貧實(shí)踐中，將扶貧政策引導(dǎo)與加大資金投入有機(jī)結(jié)合，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段“兩免一補(bǔ)”政策、推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)村貧困群體構(gòu)建最后的安全網(wǎng)。除此之外，農(nóng)村低保制度的建設(shè)也取得較大進(jìn)展：從2006年十六屆六中全會(huì)提出在全國“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”到2007年9月各地普遍建立起該制度僅用了一年時(shí)間。兩年后，國家開始在11個(gè)省市區(qū)近6 000個(gè)行政村推行農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)有效銜接的試點(diǎn)。

這一階段的城市扶貧實(shí)踐仍以城市低保制度的實(shí)踐為中心，以2001年11月下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》（國發(fā)辦【2001】87號(hào)）為始，城市低保制度實(shí)施邁入提高階段——摸清低保對(duì)象，盡快把所有符合條件的城鎮(zhèn)貧困人口納入最低生活保障范圍，做到應(yīng)保盡保、規(guī)范低保。截至2002年，享受城市低保的人數(shù)達(dá)1 960萬，基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)[8]。但低保的配套救助、規(guī)范化及工作機(jī)構(gòu)等問題也隨著低保制度的實(shí)施逐漸凸顯出來。為此，各地進(jìn)行了一些有益探索。以廣州為例，該市從2003年起實(shí)行“兩免一補(bǔ)”（免書雜費(fèi)、寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)）政策，扶助低保家庭子女在義務(wù)教育階段的學(xué)習(xí)，避免貧困代際傳遞[15]；2005年12月，全市統(tǒng)一了低收入困難家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定“凡是符合低收入困難家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的家庭，其雖不能享受低保，但可享受其他社會(huì)救助的減免政策”[15]；2006年7月起實(shí)施低保分類救濟(jì)，根據(jù)低保對(duì)象的家庭結(jié)構(gòu)、身體狀況、勞動(dòng)能力、困難程度等的不同，實(shí)行多元化的特殊補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)[15]；2007年又在貧困家庭調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，制定了《關(guān)于對(duì)特困人員實(shí)行“分類救濟(jì)”的方案》，規(guī)定“低保、低收入困難家庭在原領(lǐng)取一般補(bǔ)貼和享受各項(xiàng)優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上可根據(jù)不同情況領(lǐng)取特殊補(bǔ)貼”；其他有關(guān)部門也不斷創(chuàng)新舉措，幫助和激勵(lì)貧困人員主動(dòng)就業(yè)，如：勞動(dòng)保障部門開展的“零就業(yè)家庭”就業(yè)援助項(xiàng)目，民政部門實(shí)施的低保家庭勞動(dòng)收入差額救濟(jì)，市總工會(huì)的社區(qū)工會(huì)就業(yè)協(xié)助服務(wù)等。這些做法完善了低保制度的配套救助功能，變物質(zhì)救助為能力救助，關(guān)注貧困人口的可持續(xù)性發(fā)展，增強(qiáng)貧困人員自身造血功能，使其在發(fā)展中走出困境。

（六）2011年至今：精準(zhǔn)扶貧+鞏固成果的扶貧沖刺階段

2011年，國家頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》，這是指導(dǎo)2011到2020年這10年扶貧開發(fā)的重要指導(dǎo)性文件。《綱要》指出我國農(nóng)村扶貧工作已經(jīng)從解決溫飽的扶貧攻堅(jiān)階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段[16]。這一階段的農(nóng)村扶貧實(shí)踐，主要有2011—2013年組織實(shí)施的《扶貧開發(fā)整村推進(jìn)“十二五”規(guī)劃》，啟動(dòng)實(shí)施了1.5萬個(gè)村；組織實(shí)施《易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃》，對(duì)生存條件惡劣地區(qū)的212萬農(nóng)村貧困人口實(shí)施扶貧搬遷；堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧相結(jié)合，鼓勵(lì)和幫助有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象通過自身努力擺脫貧困。2013年在習(xí)近平總書記提出“精準(zhǔn)扶貧”思想后，全國掀起了精準(zhǔn)扶貧的熱潮，對(duì)14個(gè)連片特困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略不斷推進(jìn)，扶貧進(jìn)入“精準(zhǔn)、綜合、可持續(xù)”[17]的精準(zhǔn)扶貧發(fā)展階段。該階段的農(nóng)村扶貧工作已經(jīng)從單純的開發(fā)式扶貧進(jìn)入了開發(fā)式扶貧和保護(hù)式扶貧相結(jié)合的新階段[18]，各項(xiàng)惠民政策和開發(fā)式扶貧的結(jié)合使得貧困人口生存狀況和生活質(zhì)量得到了進(jìn)一步的改善和提升[6]。

這一時(shí)期的城市扶貧實(shí)踐，主要體現(xiàn)在低保等制度的實(shí)踐上。2013年中央一號(hào)文件提出把“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”作為三農(nóng)發(fā)展的中心要求，推進(jìn)城鄉(xiāng)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展[19]。城鄉(xiāng)低保制度一體化，也被提上日程，各地進(jìn)行了一些探索和實(shí)踐。此外，城市也廣泛引入多元社會(huì)力量參與扶貧實(shí)踐，取得了不錯(cuò)的效果，如廣州通過政府購買服務(wù)的形式，讓社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與到扶貧中來，所開展的社區(qū)營造項(xiàng)目、城鄉(xiāng)可持續(xù)生計(jì)項(xiàng)目、就業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目、貧困兒童抗逆力提升項(xiàng)目等都在一定程度上起到了減貧的效果。

二、對(duì)我國扶貧實(shí)踐的反思

縱觀我國扶貧工作的實(shí)踐歷程，可以看出，我國的貧困實(shí)踐在減少貧困人口、改善貧困人口生活方面取得了巨大的成績。但近年來貧困人口減速放緩，甚至出現(xiàn)部分貧困人口返貧的現(xiàn)象，說明我國的扶貧實(shí)踐仍然存在一些不足。

貧困內(nèi)涵急劇擴(kuò)展，扶貧實(shí)踐回應(yīng)相對(duì)滯后。貧困的內(nèi)涵已經(jīng)由單一的“相對(duì)較少的收入”和“生活必需品的缺乏”的經(jīng)濟(jì)貧困變成多維度和多元化的“權(quán)利和機(jī)會(huì)的被剝奪”“發(fā)展的自由缺乏”的人類貧困[20]。隨著貧困內(nèi)涵的擴(kuò)展，貧困人口的需求呈現(xiàn)出多樣化，扶貧實(shí)踐也需要回應(yīng)貧困人口包括基本生存、教育、健康、就業(yè)等在內(nèi)的多樣化的發(fā)展目標(biāo)。我國的扶貧實(shí)踐，盡管在回應(yīng)貧困人口需求上已逐步從單一的物質(zhì)生存需求擴(kuò)展到其他需求，但其擴(kuò)展與貧困人口需求的快速變化相比，仍顯得有些滯后。如何因應(yīng)貧困內(nèi)涵的變化，在扶貧實(shí)踐中做出有效的回應(yīng)，需要在精準(zhǔn)扶貧政策中進(jìn)一步厘清。

扶貧實(shí)踐長期分隔運(yùn)行，減貧效率低下。我國的扶貧實(shí)踐包括以城市低保、農(nóng)村低保等為主要內(nèi)容的社會(huì)救助和以政府為主導(dǎo)推動(dòng)的農(nóng)村扶貧開發(fā)兩個(gè)方面的實(shí)踐，在它們共同作用下，中國的扶貧工作才能取得今天的成就。但在實(shí)踐中，兩者在覆蓋人群上有重合、在功能上有交叉，仍長期處于分隔運(yùn)行狀態(tài)，并未形成有效銜接，一定程度上存在資源浪費(fèi)和減貧效率不高的情況，對(duì)反貧困政策效果的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了一定不利影響。如何推動(dòng)兩者的有效銜接，有賴于對(duì)反貧困政策框架的整體設(shè)計(jì)，也需要從信息建設(shè)、家計(jì)調(diào)查、社會(huì)力量參與、政策評(píng)估等多方面予以考慮[8]。

資源傳遞中的瞄準(zhǔn)偏離與內(nèi)部資源否定阻礙扶貧效果的可持續(xù)性。從扶貧實(shí)踐的資源傳遞來看，我國的扶貧實(shí)踐實(shí)際上是圍繞著扶貧資源的傳遞來開展的，扶貧過程就是扶貧資源自上而下進(jìn)行傳遞的過程。而在扶貧實(shí)踐中，政府作為掌握扶貧資源最多的主體，擁有扶貧資源的絕對(duì)分配權(quán)。在扶貧資源的傳遞過程中，不同層級(jí)的政府，甚至村民出于各自的利益考量，會(huì)相互博弈，導(dǎo)致扶貧資源實(shí)際獲益者與真正貧困者之間存在偏離甚至背離的情況。這種瞄準(zhǔn)偏離也是困擾我國扶貧實(shí)踐的難題之一。此外，這種自上而下的資源傳遞，其潛在假設(shè)是認(rèn)為貧困人口自身并不擁有資源，資源只能由外部輸入。這是對(duì)貧困人口價(jià)值和能力的否定，其扶貧效果將難以長期維持。因此，如何改變單純的外部資源輸入為內(nèi)部優(yōu)勢(shì)和外部資源的有效整合，合力實(shí)現(xiàn)貧困人口的精準(zhǔn)脫貧，成為我們必須思考的問題。

脫貧激勵(lì)機(jī)制缺乏，誘發(fā)“常態(tài)貧困人口”。長期以來我國的扶貧實(shí)踐都較為注重物質(zhì)投入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)貧困人口的能力提升和精神脫貧關(guān)注不足，缺乏脫貧激勵(lì)機(jī)制。通過對(duì)貧困者設(shè)定相應(yīng)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的貧困者在獲得物質(zhì)幫助的同時(shí)，還可享受其他福利政策；但凡高出貧困標(biāo)準(zhǔn)一點(diǎn)點(diǎn)，在失去物質(zhì)扶持的同時(shí)，其他福利也一并消失。這使得部分貧困人口不是想盡辦法脫貧，而是想盡辦法留在貧困線內(nèi)，成為“常態(tài)貧困人口”。針對(duì)這種情況，如何增強(qiáng)貧困群體的脫貧激勵(lì)，同時(shí)合理評(píng)估其能力和優(yōu)勢(shì)并予以引導(dǎo)，關(guān)注貧困人口的抗逆力，提升其應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和貧困的能力，是我們需要思考的一個(gè)課題。

三、小結(jié)

新中國成立以來的扶貧工作實(shí)踐，經(jīng)歷了從輸血式扶貧到造血式扶貧，從單純政府扶貧到民間力量參與扶貧，從區(qū)域粗放式扶貧到聚焦到戶的精準(zhǔn)式扶貧，從單純物質(zhì)扶貧到關(guān)注多元需求，從單純將貧困人口作為需救助弱者到逐漸重視挖掘扶貧對(duì)象自身能力的轉(zhuǎn)變歷程。在這個(gè)歷程中，扶貧從摸著石頭過河，到逐步形成自己的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，并因應(yīng)貧困形勢(shì)的各種變化，不斷改進(jìn)貧困策略，提升扶貧精準(zhǔn)度，鞏固扶貧成果。厘清我國在扶貧領(lǐng)域的歷史經(jīng)驗(yàn)，有助于在當(dāng)前形勢(shì)下更好地開展扶貧實(shí)踐，改善貧困人口的處境，使其未來得到可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)2020年的全面建成小康社會(huì)目標(biāo)。

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