強化“執(zhí)法” 煤礦有護盾

文·圖/本刊記者 戴曉亞

近年來，煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法工作取得明顯進展，安全“體檢”和大檢查工作扎實推進，執(zhí)法規(guī)范化建設不斷加強，執(zhí)法處罰力度不斷加大，執(zhí)法方式更加多樣靈活，執(zhí)法監(jiān)督工作有序開展，執(zhí)法信息化建設穩(wěn)步推進，實現(xiàn)了煤礦安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉。

全國煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法工作座談會會場

2017年12月14日，全國煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法工作座談會在北京召開。國家安全監(jiān)管總局副局長、國家煤礦安監(jiān)局局長黃玉治在會上指出，近年來煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法工作取得明顯進展，安全“體檢”和大檢查工作扎實推進，執(zhí)法規(guī)范化建設不斷加強，執(zhí)法處罰力度不斷加大，執(zhí)法方式更加多樣靈活，執(zhí)法監(jiān)督工作有序開展，執(zhí)法信息化建設穩(wěn)步推進，實現(xiàn)了煤礦安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉。

內(nèi)蒙 綜合督導式監(jiān)察

為發(fā)揮煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的最大效能，內(nèi)蒙古煤監(jiān)局探索開展了綜合督導式監(jiān)察，主要包括能力考核和監(jiān)督指導兩個方面的內(nèi)容。綜合督導式監(jiān)察中，煤礦安全監(jiān)察與煤礦企業(yè)隱患排查同步進行。

第一步，劃分小組、專業(yè)全面。煤礦企業(yè)成立以礦長為組長的自查組，任命煤礦各相關負責人為自查小組組長，配齊各方面的專業(yè)人員，確定檢查方案。監(jiān)察員組成監(jiān)察督導組，分別參與到企業(yè)各自查小組，對企業(yè)自查小組的工作全程進行跟蹤督導，并進行安全監(jiān)察。

第二步，分工負責、檢查全面。企業(yè)各自查小組按照已經(jīng)確定的檢查方案，對礦井采、掘、機、運、通、監(jiān)測監(jiān)控、職業(yè)健康及安全培訓教育等方面進行全方位的隱患排查。監(jiān)察員對檢查中發(fā)現(xiàn)的隱患、檢查過程中煤礦安全管理人員的表現(xiàn)等內(nèi)容全程記錄。

第三步，隨機抽考、層級全面。監(jiān)察員結合現(xiàn)場實際，隨機對煤礦企業(yè)礦級領導、區(qū)隊級安全管理人員以及井下作業(yè)人員進行理論和實操考核?，F(xiàn)場判評打分，讓企業(yè)領導和職工現(xiàn)場得到培訓教育，促進煤礦企業(yè)強化安全教育培訓工作。

第四步，整改落實、措施全面。檢查完畢后，由企業(yè)自查組組長召集各檢查小組人員召開隱患整改落實通報會議，各小組成員逐一通報自查情況。對于檢查出的問題和各類安全隱患，煤礦企業(yè)負責落實整改。

第五步，嚴格執(zhí)法、程序全面。監(jiān)察督導組將企業(yè)漏檢及未查出的問題和隱患進行通報，并嚴格按監(jiān)察執(zhí)法程序和有關法律法規(guī)從重處罰。

第六步，總結點評、內(nèi)容全面。參加點評總結環(huán)節(jié)的有監(jiān)察員、地方煤炭行業(yè)管理部門相關人員、煤礦企業(yè)上級公司的主要負責人、煤礦自查人員。監(jiān)察員根據(jù)各小組檢查過程中的綜合表現(xiàn)，對分工是否細致、檢查是否全面、業(yè)務是否精通、隱患整改方案是否可行等方面作出點評，指出自查人員在檢查工作中的漏項原因，分析煤礦日常隱患排查工作中的問題和不足，并提出指導性的監(jiān)察指令和意見。

第七步，隱患消除，徹底全面。待企業(yè)整改完成后，煤監(jiān)分局組織人員進行復查，復查的重點是制度措施、人員安全素養(yǎng)和企業(yè)危險源辨識和隱患排查等方面是否按照上次監(jiān)察中提出的要求進行改進，上次監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的隱患是否消除。

此法有效增強了煤礦企業(yè)隱患排查的主動性，煤礦企業(yè)自查出的問題增加了3～5倍，扭轉了煤礦自己有隱患不說、有問題隱瞞的情況。

重慶 堅定不移調(diào)結構

2014年南桐礦業(yè)公司硯石臺煤礦“6·3”重大瓦斯爆炸事故和2016年永川區(qū)金山溝煤礦“10·31”特別重大瓦斯爆炸事故的發(fā)生，讓重慶煤監(jiān)局堅定了以嚴格執(zhí)法促關閉，以源頭治理保安全的決心。2014年以來，重慶煤監(jiān)局結合監(jiān)察監(jiān)管工作實際，委托專業(yè)機構開展調(diào)研論證，重慶市委、市政府將提速煤礦關閉退出、調(diào)整優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)結構，作為推動煤礦安全形勢加快實現(xiàn)穩(wěn)定好轉的治本之策來抓。一方面，嚴格執(zhí)行國家規(guī)定要求，依法實施“事故關礦”；另一方面，針對9萬t/a及以下煤礦安全保障能力弱、事故風險隱患高的實際，采取法治化、市場化方式將其全部納入關閉范圍。2016—2017年，全市關閉煤礦354個，削減落后煤炭產(chǎn)能2 348萬t/a，提前一年超額完成國家下達的2016—2018年三年去產(chǎn)能2 300萬t/a的目標任務。特別是金山溝煤礦“10·31”事故發(fā)生后，痛下決心，用了不到2個月時間關閉小煤礦181個，全市9萬t/a及以下煤礦全部退出煤炭生產(chǎn)市場。

通過嚴格的監(jiān)察監(jiān)管執(zhí)法，重慶煤監(jiān)局采取析、查、督、巡“四字”措施，倒逼不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦關閉到位。

“析”即強化分析研判。對監(jiān)察監(jiān)管執(zhí)法情況實施精準分析，逐礦研判薄弱環(huán)節(jié)、建立安全檔案，一礦一策提出分類處置意見。對在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)不具備安全生產(chǎn)條件且經(jīng)停產(chǎn)整改仍不達標的煤礦，拒不執(zhí)行停產(chǎn)整頓指令仍組織生產(chǎn)的煤礦，經(jīng)停產(chǎn)整治逾期不能實現(xiàn)正規(guī)開采的煤礦，超層越界生產(chǎn)建設拒不退回的煤礦，重大安全隱患不能有效防治的煤礦等，依法納入關閉范圍，做到應停必停、應關盡關。

“查”即加大執(zhí)法檢查力度。提高監(jiān)察監(jiān)管覆蓋率。探索推進煤礦“履職監(jiān)察”，對各層級安全管理人員履職情況進行清單式扣分考核問責，采取黃色預警、紅色警告、組織調(diào)整和行政處罰等強力措施倒逼責任落實，推動安全生產(chǎn)。推行主辦監(jiān)察員制度，堅持資料與現(xiàn)場、井上與井下并重，對礦井實施全方位精準化檢查執(zhí)法。嚴格落實“雙隨機一公開”要求，采取暗查暗訪、突擊檢查等形式直插煤礦、直奔現(xiàn)場開展執(zhí)法，提高預防性處罰率。

“督”即督促落實關閉主體責任。充分發(fā)揮國家監(jiān)察職能，引導產(chǎn)煤區(qū)縣黨委、政府增強紅線意識和底線思維，高度重視從源頭上改善煤礦安全“基本面”，強化對地方政府推動煤礦整頓關閉和去產(chǎn)能工作履職情況的監(jiān)督檢查。重慶市委、市政府明確各產(chǎn)煤區(qū)縣政府及市國資委分別為轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦和市屬國有煤礦的關閉主體，制發(fā)系列文件細化工作方案，落實配套政策。加大獎勵補助力度，市政府對關閉礦井按照600萬元/礦的標準實施獎補，各產(chǎn)煤區(qū)縣均出臺了配套政策措施。市煤監(jiān)局作為煤炭去產(chǎn)能牽頭單位，建立日報告、周調(diào)度、月督辦等長效機制，推動工作落實。

“巡”即加大關閉煤礦巡查力度。將常態(tài)化巡查網(wǎng)絡逐級延伸至產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社，實行一個關閉礦井至少落實一名監(jiān)管責任人員，定期巡查，及時報告，實施長效管理。建立煤礦違法違規(guī)生產(chǎn)、關閉煤礦死灰復燃等有獎舉報制度，經(jīng)查實，給予舉報人以不少于對企業(yè)罰金50%的重獎，最高可達10萬元；舉報手冊印制成冊，累計發(fā)放3萬余份。加強物防技防措施，對關閉煤礦數(shù)量較多、地處邊遠的區(qū)域采取無人機巡邏、安裝視頻監(jiān)控等措施強化巡查盯守；定期開展“打非治違”聯(lián)合執(zhí)法，消除關閉煤礦潛在的安全風險隱患。

云南 全面強化“體檢”

自2017年3月“體檢”工作開展以來，云南煤監(jiān)局“細”“嚴”“實”深入開展煤礦全面安全“體檢”專項工作，著力強化“體檢”成果運用。

“細”化方案，有的放矢。云南煤監(jiān)局在逐礦梳理全省636處煤礦狀態(tài)、災害情況、管理水平等的基礎上，編制了長達180頁、包含18個表格的全省煤礦全面安全“體檢”工作方案，就“體檢”對象、項目、人員、措施、處置五個方面細化分解、立標列表，逐礦“找毛病、開處方”。

“嚴”執(zhí)法，重典治亂。一是“刀口向外”的嚴處重罰?！绑w檢”過程中，組成20個體檢組，采取突擊檢查、暗查夜查、“殺回馬槍”“觀摩”體檢、公開裁定等方式，要求每個體檢組在對標、對表，查深、查透、查全的基礎上，重點檢查煤礦企業(yè)整改近3年來各級各部門督查檢查發(fā)現(xiàn)隱患的情況，對“老問題、老不改”的，對“走過場”、敷衍了事的煤礦企業(yè)，依法從嚴處罰；“體檢”發(fā)現(xiàn)問題隱患較多的煤礦企業(yè)，安排“回頭看”和“再回頭看”，對整改不落實乃至新增問題隱患的，依法從嚴處罰；實施“一案雙查”“一案多查”，對問題隱患突出的煤礦企業(yè)，在依法實施處罰的同時倒查監(jiān)管、盯守責任人員履職盡責情況以及中介服務機構相關責任。開展“體檢”以來，省煤監(jiān)局、各監(jiān)察分局共計“體檢”煤礦272處、“回頭看”119處，查處典型案例（罰款超過20萬元，或暫扣安全生產(chǎn)許可證，或責令停產(chǎn)整頓）52個，罰款50萬元以上煤礦20處（其中對富源縣土橋煤礦單次罰款高達238萬元），“一案雙查”問責監(jiān)管人員46人。二是“刀口向內(nèi)”的過程管控。實施“體檢”執(zhí)法情況日調(diào)度、日分析、日通報制度，“體檢”執(zhí)法人員動態(tài)積分考核和排名通報制度，“體檢召回”制度（對“體檢”不認真、處置不得當、執(zhí)法不到位的，“召回”由原“體檢”監(jiān)察組重新“體檢”）；實施執(zhí)法預審備案制，成立執(zhí)法監(jiān)督組，前移執(zhí)法監(jiān)督關口，對省局、各監(jiān)察分局“體檢”執(zhí)法形成的執(zhí)法文書逐件預審備案，突出“十查”（一查執(zhí)法程序是否合法完備，二查相關記錄資料是否清楚完整，三查隱患和問題的描述是否全面客觀規(guī)范準確，四查對隱患問題的處置是否恰當，五查擬作出行政處罰的違法事實是否客觀真實，六查收集的證據(jù)是否確鑿充分，七查法律法規(guī)適用是否準確，八查行政處罰自由裁量是否適當，九查執(zhí)法文書使用和制作是否規(guī)范，十查與前期對同一煤礦的監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法行為是否銜接），查缺、補漏、糾偏，不斷規(guī)范監(jiān)察執(zhí)法行為，統(tǒng)一全局執(zhí)法標準和尺度，強化執(zhí)法過程管控，倒逼嚴格執(zhí)法和責任落實?！绑w檢”工作中，對“體檢”執(zhí)法不認真、履職不到位的體檢組長及監(jiān)察員實時問責追責，函詢“體檢”監(jiān)察人員24人，調(diào)整并實施問責5名體檢組長；對聘請的6名責任心不強、查不出隱患、提不出措施的“體檢”專家，通報所在單位，不再列入專家團隊。

“實”措施，強化成果運用。一是著力“體檢”成果轉化。對“體檢”執(zhí)法查出的1萬975條事故隱患及問題清單，督促限時整改；13條重大事故隱患，提請省政府掛牌督辦；4處超層越界行為及省屬國有煤礦存在的有關問題，及時通報省國土資源廳、省國資委等省級部門；針對普遍性問題，采取約談、送達安全監(jiān)管建議書等方式，責令10個縣（市、區(qū)）已經(jīng)批復生產(chǎn)、建設及檢修的煤礦全部“推倒重來”；牽頭組織11個督查組，對各地開展煤礦全面安全“體檢”工作進行督促指導，對監(jiān)管不力、事故多發(fā)的地區(qū)進行約談、通報；將“體檢”執(zhí)法查處的典型案例，通過手機短信及時發(fā)送給全省煤礦企業(yè)負責人、各級煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管部門負責人，加強警示和震懾，倒逼煤礦安全生產(chǎn)主體責任落實。二是著力“體檢”成果固化。在“體檢”后續(xù)工作中，圈定107處“不放心”煤礦，實行包礦定點聯(lián)系盯守；根據(jù)全省636處煤礦狀態(tài)、風險等級、瓦斯等級、水文類型等情況，“繪圖列表”，逐礦落實監(jiān)管責任單位、責任領導和盯守人員；重新認定全省煤礦安全風險分級，明確紅色等級56處、橙色等級150處、黃色等級258處、藍色等級172處煤礦的重點監(jiān)管、日常監(jiān)管、屬地監(jiān)管和駐礦監(jiān)管責任及管控措施，促進監(jiān)管責任的落實；在印發(fā)《煤礦安全生產(chǎn)崗位責任制、安全技術操作規(guī)程編制指南》的基礎上，編制《煤礦安全生產(chǎn)管理制度編制指南》，明確“誰負責、負什么責、怎么負責”，強化責任監(jiān)察，督促企業(yè)主體責任的落實。