“兩灣一宅”：上海最大棚戶地塊的動(dòng)遷改造

吳自鈞 丁言模 顧立

[口述前記](méi)

陳敏，曾任上海市普陀區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)黨組書(shū)記、主任。1996年至2002年期間，擔(dān)任“兩灣一宅”改造開(kāi)發(fā)指揮部辦公室副主任，榮獲“兩灣一宅”動(dòng)遷工作先進(jìn)個(gè)人（建設(shè)功臣）稱號(hào)。

游華基，1996年至1999年期間，擔(dān)任上海市普陀區(qū)中山北路街道黨委副書(shū)記、紀(jì)工委書(shū)記等職務(wù)，參加了“兩灣一宅”改造開(kāi)發(fā)的前期動(dòng)遷工作。

“兩灣一宅”，即潘家灣、潭子灣和王家宅，臨近蘇州河兩側(cè)，地處中山北路以南，恒豐北路斜拉橋以西，蘇州河以北，光復(fù)路以東。19世紀(jì)中葉，這里還是滬西荒僻之地。上海開(kāi)埠后，蘇州河航運(yùn)甚為興盛，兩岸建起石岸，集市、村落與渡口逐漸增多。外商和中國(guó)民族實(shí)業(yè)家利用蘇州河水運(yùn)方便，紛紛在此興建工廠、倉(cāng)庫(kù)，增設(shè)船埠碼頭，開(kāi)辦商店，辟筑道路，形成有名的以棉紡業(yè)為主的老工業(yè)區(qū)。同時(shí)，吸引了大量外來(lái)就業(yè)人口，成為下層民眾的棲息地——近代上海的一個(gè)“下只角”。20世紀(jì)20年代，這里曾是上海工人運(yùn)動(dòng)的搖籃之一，也是上海共產(chǎn)黨的早期組織開(kāi)展工人運(yùn)動(dòng)的始發(fā)地。

“兩灣一宅”的棚戶住房結(jié)構(gòu)很簡(jiǎn)單，毛竹屋架，屋頂鋪著油毛氈、草席、稻草，條件好些的人家，屋面上在竹洐條上鋪著石棉瓦或弧形瓦片，房屋的墻壁是竹籬或者泥巴，墻外用黃泥、石灰糊上，屋內(nèi)是泥土地面。有的14至15平方米的屋內(nèi)用竹籬分隔成前后兩室。雖然大部分棚戶區(qū)在解放后得到不同程度的改造，但是大部分居民住處仍然以危棚簡(jiǎn)屋為主。

“兩灣一宅”居民夢(mèng)想成真

20世紀(jì)90年代，“兩灣一宅”成為上海中心城區(qū)面積最大、危房簡(jiǎn)屋最集中、影響最廣泛的棚戶區(qū)。在這片49.5公頃的區(qū)域內(nèi)，有147家企事業(yè)單位，其中市屬大中型工廠13家，居民萬(wàn)余戶，平均每畝土地有31戶居民，危棚簡(jiǎn)屋41萬(wàn)平方米，這里的建筑密度和人口密度可以稱得上全市之最。

“兩灣一宅”改造始終是歷屆市、區(qū)政府非常關(guān)心的一件大事。江澤民、朱镕基在上海工作期間和到中央工作以后，一直關(guān)注“兩灣一宅”改造情況。1992年12月，中共上海市第六次代表大會(huì)提出，到2000年完成全市365萬(wàn)平方米危房棚屋的改造任務(wù)（以下簡(jiǎn)稱“365工程”）。1997年12月，上海市第七次黨代會(huì)再次鄭重宣告：2000年之前，努力完成內(nèi)環(huán)線高架路之內(nèi)以及兩側(cè)成片舊區(qū)的改造任務(wù)。“兩灣一宅”歷史上第一次作為一個(gè)重要的標(biāo)志，列入市委、市政府的工作時(shí)刻表。時(shí)任副市長(zhǎng)韓正先后7次來(lái)普陀區(qū)視察、調(diào)研，召開(kāi)專題會(huì)，確定了降低“兩灣一宅”改造成本的一系列相關(guān)政策。1998年7月23日，時(shí)任市長(zhǎng)徐匡迪率領(lǐng)市政府有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)視察“兩灣一宅”，并在現(xiàn)場(chǎng)辦公，明確指出，“兩灣一宅”改造工程是上海市舊城改造的“淮海戰(zhàn)役”，是上海市城市建設(shè)的形象工程，也是為民造福的實(shí)事工程，要堅(jiān)決完成這一重要的政治任務(wù)。

普陀區(qū)委、區(qū)政府將“兩灣一宅”改造列為1998年全區(qū)工作的重中之重。為此，專門(mén)成立了“兩灣一宅”改造開(kāi)發(fā)指揮部，區(qū)長(zhǎng)胡延照擔(dān)任總指揮，區(qū)委副書(shū)記陳鶴鳴，區(qū)委常委張明芳、王國(guó)松擔(dān)任副總指揮，副區(qū)長(zhǎng)胡秉忠為執(zhí)行總指揮。指揮部辦公室作為日常工作班子，對(duì)實(shí)施指揮部決策意圖，組織、協(xié)調(diào)面上工作起到了上情下達(dá)作用。

指揮部領(lǐng)導(dǎo)要求大家把前期動(dòng)遷的艱難任務(wù)，作為重大政治任務(wù)來(lái)抓，以為群眾排憂解難的滿腔熱情，以敢打攻堅(jiān)戰(zhàn)的巨大勇氣，堅(jiān)決攻克舊區(qū)改造的“硬骨頭”，為全面實(shí)現(xiàn)上海舊區(qū)改造的奮斗目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)對(duì)全市人民的莊嚴(yán)承諾，做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

動(dòng)遷之前的招商引資

20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，徹底改造“兩灣一宅”的規(guī)劃一直在醞釀，先后搞了5套方案，都因?yàn)橘Y金無(wú)法落實(shí)，難以實(shí)施。普陀區(qū)政府堅(jiān)持“兩條腿走路”，一方面盡可能擴(kuò)建地區(qū)道路、完善各種設(shè)施，創(chuàng)造更多的開(kāi)發(fā)條件；另一方面廣泛地與開(kāi)發(fā)商洽談改造事宜，彌補(bǔ)普陀區(qū)的財(cái)力不足，想法設(shè)法引進(jìn)社會(huì)資金。這個(gè)任務(wù)于1997年交給普陀區(qū)城市投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱城投公司），負(fù)責(zé)前期招商引資、整合各方有關(guān)資源的工作。

在區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和各部門(mén)的舉薦下，城投公司找了央企、民營(yíng)企業(yè)、外省市的代表進(jìn)行洽談。洽談之前，城投公司到有關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)查，做好基礎(chǔ)的各種數(shù)據(jù)測(cè)算，收集資料，核對(duì)基本成本。十五六個(gè)人一起加班加點(diǎn)，三臺(tái)打印機(jī)一起開(kāi)動(dòng)，甚至打印機(jī)都打壞了，打印出來(lái)的東西，堆滿了半間屋子。

他們充分利用“兩灣一宅”現(xiàn)狀，協(xié)助規(guī)劃部門(mén)優(yōu)化規(guī)劃的參數(shù)，讓有投資意向的開(kāi)發(fā)商進(jìn)行比較、平衡，心中有數(shù)，這項(xiàng)規(guī)劃工作也得到市政府的大力支持。對(duì)于老百姓房屋的動(dòng)拆遷成本，城投公司控制了一個(gè)底線，既要安置好動(dòng)遷的老百姓，同時(shí)又要讓市場(chǎng)平衡。當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)不景氣，整個(gè)房源存量房很多，房子都賣不掉。城投公司和指揮部辦公室精心做了一個(gè)方案，籌措了四五十萬(wàn)平方米的房源，基本控制在平均16萬(wàn)一戶，現(xiàn)在這是不能想象的。他們還利用市場(chǎng)的批發(fā)價(jià)，降低成本，消化存量樓盤(pán)，讓老百姓有更多的選擇。

經(jīng)過(guò)各方面宣傳，需要?jiǎng)舆w的100多家企業(yè)知道這次大規(guī)模動(dòng)遷是黨和政府的一種責(zé)任、一種承諾，而且企業(yè)在這里也不適宜發(fā)展，因此，非常支持動(dòng)遷工作。在市經(jīng)委協(xié)調(diào)下，工業(yè)用地、企業(yè)搬遷不超過(guò)200萬(wàn)元一畝。以上這些大量的前期工作，保證了“兩灣一宅”改造開(kāi)發(fā)的資金平衡。

但是，城投公司起初與各方談判并不順利，“十談九空”，甚至“二十談二十空”，大家并不泄氣，繼續(xù)尋找合適的投資方。

幾個(gè)月后，新的洽談對(duì)象中遠(yuǎn)集團(tuán)出現(xiàn)了。中遠(yuǎn)集團(tuán)的成員很年輕，學(xué)歷高，喜歡使用數(shù)據(jù)曲線圖和模型，作為洽談的依據(jù)。普陀區(qū)團(tuán)隊(duì)則熟悉“兩灣一宅”的各方面情況，以及普陀區(qū)舊城改造的例子，充分利用“土生土長(zhǎng)”的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行洽談。城投公司領(lǐng)導(dǎo)要求大家不要怕麻煩，認(rèn)真查看有關(guān)資料，把方案進(jìn)一步考慮得周全些，不要遺漏重要項(xiàng)目。大家重新算了一筆細(xì)賬，僅僅在動(dòng)遷費(fèi)用方面有：居民動(dòng)遷既要付出房源安置費(fèi)用，還要付出貨幣安置的費(fèi)用，動(dòng)遷獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用，100多家企業(yè)單位的動(dòng)遷費(fèi)用，拆除舊房費(fèi)用，清除地下障礙物費(fèi)用，遷移地面上的變壓器、電線桿等公共設(shè)施費(fèi)用，等等。

經(jīng)過(guò)多個(gè)回合的唇槍舌戰(zhàn)，雙方終于達(dá)成共識(shí)，動(dòng)遷費(fèi)用總計(jì)23.8億元，還不包括開(kāi)發(fā)商后期房產(chǎn)開(kāi)發(fā)的相關(guān)費(fèi)用，盤(pán)子很大，這也成為“兩灣一宅”前期動(dòng)遷費(fèi)用的公開(kāi)數(shù)字。這凝聚了普陀區(qū)團(tuán)隊(duì)堅(jiān)忍不拔的毅力、出色的組織協(xié)調(diào)能力，以及集體的智慧和心血。同時(shí)，生動(dòng)地體現(xiàn)了中遠(yuǎn)集團(tuán)的遠(yuǎn)見(jiàn)、膽識(shí)，他們憑借“兩灣一宅”改造開(kāi)發(fā)工程的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)影響力，名聲大振，產(chǎn)生了前所未有的巨大效應(yīng)，如今“中遠(yuǎn)兩灣城”便是一個(gè)歷史見(jiàn)證。

共同創(chuàng)造動(dòng)遷奇跡

“兩灣一宅”動(dòng)遷工作在1998年8月全面鋪開(kāi)。根據(jù)“先居民后工廠”的動(dòng)遷戰(zhàn)略部署，“兩灣一宅”的居民動(dòng)遷分為三期，第一期為王家宅地塊，需要?jiǎng)舆w居民2200多戶。第二期動(dòng)遷潭子灣地塊為主（包括潘東居委會(huì)），需要?jiǎng)舆w居民4000多戶。第三期動(dòng)遷潘家灣地塊，需要?jiǎng)舆w居民3000多戶。老百姓對(duì)于動(dòng)遷的反映非常強(qiáng)烈，終于要實(shí)現(xiàn)多年來(lái)期盼的夢(mèng)想。

對(duì)于這次“兩灣一宅”動(dòng)遷的疏導(dǎo)工作，指揮部的要求很高，特別是第一期是前哨戰(zhàn)，動(dòng)遷居民集中在中山北路街道，時(shí)間緊，任務(wù)重，問(wèn)題復(fù)雜千頭萬(wàn)緒，不知有多少眼睛都盯著這里的一舉一動(dòng)，街道和居委會(huì)干部的壓力非常大。

中山北路街道穩(wěn)定疏導(dǎo)組屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上屬于指揮部穩(wěn)定疏導(dǎo)組領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)在行政上又歸街道黨政領(lǐng)導(dǎo)，共有70多人，被稱為“老娘舅”，大小事情都要管。該組主要由街道機(jī)關(guān)、企業(yè)、居委會(huì)干部組成，隨著三期動(dòng)遷的地塊不同，該組成員也有所變化。遇到各種困難和數(shù)不清的矛盾，都是前所未有的，新情況、新問(wèn)題層出不窮。每個(gè)負(fù)責(zé)動(dòng)遷的黨員干部每天都在遇到隨時(shí)產(chǎn)生的各種問(wèn)題，協(xié)調(diào)處理、解決問(wèn)題，腦子里塞滿了大小事情，兩條腿還不停地四處奔波，嘴上不停地解釋。動(dòng)遷本來(lái)就是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，還有原則性與靈活性相結(jié)合的問(wèn)題。街道干部有些知道，可以直接答復(fù)，有些吃不準(zhǔn)，要到指揮部相關(guān)工作組咨詢，多聽(tīng)各方面意見(jiàn)，做到心里有數(shù)，才能回答動(dòng)遷居民。

當(dāng)初的街道穩(wěn)定疏導(dǎo)組采取“混編”模式，由來(lái)自各方面的專業(yè)人員，充分發(fā)揮他們各自的業(yè)務(wù)特長(zhǎng)，可以應(yīng)付和處理各種問(wèn)題。該組人員分片包干，有多少動(dòng)遷戶多少人，分別落實(shí)到每個(gè)人的頭上，責(zé)任分清。大家都沒(méi)有任何獎(jiǎng)金，并且確立了量化的考核硬指標(biāo)，大家都很自覺(jué)按照黨員標(biāo)準(zhǔn)衡量自己，把穩(wěn)定疏導(dǎo)工作看成是自己的職責(zé)和義務(wù)，這是當(dāng)時(shí)真實(shí)的情況，如今年輕人可能不理解。

街道干部得知上面有新的政策或指示精神，就告訴動(dòng)遷居民。同時(shí)也把動(dòng)遷居民的問(wèn)題及時(shí)反映到指揮部，讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)進(jìn)行研究。他們所起的作用：一是“彈簧”作用，二是“融合”作用，三是“減壓”作用。街道干部上下兩邊都要去說(shuō)話，都要考慮可操作性的具體問(wèn)題，盡量為上下兩面多想想，他們寧愿自己多辛苦些，多解釋，多跑路，多打招呼，不去考慮自己個(gè)人得失，只要能把問(wèn)題處理好，絕不能影響整個(gè)前期動(dòng)遷大局。

被稱為動(dòng)拆遷“鐵軍”的西部集團(tuán)動(dòng)拆遷置業(yè)有限公司負(fù)責(zé)第一期動(dòng)遷工作，他們組建了強(qiáng)有力的工作班子，抽調(diào)了300多名動(dòng)遷工作人員，分為16個(gè)大組，8月10日舉行誓師大會(huì)，群情振奮。動(dòng)遷工作政策性強(qiáng)，牽涉面大，工作紛繁，事前做到“一算五落實(shí)”，“一算”就是成本核算，針對(duì)每期動(dòng)遷既定的特點(diǎn)，需動(dòng)遷的單位和居民的總量，進(jìn)行初步的框算，測(cè)算出動(dòng)遷基地所需的資金總量，控制動(dòng)遷成本。所謂“五落實(shí)”，即房源落實(shí)，組織落實(shí)，地點(diǎn)落實(shí)，政策落實(shí)和資料落實(shí)。

動(dòng)遷工作人員非常辛苦，冒著酷暑，穿街走巷，主動(dòng)上門(mén)服務(wù)，大汗淋漓，過(guò)度勞累，嗓子嘶啞，生病堅(jiān)持工作，家里有事放一放，每天都會(huì)產(chǎn)生許多感人的故事。在三期動(dòng)遷工作中，西部集團(tuán)收到居民贈(zèng)送的錦旗189面，表?yè)P(yáng)信無(wú)數(shù)。居民在表?yè)P(yáng)信里說(shuō)：“有人說(shuō)西部集團(tuán)動(dòng)遷政策太死、太緊。我說(shuō)這樣好，否則，我們老百姓還能得到實(shí)惠嗎？政策一旦松動(dòng)，會(huì)輪到我們平民百姓嗎？我送西部集團(tuán)八個(gè)字‘動(dòng)遷為民，為民服務(wù)，這也是被動(dòng)遷居民的共識(shí)。”

同時(shí)，16個(gè)動(dòng)遷大組的工作人員都收到了王家宅居民中黨員、干部交來(lái)的家門(mén)鑰匙，他們不講任何條件、帶頭動(dòng)遷。區(qū)屬單位職工動(dòng)遷牽涉到22家192戶職工，各個(gè)部門(mén)顧全大局，克服許多困難，做了過(guò)細(xì)的思想工作，在各方積極努力下，在動(dòng)遷獎(jiǎng)勵(lì)期內(nèi)完成了大部分工作量。因此，到9月5日“兩灣一宅”第一期王家宅地塊動(dòng)遷動(dòng)員大會(huì)召開(kāi)之前，大多數(shù)動(dòng)遷戶已提前簽約。

第一期動(dòng)遷大獲全勝，增加了大家的信心，并且積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。第二期動(dòng)遷以潭子灣為主以及彭越浦河改道的范圍，占地10.43公頃，這是“兩灣一宅”改造關(guān)鍵性一仗。針對(duì)這期動(dòng)遷居民密集、單位多、個(gè)體戶多以及道路窄、出行難的特點(diǎn)，指揮部決定增加動(dòng)遷實(shí)施單位，除了西部集團(tuán)，還安排了萬(wàn)千集團(tuán)動(dòng)遷部、萬(wàn)眾置業(yè)有限公司動(dòng)遷公司、偉龍房地產(chǎn)有限公司，人員增加到500人。區(qū)里原來(lái)建立的5個(gè)協(xié)同作戰(zhàn)的工作小組，也增加了人員，擴(kuò)大了陣容。動(dòng)遷前，著重抓隊(duì)伍落實(shí)、政策、房源、資金等9個(gè)方面的精心準(zhǔn)備。

1998年11月第二期動(dòng)遷開(kāi)始后，指揮部著手抓協(xié)調(diào)、抓現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)題的疏導(dǎo)，在第一期動(dòng)遷成功實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善提高，根據(jù)這期實(shí)施動(dòng)遷有4支隊(duì)伍操作的情況，提前抓好動(dòng)遷培訓(xùn)和政策學(xué)習(xí)，關(guān)鍵是抓政策口徑的統(tǒng)一和執(zhí)行中的一致性，以保證這期動(dòng)遷政策與第一期的前后連續(xù)銜接，保持一致性、穩(wěn)定性。同時(shí)形成以公安分局、中山北路街道為中堅(jiān)的區(qū)五大協(xié)同工作小組配合力量，抓預(yù)案、抓協(xié)調(diào)與抓推進(jìn)齊頭并進(jìn)，動(dòng)遷工作進(jìn)展速度加快，并且產(chǎn)生了效率高、穩(wěn)定好的工作效果。在動(dòng)遷第一獎(jiǎng)勵(lì)期間，4家動(dòng)遷公司都出色地完成了動(dòng)遷居民簽約任務(wù)，同時(shí)也再次出現(xiàn)了第一期動(dòng)遷時(shí)一樣的可喜場(chǎng)景，居民動(dòng)員大會(huì)又變成了總結(jié)大會(huì)，整個(gè)動(dòng)遷時(shí)間大為提前，由此推動(dòng)了第三期的動(dòng)遷工作。

1999年4月6日下午，西部、萬(wàn)眾、萬(wàn)千3家動(dòng)遷公司進(jìn)駐潘家灣動(dòng)遷現(xiàn)場(chǎng)，第三期動(dòng)遷正式啟動(dòng)。5月30日，“兩灣一宅”居民動(dòng)遷完成99.6%，單位動(dòng)遷完成90%，居民動(dòng)遷工作進(jìn)入最后掃尾階段。

“兩灣一宅”三期動(dòng)遷過(guò)程中前一期推動(dòng)后一期，后一期趕超前一期，形成“良性循環(huán)”的波浪式工作成效，這是全體動(dòng)遷實(shí)施工作人員與其他部門(mén)協(xié)同作戰(zhàn)的結(jié)果。整個(gè)動(dòng)遷工作從1998年8月10日至1999年5月27日，在紀(jì)念上海解放50周年之際基本完成，到7月8日正式完成。在整個(gè)動(dòng)遷過(guò)程中，收到動(dòng)遷居民和被動(dòng)遷單位贈(zèng)給人民政府、動(dòng)遷公司、街道辦事處的各種錦旗400多面，出現(xiàn)了前所未有的好形勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了“五少三多”：上訪少，舉報(bào)少，強(qiáng)遷少，遺留問(wèn)題少，找領(lǐng)導(dǎo)打招呼少；錦旗多，感謝信多，贊揚(yáng)多。其速度之快、規(guī)模之大、反響之好，在上海舊區(qū)改造史上寫(xiě)下了閃亮的一頁(yè)。

責(zé)任編輯：趙 菲