行政指導救濟探析

黃 宏

[摘要] 行政指導是指行政主體在職權或者其所管轄的事務范圍內,為適應復雜多變的經(jīng)濟和社會生活需要,基于國家的法律和法律原則,適時靈活地采取非強制手段,在行政相對方的同意或者協(xié)助下,實現(xiàn)一定行政目的的行為。本文首先對相關理論進行了介紹,然后分析了我國行政指導方面存在的不足,最后針對不足,提出了我國行政指導的相關法律救濟措施,希望能夠對實踐有所裨益。

[關鍵詞] 行政指導 法律救濟 措施

目前,我國有關行政指導的法律規(guī)定較少,且散見于單行法律規(guī)范中,行政指導的法律救濟問題更是鮮有涉及,倒是有關司法文件明確將行政指導行為排除在司法救濟之外。本文期望通過對行政指導法律救濟行為加以研究,分析我國行政指導法律救濟制度的存在的一些問題,試圖對行政指導進行法律控制,使行政指導朝著良性的方向發(fā)展。

一、理論分析

所謂行政指導法律救濟,是指當行政相對方認為在行政指導過程中因行政主體的責任造成其合法權益受到損害時,或者認為聽從行政指導后其利益犧牲太大時,通過法定渠道就該行政指導行為及其后果提出爭議,以求得到及時有效的裁斷和救濟的法律制度安排。按照現(xiàn)代法治的要求,有損害必有救濟。而從國內外的情況看,行政指導目前存在的問題,除了行為透明度較低、行為方式不規(guī)范以外,對行政指導的法律救濟制度遠不完善,甚至有的尚處于空白狀態(tài)的問題比較突出,故亟需加以規(guī)范化、制度化、法定化,系統(tǒng)地建立起行政指導法律救濟制度,從而保障行政相對方的合法權益和行政指導的正確實施,以適應行政法治發(fā)展的要求。

二、我國行政指導方面存在的不足

(一)行政指導導致法治空洞化

由于許多行政指導在大多數(shù)情況下,是在沒有法律依據(jù)的情況下做出的,依法行政仿佛已逐漸被行政指導所取代,形成法治空洞化,引起法治危機。于是法治行政原理幾乎已經(jīng)受到來自現(xiàn)實行政指導制度的全面沖擊,具體表現(xiàn)在:

1.部分行政指導缺乏組織法上的依據(jù),這與法律優(yōu)先原則相沖突。

2.多數(shù)行政指導缺乏行為法上的依據(jù),有的甚至與法律原則、法律精神相悖,這與法律保留原則形成沖突。

3.行政指導責任不明確,缺乏法定性,行政指導救濟與司法審查鞭長莫及,其與責任行政難以謀合。

(二)行政指導的自由裁量權過于寬泛

實踐中常常導致行政指導權的濫用和官員腐敗。法律對行政指導的要件和內容規(guī)定過于寬泛和抽象,政府官員進行行政指導具有很大的自由裁量空間,這就使權力的濫用成為可能。例如,在一些市場完全可以自主的領域,政府仍然會進行干預,其采用的手段往往就是行政指導,而對那些本應采用行政命令的事項,政府也以行政指導的方式進行。而各個利益主體為了爭取到更多的利益,也會采用各種手段對實施行政指導的行政主體進行拉攏行賄。不加限制的自由裁量權肯定會導致種種腐敗,這是毋庸置疑的。如何把握行政指導行為的裁量判斷的約束力度,是擺在我們市場經(jīng)濟建設過程和轉型過程中的一大難題。不把這個問題解決好,行政指導過程中導致的腐敗就不會減少。

(三)行政指導具有事實上的強制力

行政指導具有事實上的強制力,它影響了相對方的權利義務關系。行政指導之所以有相當廣泛的“群眾基礎”,在于它運用非強制性手段勸導、鼓勵或協(xié)助相對人從事一定的行為或不從事一定的行為。在實踐中,除少部分助成性行政指導行為外,調整性行政指導行為及規(guī)制性行政指導行為都具有事實上的強制力。特別是規(guī)制性行政指導,實際上對于行政相對人具有與權力性行為相同的拘束力。而且行政機關為了實現(xiàn)特定的行政目的,提高行政工作效率,其所謂的行政指導往往也會異化變質,變非強制力為事實上的強制力。

三、我國行政指導的相關法律救濟措施

(一)完善苦情處理制度

有一種苦情處理制度(簡稱苦情制度),在各國行政法制中有不同形式的表現(xiàn),但都屬于行政救濟的范疇。設立這項制度的原因正是基于任何一種救濟制度都有其局限性,當實踐中出現(xiàn)了已有的行政訴訟、行政賠償、行政復議等救濟制度所無法保障的情形時,例如,在行政執(zhí)法過程中公民受到執(zhí)法人員的恐嚇或辱罵,公民理應獲得行政獎勵而未獲得,公民向行政機關提出合理的咨詢要求而得不到答復時,通過苦情處理制度來加以救濟則顯得必要。但現(xiàn)階段,我國的怨情申訴的法律機制尚不夠健全,有關理論研究也大大滯后,也需加以彌補。為適應我國市場經(jīng)濟條件下,行政管理民主化和納稅人需求多樣化的新情況下更好地體現(xiàn)人民政府全心全意為人民服務的宗旨,積極探索一些新型的和有效的救濟渠道,可以說是在我國市場經(jīng)濟和民主政治不斷發(fā)展的新形勢下充分保障公民合法權利的行政法新課題。

(二)把握行政指導行為裁量判斷的約束力度

防止官員利用行政指導權進行尋租。行政指導的自由裁量權必須得到有效地約束,否則不受控制的權力就會成為腐敗的源由?？梢钥紤]通過這些方式來約束:首先,通過法律來約束。行政指導的有關法律規(guī)定不要太抽象,要全面明確地進行規(guī)范,適當?shù)乜s小行政指導的自由裁量權;其次,要加強對行政指導行為的行政監(jiān)督、公眾監(jiān)督和司法監(jiān)督,通過社會全面有效的監(jiān)督,使行政主體不敢隨意濫用自由裁量權。

(三)謀求司法救濟

如果行政指導實際上具有強制性,即行政主體假借行政指導的名義,實際上卻是給相對方形成一定的心理壓力而迫使其接受指導的一種帶有強制性的行政行為。依照最高院的司法解釋這種所謂的行政指導行為已成為非行政指導的其他具體行政行為,相對人可以就其申請復議或提起行政訴訟,謀求司法救濟。這樣既有助于防止行政機關的行為偏離法治軌道,又可對因行政指導行為受到權益損害的相對人予以司法救濟,是現(xiàn)代法治主義關于規(guī)制公共權力和保障公民權利的雙重要求。

行政指導做出后,受指導者出于自愿接受了該指導,結果由于行政指導內容本身的違法而使受指導者遭受損失,行政機關應對因其行為給相對人造成的損失,給予全部賠償。如果相對人已識別判斷出行政指導違法或違反政策,本來不愿服從該行政指導,但事實上又不得不服從,對此產生的損害后果,行政機關應承擔責任,相對人可以對此不利的行政行為提起行政訴訟。

行政機關在進行行政指導時往往承諾給予相對人一定的物質獎勵或便利條件,正是這種勸誘式利益使得相對人覺得“有利可圖”而愿意接受指導,兌現(xiàn)這種勸誘式利益是行政機關在具體的行政指導法律關系中所承擔的義務。在相對人接受了行政指導后,如果行政機關不履行其在做出該指導時應允的優(yōu)惠條件,相對人可以行政機關不履行職責為由,提起行政復議或行政訴訟,請求法律救濟。

在計劃經(jīng)濟的影響下,我國形成了由上而下的權力運作模式,在這種權力運作模式之下,行政指導就會成為政府比較青睞的施政手段。在不久的將來,行政指導必將成為我國政府施政的主要方式。從現(xiàn)實層面來講,我國經(jīng)濟和社會的巨大變化也賦予了行政指導長期存在的合理空間。因為,法律制度的相對穩(wěn)定性決定了它不可能應對紛繁復雜的多變情況,所以,行政指導在我國的行政管理中的廣泛運用有其必然和現(xiàn)實的意義。因此,探討行政指導的救濟制度就顯得尤為必要。上述行政和司法方面的救濟固然從理論層面上提供了法律救濟的可能,但在具體的推行過程中,它們離不開相應行政體制和法律制度的配套改革,更離不開整個社會民眾權利意識和法律意識的增強,所以,法律救濟從理論的可能到真正的現(xiàn)實還有很長的路要走。但是可以肯定的是,對行政指導法律救濟制度進行研究,無論是在行政指導理論方面,還是在行政實務方面都具有重要的價值和現(xiàn)實意義。

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