經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計視角下的小城建設(shè)規(guī)劃跟蹤審計

宋誠誠 王擴(kuò)建

[摘 要] 城鎮(zhèn)化是推動國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略，對于城鎮(zhèn)化建設(shè)，黨的十九大提出要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，如何推動小城鎮(zhèn)健康發(fā)展成為一個重要問題。本文認(rèn)為小城鎮(zhèn)規(guī)劃對小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展具有關(guān)鍵影響，并且由于小城鎮(zhèn)規(guī)劃的制定和實施與主抓領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)，所以本文從小城鎮(zhèn)建設(shè)中規(guī)劃的制定和執(zhí)行入手，探討對小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃實施情況的審計，并以領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為切入點展開分析。

[關(guān)鍵詞] 小城鎮(zhèn)建設(shè)；規(guī)劃；實施情況；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 05. 005

[中圖分類號] F239.227 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）05- 0013- 03

1 問題的提出

近年來，小城鎮(zhèn)建設(shè)日益成為推動新型城鎮(zhèn)化的重要抓手。與傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)建設(shè)不同，新型小城鎮(zhèn)建設(shè)注重以人為本，強(qiáng)調(diào)有產(chǎn)業(yè)支撐、以特色主導(dǎo)。新型小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境諸多領(lǐng)域，關(guān)系到財政、資源、環(huán)境等眾多部門，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好這些方面，成為當(dāng)前我國亟待解決的問題。而《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中指出，要通過規(guī)劃引導(dǎo)來有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，即在小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展中要堅持“規(guī)劃為先”的原則。黨的十九大提出要構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，這在戰(zhàn)略層面對小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展提出了更高要求。然而，目前我國的小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展過程中還存在許多不足，如用地效益低下、環(huán)境污染嚴(yán)重、特色定位缺失等，這些情況的發(fā)生主要是由于小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃存在問題。

當(dāng)前學(xué)界許多學(xué)者都對小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃進(jìn)行了研究，主要從兩個角度切入：一是研究小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)作用。例如，曹小琳、馬小均在對發(fā)達(dá)國家的小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)時指出，要將小城鎮(zhèn)規(guī)劃放在首要位置，以規(guī)劃為龍頭發(fā)揮其指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用[1]；劉仲一認(rèn)為由于小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃涉及的內(nèi)容繁多，規(guī)劃設(shè)計的科學(xué)性、可行性會對小城鎮(zhèn)的建設(shè)和未來發(fā)展產(chǎn)生關(guān)鍵影響[2]；范圍、李國慶認(rèn)為小城鎮(zhèn)建設(shè)首先需要科學(xué)的規(guī)劃，只有堅持科學(xué)的指導(dǎo)思路，小城鎮(zhèn)建設(shè)才會往正確的方向發(fā)展，反之，人力、物力、財力投入再多，小城鎮(zhèn)建設(shè)也會出現(xiàn)問題[3]；孫列也認(rèn)為小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的方向決定了一個城鎮(zhèn)未來能走多遠(yuǎn)，如果總體規(guī)劃的方向錯位，小城鎮(zhèn)在未來發(fā)展中就極容易發(fā)展受挫，最終不能形成良性的可持續(xù)的發(fā)展[4]。二是研究小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的框架設(shè)計。小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的制定要立足當(dāng)前，從地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律出發(fā)，同時注重小城鎮(zhèn)的文化產(chǎn)業(yè)特色；又要著眼長遠(yuǎn)，考慮環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展；還要考慮區(qū)域協(xié)調(diào)、政策協(xié)調(diào)等方面。例如，盧莉娜、王鉞認(rèn)為在小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中，要選擇合理的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，這樣才能有針對性地選擇合理的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式和發(fā)展方向；要注意保護(hù)生態(tài)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)的共同進(jìn)步[5]；賈玉潔指出制定小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃時，要使小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、耕地和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃相結(jié)合[6]；黃俊舟認(rèn)為小城鎮(zhèn)社會事業(yè)的發(fā)展離不開文化、教育、衛(wèi)生等方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃要進(jìn)一步加強(qiáng)精神文明建設(shè)，為小城鎮(zhèn)居民創(chuàng)造良好的社會環(huán)境；要建立社會保障體系，改善小城鎮(zhèn)居民的生活[7]；陳逸等建議在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)過程中，要加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，要在保證耕地及糧食安全的基礎(chǔ)上，科學(xué)地分配農(nóng)用地與建設(shè)用地的比例；還要合理分配林地、草地、水域等土地利用類型的面積。同時，更要加大污染的控制力度，積極發(fā)展低污染的綠色產(chǎn)業(yè)，降低對小城鎮(zhèn)環(huán)境的負(fù)擔(dān)，從而實現(xiàn)人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展[8]。

我們看到現(xiàn)有的許多研究都是從小城鎮(zhèn)的規(guī)劃以及如何規(guī)劃入手，探討建設(shè)規(guī)劃對小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要性，然而他們卻很少考慮到對規(guī)劃的跟蹤情況，即監(jiān)督和審查規(guī)劃的落實情況。如果實踐中只考慮如何設(shè)計規(guī)劃，實際建設(shè)卻不按其指明的方向來進(jìn)行，那么就與規(guī)劃制定的初衷背道而馳，也無法對小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。由于小城鎮(zhèn)建設(shè)是地方政府的主要工作之一，小城鎮(zhèn)的規(guī)劃與主要領(lǐng)導(dǎo)干部密切相關(guān)，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中指出，“保持城市規(guī)劃權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，堅持一本規(guī)劃一張藍(lán)圖持之以恒加以落實，防止換一屆領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃。將城市規(guī)劃實施情況納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核和離任審計?！?因此，為了使小城鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃落到實處，應(yīng)以領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為切入點，達(dá)到對規(guī)劃的實施情況審計的目的。所以我們關(guān)注的研究重點是對小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的跟蹤審計。

2 小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的跟蹤審計的方向

兩辦《規(guī)定》實施細(xì)則將統(tǒng)籌本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、政策措施制定情況及效果、自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及民生改善等情況納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的主要內(nèi)容。實踐中，大部分審計機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計都實行分類管理，不同單位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，審計內(nèi)容有所差別，但多數(shù)都將地區(qū)經(jīng)濟(jì)、民生事業(yè)以及環(huán)境保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重點內(nèi)容。例如，《浙江省黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計辦法》規(guī)定了縣、鄉(xiāng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重點內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、民生保障和改善情況、環(huán)境治理及環(huán)境改善情況等。這些規(guī)定都為如何審計小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的實施情況指明了方向。基于此，我們將城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的跟蹤審計主要分為三個部分，包括小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、民生事業(yè)建設(shè)情況以及生態(tài)文明建設(shè)情況，并指出了各個部分的具體審計路徑。

2.1 對經(jīng)濟(jì)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)規(guī)劃指標(biāo)完成、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)設(shè)置進(jìn)行審計

審查小城鎮(zhèn)建設(shè)中關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)的完成情況，以及對小城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的設(shè)置、特色的發(fā)展情況。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是實現(xiàn)小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也關(guān)系到小城鎮(zhèn)居民的生活水平。另外，由于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任是：貫徹執(zhí)行國家和上級黨委的各項經(jīng)濟(jì)方針政策，研究制定適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃措施，提高本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和效益以及提高人民生活水平[9]。因此，為了增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識，以促使領(lǐng)導(dǎo)干部真正干實事，并對不作為的干部施加壓力，更要對小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃完成情況進(jìn)行審計。

《江蘇省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“三責(zé)聯(lián)審”辦法（試行）》中第五條指出領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容包括任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，并明確將“完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃（指標(biāo)）情況”列入其中。對此，審查經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)應(yīng)是審查小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的實施情況的一個審計路徑，特別是小城鎮(zhèn)的財政收入、GDP總值和增長率、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資增長率等指標(biāo)；同時，還要把領(lǐng)導(dǎo)干部對于規(guī)劃中關(guān)于經(jīng)濟(jì)決策的落實情況納入審計的重點內(nèi)容，例如查閱小城鎮(zhèn)建設(shè)中領(lǐng)導(dǎo)干部出臺的經(jīng)濟(jì)政策文件、政府工作報告和相關(guān)會議記錄等有關(guān)資料，并審查決策實施的經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性。

當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)要突出特色，形成自己的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，這就要求小城鎮(zhèn)要加強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)投資、加快產(chǎn)業(yè)融合、加速產(chǎn)業(yè)升級等，而不是僅僅照搬原有模式。但注重特色并不意味著為了特色而特色，如果選擇不符合自身文化積淀、歷史特點的特色，這樣只會使小城鎮(zhèn)的特色建設(shè)背上沉重的經(jīng)濟(jì)包袱，從而影響小城鎮(zhèn)的后續(xù)發(fā)展。對此，審查特色產(chǎn)業(yè)投資也是審查小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的實施情況的一個審計路徑，要審查小城鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部決策時是否依據(jù)規(guī)劃中設(shè)置的特色產(chǎn)業(yè)，選擇合理的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有針對性地選擇合理的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式和發(fā)展方向。

2.2 對民生事業(yè)中的社會保障制度、民生政策建設(shè)進(jìn)行審計

審查小城鎮(zhèn)建設(shè)過程對規(guī)劃中關(guān)于社會保障制度建設(shè)、民生政策的完成情況。小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅要重視經(jīng)濟(jì)方面的發(fā)展情況，還要從文化、教育、衛(wèi)生、住房等方面為小城鎮(zhèn)人民群眾謀求福利。黨的十九大報告明確指出“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的”，要在學(xué)有所教、病有所醫(yī)、住有所居等方面不斷取得新進(jìn)展。因此，在小城鎮(zhèn)建設(shè)中要進(jìn)一步加強(qiáng)精神文明建設(shè)，提高教育水平、增加教育資源，滿足人們的精神文化需求；進(jìn)一步完善生活保障體系，為因小城鎮(zhèn)發(fā)展而失去耕地的居民建立生活保障制度；增加醫(yī)療補(bǔ)貼，改善醫(yī)療設(shè)施，為小城鎮(zhèn)居民提高醫(yī)療衛(wèi)生水平；還要考慮增加人民的住房補(bǔ)貼，強(qiáng)化社區(qū)治安管理等等，最終達(dá)到為小城鎮(zhèn)居民創(chuàng)造良好的社會環(huán)境的目的。

基于此，審查教育、醫(yī)療資源的投入情況等的社會保障制度的建設(shè)情況是審查小城鎮(zhèn)民生規(guī)劃的實施情況的一個審計路徑。同時，還要把領(lǐng)導(dǎo)干部對于規(guī)劃中關(guān)于民生政策的落實情況納入審計的重點內(nèi)容。由于小城鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵是以人為本，而不是以政績?yōu)楸?，其根本出發(fā)點是為了改善居民的生活質(zhì)量。政府和領(lǐng)導(dǎo)干部不能不顧規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，不按建設(shè)規(guī)劃制定的政策和制度辦事，損害人民的現(xiàn)實利益。因此，要重點審查教育、醫(yī)療、社會保障方面的建設(shè)能否滿足當(dāng)前的居民需求，有無領(lǐng)導(dǎo)干部隨意改變規(guī)劃內(nèi)容或建設(shè)中出現(xiàn)與規(guī)劃設(shè)計的內(nèi)容不相符的情況。

2.3 對生態(tài)文明中的環(huán)境保護(hù)和建設(shè)進(jìn)行審計

審查在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的實施情況，關(guān)注有無出現(xiàn)與規(guī)劃內(nèi)容不符的生態(tài)破壞、環(huán)境污染以及環(huán)境整治不到位等問題。黨的十九大報告中明確指出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”的重要方針，并強(qiáng)調(diào)了著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度等內(nèi)容。由此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)也應(yīng)是未來發(fā)展的重點。

在進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)時，應(yīng)該將環(huán)境保護(hù)貫穿于其全過程。由于小城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃是小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的一項重要的基礎(chǔ)工作，所以該項規(guī)劃的落實情況對小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義，也有利于避免小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展中可能出現(xiàn)的環(huán)境問題。對此，審查該規(guī)劃落實情況的審計路徑包括兩個部分：一是小城鎮(zhèn)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部對小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系的建立健全情況。為了促使小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃落到實處，以及環(huán)境保護(hù)工作合理有效，政府有必要加強(qiáng)建立和健全小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系。同時，通過法律法規(guī)的建設(shè)，小城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部可以依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)；當(dāng)他們未能有效落實環(huán)境保護(hù)工作時，也可以依法界定和追究領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任。二是要審查小城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對于規(guī)劃中關(guān)于生態(tài)環(huán)境政策的落實情況，特別是關(guān)注他們在執(zhí)行小城鎮(zhèn)的環(huán)境規(guī)劃時，有無一味地追求政績指標(biāo)，只關(guān)注經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而忽略對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為。

另外，在小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的實施過程中不僅要重視環(huán)境保護(hù)，還應(yīng)注重環(huán)境建設(shè)的問題。由此提出的該方面的審計路徑包括：領(lǐng)導(dǎo)干部對小城鎮(zhèn)資源的開發(fā)和利用情況，以及對城鎮(zhèn)綠化建設(shè)的情況。在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，無論是發(fā)展經(jīng)濟(jì)還是進(jìn)行基礎(chǔ)工程建設(shè)，都要合理開發(fā)和利用資源，小城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部要履行節(jié)約和保護(hù)好各種資源的責(zé)任。而且，綠化是改善環(huán)境質(zhì)量的重要因素，大力發(fā)展綠化、豐富生態(tài)系統(tǒng)對改善城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境，以及提高城鎮(zhèn)人民生活的質(zhì)量都有重要的意義。

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