全覆蓋視野下的財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

王婧瀾

[摘 要] 打贏扶貧脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是我國(guó)全面建成小康社會(huì)決勝期的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)于財(cái)政扶貧資金的績(jī)效審計(jì)仍缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的評(píng)價(jià)體系。本文在總結(jié)相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，以問(wèn)題為導(dǎo)向，在審計(jì)全覆蓋的視野下，針對(duì)性地提出指標(biāo)構(gòu)建原則，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益三個(gè)維度出發(fā)，細(xì)分定向與定量評(píng)價(jià)雙層次，嘗試構(gòu)建一套全方位、多層次的財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)審計(jì)評(píng)價(jià)維度與審計(jì)對(duì)象的全覆蓋。

[關(guān)鍵詞] 扶貧資金；績(jī)效審計(jì)；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 05. 004

[中圖分類號(hào)] F239.65；F812.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）05- 0011- 02

0 引 言

當(dāng)前我國(guó)扶貧工作形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻，貧困人口基數(shù)大、脫貧速度減緩，虛假脫貧、數(shù)字脫貧現(xiàn)象大量存在，扶貧開(kāi)發(fā)正處于“最后一公里”的攻堅(jiān)克難時(shí)期。財(cái)政扶貧資金的使用效益直接影響到扶貧開(kāi)發(fā)的成效，審計(jì)部門有責(zé)任對(duì)財(cái)政扶貧資金開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，不僅要審查扶貧資金的合規(guī)合法性，更應(yīng)注重其效率和成效。開(kāi)展財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)，提高財(cái)政扶貧資金使用效率，對(duì)于打贏精準(zhǔn)脫貧的攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面建成小康社會(huì)具有重要意義。

1 財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究現(xiàn)狀

全面有效的評(píng)價(jià)系統(tǒng)是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的根本依據(jù)（張佳音，2014），現(xiàn)行《財(cái)政扶貧資金績(jī)效考評(píng)試行辦法》存在預(yù)計(jì)目標(biāo)不夠細(xì)致、指標(biāo)缺乏量化的問(wèn)題（吳素芳，2005）。扶貧成效未能堅(jiān)持貧困人口脫貧能力為目標(biāo)（于鴻洋等，2017），且對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的單一考量，欠缺全面性與平衡性（高波、王善平，2014；陳青華，2016）。有不少研究嘗試構(gòu)建扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，出發(fā)角度各不相同，有提倡績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向的（井斌，2007），有提倡以反貧能力提高為導(dǎo)向的（王善平，2009；鄧淑嫻，2009；李苗，2017），有引進(jìn)平衡積分卡理念的（彭磊，2012）。指標(biāo)構(gòu)建維度也不盡相同，有圍繞“3E”（鄧淑嫻，2009；王善平、周盈，2011）及“5E”（李鵬杰，2016）構(gòu)建的；也有圍繞資金的運(yùn)行過(guò)程構(gòu)建的（石春暉，2011）。

分析現(xiàn)有研究，在經(jīng)濟(jì)效益方面多集中于定量評(píng)價(jià)，忽略了有些重要的指標(biāo)往往很難量化的事實(shí)，部分指標(biāo)的設(shè)計(jì)則沒(méi)有考慮到實(shí)際審計(jì)成本。在環(huán)境效益、社會(huì)效益方面則多側(cè)重于定性評(píng)價(jià)，缺乏準(zhǔn)確的定量指標(biāo)，過(guò)多的主觀色彩使得審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏直觀、簡(jiǎn)潔。社會(huì)效益、環(huán)境效益的指標(biāo)，也只是簡(jiǎn)單地羅列，缺乏系統(tǒng)性與邏輯性，對(duì)扶貧資金管理效益指標(biāo)的研究甚少。無(wú)論是在評(píng)價(jià)維度還是審計(jì)對(duì)象，并未實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。分析現(xiàn)有研究的不足，本文以問(wèn)題為導(dǎo)向，鎖定目標(biāo)，基于審計(jì)全覆蓋的視野，以定性分析與定量考核相結(jié)合的方法，嘗試構(gòu)建一套科學(xué)、系統(tǒng)的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，全方位、多層次地覆蓋財(cái)政扶貧資金的各方面、全流程。

2 財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原則

2.1 全面性與針對(duì)性相結(jié)合

財(cái)政扶貧資金包括以工代賑資金、老區(qū)發(fā)展基金、少數(shù)民族發(fā)展資金等，種類繁多，涉及各方面。扶貧開(kāi)發(fā)的成效，不僅僅是經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，更是社會(huì)的全面進(jìn)步。在對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展考量的同時(shí)，還應(yīng)注重貧困人口生活質(zhì)量與水平的改善、社會(huì)治安的穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及環(huán)境資產(chǎn)的投入等方面，避免因單純地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，而導(dǎo)致資源的過(guò)度浪費(fèi)與環(huán)境的過(guò)度污染。因此，在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)，要考慮將短期效益與長(zhǎng)期目標(biāo)相結(jié)合、直接效益與間接效益相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境社會(huì)效益相結(jié)合。從過(guò)去單一的經(jīng)濟(jì)維度，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境多維度并重的綜合評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，能力的提升是解決貧困問(wèn)題的關(guān)鍵所在，所有評(píng)價(jià)指標(biāo)須共同體現(xiàn)以脫貧能力為內(nèi)涵需求，遏制數(shù)字脫貧、脫貧又返貧的現(xiàn)象發(fā)生。

2.2 完整性與科學(xué)性相結(jié)合

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政資金一直存在重分配輕支出、重結(jié)果輕過(guò)程的弊端（池曉勃，2001），對(duì)于財(cái)政扶貧資金的審計(jì)對(duì)象也僅限于各扶貧辦與財(cái)政部門，審計(jì)范圍多局限于資金的使用與管理環(huán)節(jié)，未能對(duì)扶貧資金的所有部門以及所有環(huán)節(jié)開(kāi)展審計(jì)。在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)將這兩方面納入審計(jì)范圍，促進(jìn)各部門高效協(xié)調(diào)配合，掃清審計(jì)盲區(qū)。標(biāo)準(zhǔn)決定質(zhì)量，評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政資金的引領(lǐng)與拉動(dòng)功能，制約粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)貧困地區(qū)因地制宜，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)協(xié)調(diào)、均衡、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.3 定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合

定性指標(biāo)往往難以量化，如制度規(guī)范的建立情況、控制制度運(yùn)行的有效性，需要審計(jì)人員運(yùn)用專業(yè)知識(shí)與自身經(jīng)驗(yàn)做出的職業(yè)判斷，用文字的形式加以描述，具有主觀性。定量指標(biāo)是通過(guò)統(tǒng)一的計(jì)算格式與既定標(biāo)準(zhǔn)而得出的直觀、易懂的客觀數(shù)據(jù)，具有客觀性。片面地采用定性或定量評(píng)價(jià)都無(wú)法準(zhǔn)確、全面地反映扶貧成效，使得審計(jì)結(jié)果有失公允、客觀，增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在構(gòu)建扶貧資金績(jī)效指標(biāo)體系時(shí)，一定要堅(jiān)持定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合，在定性分析的基礎(chǔ)上，以定量評(píng)價(jià)深化。

3 構(gòu)建財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

統(tǒng)一、科學(xué)的評(píng)價(jià)體系的缺乏，是制約當(dāng)前財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)難以深入開(kāi)展的主要因素?？茖W(xué)、系統(tǒng)的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不僅能規(guī)范審計(jì)人員的審計(jì)方法與操作程序，避免審計(jì)評(píng)價(jià)的隨意性與片面性，還能降低評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際情況的差異，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提升審計(jì)結(jié)果的透明度、公平性與權(quán)威性。同時(shí)，審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)于被審計(jì)單位還具有導(dǎo)向性與激勵(lì)性，構(gòu)建科學(xué)合理的審計(jì)指標(biāo)，還能夠促使財(cái)政扶貧資金管理與使用部門努力朝評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)看齊，提高扶貧資金使用效益。

本文將財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益以及資金管理四個(gè)維度，在選擇具體指標(biāo)時(shí)，將各個(gè)維度效益細(xì)分，加以考慮實(shí)際收集的審計(jì)成本，細(xì)化為定向與定量?jī)蓚€(gè)層次的指標(biāo)，具體指標(biāo)設(shè)計(jì)如下。

3.1 經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)的設(shè)置既要體現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)的直接成效，又要從側(cè)面反映貧困人口生活水平的改善情況。因此，要以貧困人口脫貧能力、貧困地區(qū)脫貧質(zhì)量為導(dǎo)向，可分為貧困人口收入增長(zhǎng)以及貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況兩方面。貧困人口收入增長(zhǎng)方面，定性指標(biāo)為貧困人口近3年年收入變化趨勢(shì)以及自主創(chuàng)收收入近3年變化趨勢(shì)；定量指標(biāo)為貧困人口人均年收入同比增長(zhǎng)率、貧困人口人均存款同比增長(zhǎng)率、自主創(chuàng)收收入占全年收入比率、貧困家庭恩格爾系數(shù)、人均GDP同比增長(zhǎng)率。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況方面，定性指標(biāo)為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)以及地區(qū)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化水平；定量指標(biāo)為三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比例、政府稅收同比增長(zhǎng)率、固定資產(chǎn)投資額同比增長(zhǎng)率、社會(huì)消費(fèi)品零售額。經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)摒棄了過(guò)去以收入為主導(dǎo)的單一評(píng)價(jià)體系，旨在多方位、多層次地衡量貧困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)成效。

3.2 社會(huì)效益指標(biāo)

對(duì)于社會(huì)效益指標(biāo)，審計(jì)人員應(yīng)瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)公共服務(wù)供給情況，分為教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)三方面。教育方面的定性指標(biāo)為是否按照規(guī)定配套下發(fā)教育扶貧資金、教育扶貧資金是否?？顚Ｓ门c專賬核算，以及是否建立科學(xué)的資金管理制度；定量指標(biāo)為教育資金投入額、九年義務(wù)教育覆蓋率、各層次學(xué)歷畢業(yè)人數(shù)、各類學(xué)校與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)、助學(xué)貸款覆蓋率。醫(yī)療衛(wèi)生方面，定性指標(biāo)為是否建立重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)制度、農(nóng)村醫(yī)保報(bào)銷病種與報(bào)銷金額標(biāo)準(zhǔn)；定量指標(biāo)為醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)資金投入額、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)衛(wèi)生院與衛(wèi)生服務(wù)中心數(shù)、貧困家庭平均家庭醫(yī)生數(shù)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)參保率、貧困地區(qū)人均醫(yī)療費(fèi)用?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，定性指標(biāo)為是否建立現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、貧困地區(qū)飲水、電力、通信、交通建設(shè)情況；定量指標(biāo)為農(nóng)村飲水安全工程通戶率、農(nóng)村廣播電視通戶率、電話網(wǎng)絡(luò)通戶率、農(nóng)村公路修建里程數(shù)、沼氣與太陽(yáng)能通戶率、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)基地與農(nóng)田水利覆蓋率。通過(guò)上述指標(biāo)，將貧困地區(qū)公共服務(wù)納入審計(jì)對(duì)象，將審計(jì)目標(biāo)聚焦于精準(zhǔn)脫貧、“真脫貧”，提升貧困人口脫貧能力，促進(jìn)貧困地區(qū)社會(huì)的全面進(jìn)步。

3.3 環(huán)境效益性指標(biāo)

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》指出，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)發(fā)展的根基，因此環(huán)境效益指標(biāo)分為土地利用以及生態(tài)保護(hù)兩方面。土地利用的定性指標(biāo)為評(píng)價(jià)貧困地區(qū)各類土地使用狀況；定量指標(biāo)為耕地面積占比率、耕地平均產(chǎn)量、水土流失與荒地面積占比率。生態(tài)保護(hù)方面的定性指標(biāo)為衡量貧困地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)近3年發(fā)展情況；定性指標(biāo)為森林覆蓋率、退耕還林與退田環(huán)湖面積增長(zhǎng)率、植樹(shù)造林面積同比增長(zhǎng)率以及可再生能源覆蓋率。以上指標(biāo)體系的構(gòu)建，體現(xiàn)了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念在審計(jì)工作中的具體運(yùn)用，杜絕生態(tài)環(huán)境的安全隱患，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

4 結(jié) 語(yǔ)

本文基于審計(jì)全覆蓋視角，在總結(jié)現(xiàn)有研究的不足的基礎(chǔ)上，分析構(gòu)建指標(biāo)體系的三大原則，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前扶貧工作現(xiàn)狀及特征，考慮數(shù)據(jù)的收集審計(jì)成本，構(gòu)建出一套完整、系統(tǒng)的財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以定性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，定量評(píng)價(jià)進(jìn)行深化，豐富扶貧資金績(jī)效審計(jì)的研究?jī)?nèi)容與實(shí)務(wù)框架，為審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展實(shí)務(wù)工作提供參考。

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