遵循憲法原則 建立可靠的合憲審查機制

楊晨

十九大報告指出要“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法治體系”。依法治國首先是要依憲治國，依憲治國更是依法治國的主旋律和當前的重要任務。帶著相關(guān)話題，本刊記者采訪了中國憲法學研究會常務副會長、中國社會科學院法學研究所副所長莫紀宏。

依憲治國的重大意義

莫紀宏首先對記者談到，依憲治國是指依據(jù)憲法治理國家，依憲執(zhí)政是指依據(jù)憲法執(zhí)掌政權(quán)。依憲治國與依憲執(zhí)政兩者之間是相互統(tǒng)一的，都是指中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨依據(jù)國家憲法執(zhí)掌政權(quán)和治理國家，是中國特色社會主義法治理論區(qū)別于西方憲政民主理論的最重要特征。依憲治國、依憲執(zhí)政深刻地體現(xiàn)了黨與法的關(guān)系，黨領(lǐng)導人民制定憲法，黨也要依據(jù)憲法治國理政，執(zhí)政黨的黨組織和黨員應當帶頭遵守憲法，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。依憲治國、依憲執(zhí)政也生動地體現(xiàn)了憲法作為國家的根本法與其他法律法規(guī)在治國理政中的相互關(guān)系。依憲治國、依憲執(zhí)政是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在加強社會主義法制建設、將依法治國作為治國方略的治國理政過程中逐步形成的治理理念。習近平總書記2015年2月2日在省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹“黨的十八屆四中全會精神 全面推進依法治國”專題研討班上的講話中明確指出：“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，就包括堅持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖”。

呼喚合憲性審查

作為根本大法，憲法是一切法律法規(guī)、規(guī)范性文件總的統(tǒng)領(lǐng)，那么我國各級法律法規(guī)、地方性法規(guī)的合憲情況怎樣呢？針對此問題，莫紀宏闡述了自己的觀點：

現(xiàn)行憲法第5條第三款規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！边@里列舉了三類法律規(guī)范形式，即“法律”、“行政法規(guī)”和“地方性法規(guī)”，2015年新修訂的《立法法》第87條又規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！焙茱@然，《立法法》除了憲法第5條第三款所規(guī)定的“法律”、“行政法規(guī)”和“地方性法規(guī)”之外，還增加了“自治條例和單行條例”、“規(guī)章”。

目前法律法規(guī)、地方性法規(guī)合憲的總體情況是好的，現(xiàn)行憲法序言明確規(guī)定：“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！币虼?，法律法規(guī)的制定機關(guān)都有保證法律法規(guī)合憲的義務和職責。當然在立法實踐中，確實也存在著一些法律法規(guī)可能與憲法不一致的地方，這就需要通過合憲性審查機制來加以明確。例如，《物權(quán)法》起草過程中曾發(fā)生了《物權(quán)法》是否違反憲法精神的學術(shù)爭鳴，不過只限于學術(shù)爭論層面，并沒有產(chǎn)生具有法律效力的違憲結(jié)論。所以，盡管現(xiàn)實中確實存在法律法規(guī)不合憲的問題和現(xiàn)象，但由于全國人大常委會一直沒有公開地宣告某個具體的法律法規(guī)與憲法不一致，所以，要確保法律法規(guī)合憲，除了法律法規(guī)制定機關(guān)應當依據(jù)憲法原則立法之外，作為違憲審查機構(gòu)全國人大常委會也要敢于行使違憲審查的職權(quán)，作出法律法規(guī)是否合憲的明確的法律判斷，才能建立起比較可靠的合憲性審查機制。

防止濫用立法權(quán)

我國立法機關(guān)、各個部委、地方在開展立法工作時如何加強“以憲法精神為核心”，切實滿足立法和依法行政在“合憲”方面的要求？又應當采取哪些關(guān)鍵方法和措施來加以完善合憲環(huán)境建設？這兩個問題關(guān)系到“合憲”落地的具體保障，莫紀宏就此談到，《立法法》第3條規(guī)定：立法應當遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放?！傲⒎☉斪裱瓚椃ǖ幕驹瓌t”這是立法機關(guān)開展立法工作的前提，但保證法律法規(guī)的合憲方面，主要有兩個方面的要求：一是立法的程序要符合憲法的要求，這個要求的核心內(nèi)涵就是立法機關(guān)必須按照憲法的規(guī)定行使立法權(quán)，如果憲法沒有賦予其立法權(quán)，就必須要通過授權(quán)立法的方式來立法，另外，立法的過程中要遵循科學立法、民主立法和依法立法的要求，要保證立法程序符合法律規(guī)定，在我國，立法程序主要體現(xiàn)在《立法法》中，例如《立法法》規(guī)定限制人身權(quán)利的事項只能由法律加以規(guī)定，如果行政法規(guī)、地方性法規(guī)隨意規(guī)定限制公民權(quán)利的事項就超越了憲法的原則要求，缺少程序的合憲性；二是立法的內(nèi)容要符合憲法的原則和精神，憲法的根本精神就是國家機關(guān)要依法行使職權(quán)，公民依法享有基本權(quán)利，非經(jīng)正當法律程序，不得隨意剝奪和限制公民權(quán)利。根據(jù)《立法法》第82條第六款規(guī)定：沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范。上述規(guī)定是對地方政府規(guī)章的內(nèi)容實質(zhì)性合憲的要求。

從目前合憲性審查機制運行的情況來看，2015年新修訂的《立法法》第99條規(guī)定：“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見?！薄扒翱钜?guī)定以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見?！鄙鲜鰲l文中雖然沒有出現(xiàn)“違憲審查”概念，但是，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否同“憲法相抵觸”規(guī)定可以提出“審查”請求，在制度功能上應當屬于“違憲審查”。盡管在實踐中全國人大常委會還沒有通過公開的程序公布過一起違憲審查的案例，但在實踐中，全國人大常委會已經(jīng)根據(jù)《立法法》規(guī)定的上述程序?qū)ο嚓P(guān)的法規(guī)做過違憲審查，并提出了改正的建議，為下一步建立和健全正式有效的違憲審查機制提供了良好的法治環(huán)境，也給法律法規(guī)制定機關(guān)設定了“違憲”的高壓線，敦促立法機關(guān)要遵循憲法原則，要依法立法，防止濫用立法權(quán)任意立法。

憲法修改完善最關(guān)鍵是什么

當記者問到“當前，我國憲法的修改和完善，應當重點關(guān)注哪些重要內(nèi)容”時，莫紀宏答道，關(guān)于我國憲法的修改和完善，關(guān)鍵是要通過憲法修改全面地反映黨的十九大精神，同時還要為國家監(jiān)察體制改革提供憲法依據(jù)。此外，還要根據(jù)黨的十九大報告提出的“推進合憲性審查工作”的要求，通過憲法修改方式來保證法制統(tǒng)一性，消除憲法條文自身的矛盾性，規(guī)范合憲性審查的對象和工作程序，重視憲法解釋的作用，維護憲法權(quán)威。

中國共產(chǎn)黨是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治社會的“主心骨”和“領(lǐng)路人，黨的十九大為構(gòu)建適應新時代中國發(fā)展的法治體系指明了道路，而通過憲法修改全面反映十九大精神，正是我國加強依憲治國和憲法完善的必然要求。