民法典中集體土地權(quán)利建構(gòu)思路厘析*

陶鐘太朗 劉 文

(1.成都大學(xué) 政治學(xué)院， 四川 成都 610106； 2.四川省高級(jí)人民法院 民一庭， 四川 成都 610036)

一、引言

民法典編纂正處在承上啟下的關(guān)鍵時(shí)期。第一步，《民法總則》已經(jīng)通過。第二步，以各民事單行法為基礎(chǔ)，編纂民法典各編，已進(jìn)入了緊張的理論準(zhǔn)備期。就第二步而言，當(dāng)前民法學(xué)界應(yīng)有兩項(xiàng)重要任務(wù)：一是在解釋論語境下解決《民法總則》與相關(guān)民事單行法的銜接問題，二是在立法論語境下討論民事單行法的創(chuàng)新設(shè)置問題。集體土地權(quán)利體系是物權(quán)法的重要組成部分，其設(shè)置的合理與否，關(guān)涉物權(quán)法立法的成敗，進(jìn)而影響民法典編纂的成敗。坦率地說，當(dāng)前《物權(quán)法》設(shè)置，在集體土地權(quán)利領(lǐng)域，有諸多不成功之處①。我們應(yīng)當(dāng)以此次民法典編纂為契機(jī)，一方面查漏補(bǔ)缺，另一方面制度創(chuàng)新，設(shè)置出既能解決歷史遺留問題又能符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的集體土地權(quán)利制度規(guī)范，以助力民法典的成功編纂。而科學(xué)的制度設(shè)置，需要有合理的制度建構(gòu)思路引領(lǐng)。當(dāng)前，就民法典編纂展開的文論頗多，以國(guó)家政策為起點(diǎn)討論集體土地制度改革的著述也汗牛充棟，但結(jié)合二者進(jìn)行討論的文論尚不多見，作者謹(jǐn)以此文，作引玉之磚。

二、制度設(shè)置秉承理念：現(xiàn)實(shí)性和前瞻性相結(jié)合

轉(zhuǎn)型期的社會(huì)，需要對(duì)現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行有效解答，“見招拆招”在一定程度上是合理的。但是，問題的解決往往不會(huì)只有一種方式，而多會(huì)有幾種方案可供選擇，這個(gè)時(shí)候進(jìn)行制度選擇，則需要側(cè)重考量社會(huì)未來發(fā)展趨勢(shì)與所需建構(gòu)制度的協(xié)調(diào)性。只有這樣，才能確保制度設(shè)計(jì)的長(zhǎng)期有效和穩(wěn)定協(xié)調(diào)，極大地降低社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)不適法律的數(shù)量以及由此產(chǎn)生的副效應(yīng)。我國(guó)編纂的民法典如欲保持持久的生命力，就必須既立足于現(xiàn)實(shí)又著眼于未來[1]。

當(dāng)前的集體土地權(quán)利制度與社會(huì)發(fā)展已經(jīng)很不協(xié)調(diào), 城鄉(xiāng)二元的土地制度對(duì)當(dāng)前改革有著嚴(yán)重的制約[2]。集體土地權(quán)利體系富含的較多的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制因素與當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的以市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)性手段格格不入；由集體土地權(quán)利體系決定的小農(nóng)式生產(chǎn)方式與作為我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展方向的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式并不一致；集體土地權(quán)利堅(jiān)守的社會(huì)保障功能與其所蘊(yùn)含的財(cái)富價(jià)值的釋放存在不協(xié)調(diào)性；集體土地權(quán)利體系已經(jīng)損害到社會(huì)發(fā)展所強(qiáng)調(diào)的糧食安全、生態(tài)安全。上述種種，皆為當(dāng)前集體土地權(quán)利制度改革所面臨的問題。這些問題的存在，已經(jīng)衍生出很多具體的社會(huì)矛盾。在民法典中建構(gòu)集體土地權(quán)利制度，不能對(duì)這些具體的社會(huì)矛盾視而不見，如果罔顧上述問題，則會(huì)從基礎(chǔ)上損害民法典的穩(wěn)定性。我們需要在統(tǒng)合之前的立法經(jīng)驗(yàn)以及結(jié)合民法典形式理性的基礎(chǔ)上對(duì)上述問題進(jìn)行具體解答，或者至少是給予一種方向性的指引。

進(jìn)行這樣一種立法塑造所應(yīng)秉承的理念，就是要做到現(xiàn)實(shí)性和前瞻性相結(jié)合。所謂現(xiàn)實(shí)性，就是立足于現(xiàn)實(shí)問題的解決進(jìn)行制度塑造；所謂前瞻性，就是制度塑造必須符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，防止制度“朝令夕改”。單一地以現(xiàn)實(shí)性或前瞻性作為考量重點(diǎn)都不會(huì)對(duì)制度塑造帶來挑戰(zhàn)，但是如果綜合考慮現(xiàn)實(shí)性和前瞻性問題，則將極大地增加制度塑造的難度。事實(shí)上，當(dāng)前針對(duì)集體土地制度改革的很多建言，均立足于現(xiàn)實(shí)問題的解決，缺乏一種前瞻性視野，采納這種類型的制度設(shè)計(jì)，能夠及時(shí)地將問題解決，但卻可能為未來更深的矛盾埋下種子。這樣一種制度設(shè)計(jì)理念，顯然不能在民法典中采用。

現(xiàn)實(shí)性和前瞻性的統(tǒng)合考慮，難點(diǎn)不是在于現(xiàn)實(shí)問題的解決，而是在于協(xié)調(diào)好當(dāng)前制度塑造與未來社會(huì)發(fā)展的契合性。如何處理好制度設(shè)計(jì)的前瞻性問題，其基礎(chǔ)在于對(duì)社會(huì)發(fā)展方向的準(zhǔn)確把握。這并不十分困難，我國(guó)的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)十分明確，抽象性地表達(dá)就是：建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使市場(chǎng)能夠真正地在資源配置中起到基礎(chǔ)性作用；突破城鄉(xiāng)二元壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。將這種抽象的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)具體化到集體土地權(quán)利發(fā)展趨勢(shì)，并結(jié)合該趨勢(shì)進(jìn)行民法典中集體土地權(quán)利體系的塑造，是處理好“前瞻性”問題的基礎(chǔ)和前提。

科學(xué)的立法理念和立法技術(shù)，是處理好前瞻性問題的根本保障。在現(xiàn)實(shí)性和前瞻性存在嚴(yán)重價(jià)值背離的特定集體土地權(quán)利改革領(lǐng)域，民法典中關(guān)涉該部分的內(nèi)容不宜進(jìn)行過細(xì)的規(guī)范，而應(yīng)以指引立法等開放性立法技術(shù)，給此類制度的形成留出空間，也使制度試驗(yàn)?zāi)苡谐浞值暮戏ㄐ裕辉诖嬖谂f制度慣性和新社會(huì)目標(biāo)指引雙重作用的領(lǐng)域，就算會(huì)有艱難險(xiǎn)阻，也應(yīng)堅(jiān)定不移地突破舊制度的樊籬，而以社會(huì)必然發(fā)展方向?yàn)橹敢M(jìn)行制度設(shè)計(jì)；同一領(lǐng)域，不同的制度設(shè)計(jì)都存在價(jià)值缺陷，應(yīng)盡量考慮進(jìn)行新制度設(shè)計(jì)來統(tǒng)合不同的價(jià)值，盡可能地避免做非此即彼的制度選擇題。

將對(duì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的考量?jī)?nèi)化于制度設(shè)計(jì)之中，是處理好前瞻性問題的路徑依賴。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)問題的解決與社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的把握通常不存在矛盾，之所以會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)問題，根本原因是制度本身與社會(huì)基礎(chǔ)已然背離。而應(yīng)然的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，其應(yīng)有之意則是制度與社會(huì)事實(shí)的協(xié)調(diào)性，二者相互依賴相互促進(jìn)。也即現(xiàn)實(shí)問題的解決是協(xié)調(diào)制度與社會(huì)事實(shí)之間的矛盾，而未來的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，則是制度與社會(huì)事實(shí)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)果。現(xiàn)實(shí)性和前瞻性存在根本方向的一致性，兩者兼顧考慮，可能亦可行，更多地是對(duì)立法者智慧和耐心的考驗(yàn)。

三、制度內(nèi)容價(jià)值取向：保障功能和財(cái)富功能兼顧

現(xiàn)有集體土地權(quán)利制度設(shè)置，在價(jià)值取舍上，更偏重于制度的保障功能而犧牲了制度的財(cái)富功能。該制度設(shè)計(jì)，可以認(rèn)為是對(duì)當(dāng)前社會(huì)事實(shí)進(jìn)行評(píng)估而做出的一種妥協(xié)性選擇。但需要注意的是，進(jìn)行這樣一種制度設(shè)計(jì)的前提，是保障功能與財(cái)富功能不能在同一制度中并存，兩者只能擇其一而存在。事實(shí)上，單就字面意義上理解，保障功能與財(cái)富功能并非一組矛盾概念，甚至制度的財(cái)富功能得以實(shí)現(xiàn)，還能進(jìn)一步提升其保障功能。由是，我們不得不懷疑這一制度設(shè)計(jì)前提的合理性。當(dāng)前制度的設(shè)計(jì)者普遍都有這樣一種認(rèn)識(shí)，即集體土地權(quán)利是農(nóng)民基本生存利益的根本保障，對(duì)集體土地權(quán)利獲得身份性要求，能有效地將城市資本隔離于集體土地權(quán)利之外，有利于防止城市資本對(duì)農(nóng)民生存空間的傾軋，從而為農(nóng)民保留一塊得以棲身的凈土。但是，制度制定者也選擇性地忽略了集體土地權(quán)利的財(cái)富功能不能實(shí)現(xiàn)而對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生的損害，而財(cái)產(chǎn)的多寡恰恰又與生存利益的保障息息相關(guān)。

對(duì)于當(dāng)前的制度選擇，作者并非持完全的否定態(tài)度，因?yàn)閺纳胬媾c財(cái)產(chǎn)利益孰重孰輕的角度考察，生存利益自然更加重要。但是，恰如上言，如果犧牲制度的財(cái)富功能而成全其保障功能，從兩種功能的關(guān)聯(lián)意義上思考，這種制度選擇同樣會(huì)對(duì)制度的保障功能產(chǎn)生傷害，只是這是一種不易被察覺的傷害，但卻影響深遠(yuǎn)。問題的實(shí)質(zhì)逐漸顯現(xiàn)，真正需要認(rèn)真思考的是，制度的保障功能與財(cái)富功能能否兼顧，或者說二者是否可以在同一制度體系內(nèi)不矛盾地共存。這遠(yuǎn)比作非此即彼的立法選擇更加考驗(yàn)立法者的智慧。例如，在作為集體土地權(quán)利中重要一環(huán)的宅基地使用權(quán)制度改革中，就曾有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)考慮“在契合當(dāng)下宅基地保障功能的情況下，如何較為充分地實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)功能”[3]。

事實(shí)上，保障功能和財(cái)富功能的關(guān)聯(lián)性本就要求在制度建構(gòu)的過程中必須兩者兼顧[4]。具體到民法典中的集體土地權(quán)利設(shè)置，其是否具有同時(shí)兼顧的可能，作者持肯定態(tài)度。目前的各類集體土地制度改革的試點(diǎn)，往往就想在保障功能和財(cái)富功能同時(shí)實(shí)現(xiàn)上有所突破。近年來，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村地權(quán)“三權(quán)分置”的呼聲頗高，其核心就是確立一種新的權(quán)利“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”②。之于農(nóng)戶而言，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一制度設(shè)計(jì)就是在確保其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的生存利益保障功能的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)其財(cái)富功能。而進(jìn)行這種制度設(shè)計(jì)，是現(xiàn)實(shí)可能的。此外，在保障功能與財(cái)富功能博弈的另一重要領(lǐng)域——宅基地使用權(quán)塑造問題上，近來也有實(shí)質(zhì)性的突破。有學(xué)者指出，通過對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行空間權(quán)塑造，可以有效地破解宅基地使用權(quán)基本居住利益保障功能和財(cái)富功能不能共存的難題，實(shí)現(xiàn)兩功能的兼容[5]。故而，通過上述兩權(quán)利的具體分析，可以形成這樣一種認(rèn)識(shí)：保障功能與財(cái)富功能不相容的悖論，是可以通過創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)解決的。而在民法典中建構(gòu)集體土地權(quán)利體系，就應(yīng)秉承保障功能和財(cái)富功能兼顧的價(jià)值取向。只有秉承這樣的價(jià)值取向，才能有效摒棄立法者在制度制定過程中的思維惰性。

四、制度體系目標(biāo)要求：穩(wěn)定性與靈活性兼顧

民法典中建構(gòu)集體土地權(quán)利，就制度體系而言，應(yīng)做到穩(wěn)定性與靈活性兼顧。所謂穩(wěn)定性與靈活性兼顧，是指既要在既有的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，結(jié)合民法典體系結(jié)構(gòu)的形式理性，建立完備、協(xié)調(diào)、清晰的集體土地權(quán)利概念體系；又要給多變的社會(huì)事實(shí)留出一定的開放空間，使制度試驗(yàn)?zāi)軌蛟诜ㄖ频目蚣芟逻\(yùn)行，使尚在塑造中的制度不與既有制度產(chǎn)生本質(zhì)性沖突。

民法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本法[6]，民法典中的集體土地權(quán)利建構(gòu)，其實(shí)質(zhì)是進(jìn)行農(nóng)村土地資源的基礎(chǔ)性分配。要實(shí)現(xiàn)這種分配規(guī)則的穩(wěn)定性，需應(yīng)從兩方面著手。一方面是規(guī)則框架的完備性。當(dāng)前民法的制度門類及其主要規(guī)范群體，還具有明顯的非體系的特點(diǎn)[7]，集體土地權(quán)利領(lǐng)域也是如此。顯然，這不利于行為的指引和法官的裁判，這一現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)予彌合。因此，在農(nóng)村土地資源基礎(chǔ)性分配這一問題上，應(yīng)至少在體系上予以解答，不能在框架層面留有空白。這樣做的目的是將各類集體土地權(quán)利都置于民法典的評(píng)價(jià)之下。這樣的優(yōu)勢(shì)在于，即使規(guī)則在具體內(nèi)容方面有不完備之處，在法律適用過程中特別是在司法裁判的過程中也能通過民法基本原則的具體化或者類比推理的方式彌補(bǔ)規(guī)則內(nèi)容的缺失，以確保問題在民法典的統(tǒng)合下解決。進(jìn)一步言，在立法上對(duì)規(guī)則內(nèi)容進(jìn)行增補(bǔ)的時(shí)候，也能在民法典的統(tǒng)合下完成，使制度建構(gòu)能夠充分貫徹民法精神。規(guī)則框架的完備性，是民法典中土地權(quán)利建構(gòu)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)。另一方面則是規(guī)則之間的協(xié)調(diào)性，包括內(nèi)部的協(xié)調(diào)性和外部的協(xié)調(diào)性。所謂內(nèi)部協(xié)調(diào)性，是指集體土地權(quán)利體系之間的各類權(quán)利相互協(xié)調(diào)。這需要著重處理好以下幾類權(quán)利的關(guān)系：一是集體土地所有權(quán)和集體土地用益物權(quán)體系之間的關(guān)系，二是權(quán)利內(nèi)容相容的權(quán)利之間的關(guān)系(如農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的關(guān)系)，三是源權(quán)利與派生權(quán)利的關(guān)系(如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系)。所謂外部協(xié)調(diào)性，就是集體土地權(quán)利體系與民法典中非集體土地權(quán)利的銜接問題，如與抵押權(quán)、房屋所有權(quán)、繼承權(quán)等權(quán)利的銜接問題。上述內(nèi)外部關(guān)系一旦出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、銜接不好，就會(huì)引發(fā)在法律適用上的選擇性困難，法律解釋將會(huì)大量出現(xiàn)，這勢(shì)必影響集體土地權(quán)利體系的穩(wěn)定性，進(jìn)而影響到民法典的穩(wěn)定性。因此，規(guī)則體系的協(xié)調(diào)性，是民法典中土地權(quán)利建構(gòu)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性的根本保障。

賦予同一規(guī)則體系穩(wěn)定與靈活雙重屬性并不矛盾。整體層面的穩(wěn)定性恰恰需要局部的靈活性予以保障，如果失掉了局部層面的靈活性，則該規(guī)則體系將徹底喪失更新的動(dòng)力源而趨于僵化，很容易在蓬勃發(fā)展的社會(huì)事實(shí)面前淪為一紙空文而最終被棄用。民法典中集體土地權(quán)利體系的目標(biāo)要求，就是要做到穩(wěn)定性與靈活性兼顧。當(dāng)前，我們進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革，是沒有既有路徑可供模仿的，是完全的制度創(chuàng)新過程。我們能夠確知的是宏觀層面的制度必須進(jìn)行改革，但是在制度改革中很多的微觀規(guī)則塑造領(lǐng)域和中觀價(jià)值取舍領(lǐng)域，我們尚需摸著石頭過河。這就意味著，在未有確定的把握之前，我們不能周延性地塑造具體規(guī)則內(nèi)容，也即我們不能苛求民法典能夠事無巨細(xì)地涵蓋集體土地權(quán)利體系所有類型的權(quán)利的所有方面。事實(shí)上，我們也不可能做到這一點(diǎn)，經(jīng)過上百年的發(fā)展，理性主義想通過民法典規(guī)范市民生活的方方面面，這一野心在殘酷的社會(huì)事實(shí)面前早已支離破碎。對(duì)某一社會(huì)關(guān)系進(jìn)行全面規(guī)范，只能是鏡花水月的幻念。而在農(nóng)村集體土地權(quán)利建構(gòu)這一特殊領(lǐng)域，基于其尚處于制度探索期這一基本事實(shí)，我們更應(yīng)允許這種靈活性的存在。具體的方式包括：立法技術(shù)上采用指引立法條款，將未確定的領(lǐng)域留給靈活性更強(qiáng)的單行法或者政策處理；盡量使用授權(quán)性規(guī)范而盡可能地避免使用禁止性規(guī)范，則更容易將制度試驗(yàn)等法律形成機(jī)制合法化。此外，授權(quán)性規(guī)范的廣泛存在，也能增進(jìn)民眾的制度創(chuàng)新能力，提升規(guī)則體系的靈活性。

秉承穩(wěn)定性與靈活性兼顧的集體土地權(quán)利制度體系的目標(biāo)要求，是得以保障這一權(quán)利體系合理設(shè)置、協(xié)調(diào)設(shè)置、規(guī)范有效的關(guān)鍵。

五、制度規(guī)范建構(gòu)方式：抽象化所有權(quán)與具體化用益物權(quán)

集體土地權(quán)利體系由集體土地所有權(quán)和以其為基礎(chǔ)的各類用益物權(quán)構(gòu)成，民法典在對(duì)上述權(quán)利進(jìn)行具體規(guī)范設(shè)置時(shí)，所應(yīng)采用的制度規(guī)范特性定位，將直接關(guān)涉到法典的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性以及穩(wěn)定性。抽象化所有權(quán)和具體化用益物權(quán)是我們?cè)谝?guī)范設(shè)置時(shí)應(yīng)當(dāng)采用的規(guī)范特性定位。所謂抽象化所有權(quán)，是指法律對(duì)土地所有權(quán)的權(quán)利主體、客體以及內(nèi)容作較為概括的、抽象的規(guī)定，這種規(guī)定所起到的主要作用是宣示作用，而并非是實(shí)現(xiàn)土地有效利用的權(quán)利形式；所謂具體化用益物權(quán)，是指在抽象化所有權(quán)這一前提下，對(duì)建立于其上的用益物權(quán)體系作極為細(xì)致的規(guī)定，以完整和系統(tǒng)的用益物權(quán)體系實(shí)現(xiàn)土地資源的物盡其用。事實(shí)上，長(zhǎng)期以來我國(guó)實(shí)現(xiàn)土地利用的權(quán)利形式的選擇，均采上述原則，但是，近段時(shí)間，關(guān)于做實(shí)集體土地所有權(quán)(具體化集體土地所有權(quán))的呼聲甚高，因此，實(shí)有必要詳述選取此種規(guī)范設(shè)置原則的理由，以正視聽，防止在具體規(guī)范設(shè)置時(shí)出現(xiàn)偏差。

首先，從歷史角度考察，我國(guó)的土地利用體系長(zhǎng)期以來都采用抽象化所有權(quán)而具體化使用權(quán)(用益物權(quán))的方式。各國(guó)實(shí)現(xiàn)土地利用的權(quán)利形式選擇，主要有兩種類型，一種以土地所有權(quán)為基本的土地權(quán)利形式而實(shí)現(xiàn)土地的有效利用③，另一種則將土地使用權(quán)作為土地權(quán)利存在的基本形式而實(shí)現(xiàn)土地的有效利用。上述制度體系，均是各個(gè)國(guó)家因襲歷史因素長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展形成的，在各自法律體系范圍內(nèi)邏輯自通，在各自疆域范圍內(nèi)有效施行，沒有優(yōu)劣之分。具體到我國(guó)，實(shí)現(xiàn)土地利用的權(quán)利形式選擇，采用的是土地使用權(quán)模式。詳細(xì)言之，我國(guó)的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)，決定了重要生產(chǎn)資料需采用公有制，土地?zé)o疑是最重要的生產(chǎn)資料，因此，土地應(yīng)當(dāng)為公有，其具體表現(xiàn)形式就是土地的所有權(quán)歸國(guó)家或者集體等公有性質(zhì)主體所有。土地所有權(quán)的公有形式，便于國(guó)家從整體上控制資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的統(tǒng)籌安排，但卻并不利于單幅土地的有效利用，因?yàn)橥恋厮袡?quán)主體或者是抽象的國(guó)家，或者是代表國(guó)家意志的集體，在其之上，并不承載任何的私人利益，由是，土地所有權(quán)不能實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置和物盡其用?；谶@樣的困境，從20世紀(jì)80年代起，在二元所有權(quán)結(jié)構(gòu)體系下，陸續(xù)創(chuàng)制了各種不同的土地使用權(quán)類型，并將其作為土地利用實(shí)現(xiàn)的基本權(quán)利形式，使得土地資源的利用效率得以大幅度提高，并為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)注入了長(zhǎng)久動(dòng)力④。同時(shí)逐漸形成了我國(guó)特有的土地利用權(quán)利實(shí)現(xiàn)形式——抽象所有權(quán)而具體使用權(quán)。這種權(quán)利選擇，同其他各國(guó)制度一樣，也是歷史演進(jìn)的結(jié)果，迄今，仍然積極、有效并富有生命力。因此，基于制度演進(jìn)路徑考量，在民法典中建構(gòu)集體土地權(quán)利體系，具體的規(guī)范設(shè)置原則，仍然應(yīng)當(dāng)采用抽象所有權(quán)而具體化用益物權(quán)的形式。

其次，從制度協(xié)調(diào)性角度考慮，集體土地權(quán)利體系規(guī)范設(shè)置應(yīng)遵循抽象化土地所有權(quán)和具體化用益物權(quán)的原則。從外部關(guān)系看，當(dāng)前，我國(guó)城市土地權(quán)利體系規(guī)范設(shè)置秉承的正是這一原則。倘若集體土地權(quán)利體系擯棄該原則，而進(jìn)行集體土地所有權(quán)的具體化設(shè)置，勢(shì)必會(huì)影響我國(guó)二元土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)的均衡性。因?yàn)?，作為宣示?quán)利存在的國(guó)家土地所有權(quán)和作為具體權(quán)利利用形式存在的集體土地所有權(quán)，同為土地權(quán)利體系中的基礎(chǔ)性權(quán)利而并不具有協(xié)調(diào)性。從內(nèi)部關(guān)系看，集體土地所有權(quán)具體化設(shè)置，將對(duì)用益物權(quán)體系設(shè)置產(chǎn)生極大影響。土地所有權(quán)和用益物權(quán)配置問題，其核心是權(quán)能分配的問題，即同樣一個(gè)“蛋糕”，分配給所有權(quán)的內(nèi)容多一點(diǎn)，則分配給用益物權(quán)體系的內(nèi)容就會(huì)少一點(diǎn)，反之亦然。具體化集體土地所有權(quán)，即配予其更多權(quán)能，而用益物權(quán)體系的權(quán)能就相應(yīng)減少，暫且不談這種配置的價(jià)值取向合理性，如何脫離歷史慣性而與用益物權(quán)體系協(xié)調(diào)就是一個(gè)巨大的制度設(shè)置障礙。

再次，從發(fā)展趨勢(shì)考量，集體土地所有權(quán)未來走向并不明朗。農(nóng)村戶籍身份在城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)視域下將不復(fù)存在，以其為存續(xù)基礎(chǔ)的農(nóng)民集體即會(huì)消亡，如果不進(jìn)行其他制度設(shè)計(jì)，則此時(shí)的集體土地所有權(quán)將在彼時(shí)喪失其權(quán)利主體，權(quán)利自會(huì)滅失[8]。盡管集體土地所有權(quán)消亡只是一種可能，但是集體土地所有權(quán)權(quán)利主體——農(nóng)民集體消失，卻是戶籍一元化所帶來的必然結(jié)果。而將集體土地所有權(quán)具體化，必然會(huì)依據(jù)其現(xiàn)有的權(quán)利主體——農(nóng)民集體進(jìn)行現(xiàn)實(shí)的建構(gòu)。而農(nóng)民集體只是過渡性的權(quán)利主體，自身具有不穩(wěn)定性，以此為基礎(chǔ)的規(guī)則具體化，就存在不穩(wěn)定性。在民法典中進(jìn)行不具有穩(wěn)定性的具體規(guī)則設(shè)置，并不符合法典法性格。仍采用集體土地所有權(quán)的抽象化處理，為制度的演進(jìn)預(yù)留空間，方是正途。否則，在多變的社會(huì)事實(shí)面前，法典頻繁修改，將影響法典的穩(wěn)定性、權(quán)威性，進(jìn)而影響整個(gè)法律體系的協(xié)調(diào)性。

需要特別說明的是，關(guān)于做實(shí)集體土地所有權(quán)的理由，也即想通過具體化集體土地所有權(quán)來解決的現(xiàn)實(shí)問題，均可通過具體化用益物權(quán)體系予以解決。目前，做實(shí)集體土地所有權(quán)的主要理由是，集體土地所有權(quán)虛化導(dǎo)致集體土地權(quán)利容易受到政府侵蝕，最終導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損。既然評(píng)判的最終歸屬點(diǎn)是農(nóng)戶利益，做實(shí)集體土地所有權(quán)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶利益保障這一理由就不充分了，因?yàn)榧w土地所有權(quán)權(quán)利人并不能與農(nóng)戶完全劃等號(hào)，當(dāng)前集體土地所有權(quán)代表機(jī)構(gòu)侵犯農(nóng)戶利益的情況并不比政府侵害集體利益的情況少，盡管可以通過合理化集體土地所有權(quán)行使機(jī)制來減少此種情況的發(fā)生，但是，更為有效的辦法是，賦予單個(gè)農(nóng)戶以更為完整的用益物權(quán)，即從積極權(quán)能和消極權(quán)能兩個(gè)方面對(duì)農(nóng)戶用益物權(quán)進(jìn)行細(xì)致性塑造，一方面，可以使農(nóng)戶有效對(duì)抗國(guó)家公權(quán)力的侵蝕，同時(shí)亦能對(duì)抗集體土地所有權(quán)代表機(jī)構(gòu)的不當(dāng)行為，另一方面，也是更為重要的方面，則是能實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置。

結(jié)合現(xiàn)有法制，用益物權(quán)的具體化應(yīng)側(cè)重于以下幾個(gè)方面：

首先，面對(duì)這一輪改革存在的現(xiàn)實(shí)問題和未來社會(huì)發(fā)展的基本預(yù)期，既有的集體土地用益物權(quán)體系在滿足社會(huì)發(fā)展需求上已經(jīng)捉襟見肘，這種情況又不能通過制度完善的方式予以改善，而迫切需要因時(shí)制宜地創(chuàng)設(shè)新的集體土地用益物權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一制度選擇源生于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，適合生產(chǎn)力不夠發(fā)達(dá)時(shí)農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)方式。但隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，分散式的經(jīng)營(yíng)方式式微，特別是在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)拋荒化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，已經(jīng)對(duì)國(guó)家糧食安全產(chǎn)生了較大的不利影響。統(tǒng)合農(nóng)村土地資源進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)的呼聲日益高漲。但是，現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因?qū)r(nóng)民有特殊的生存利益保障作用而不能對(duì)其進(jìn)行較大幅度的改造。由是，保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，創(chuàng)設(shè)一種新的集體土地用益物權(quán)以適合于土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)成為立法選擇。

其次，合理塑造用益物權(quán)的權(quán)利客體。人類對(duì)土地的利用，是一個(gè)從平面漸次向空間發(fā)展的過程，于是，土地權(quán)利的客體，也是一個(gè)從平面向空間轉(zhuǎn)換的過程。美、德、日等法制發(fā)達(dá)國(guó)家，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)利客體的空間化，也即土地權(quán)利從傳統(tǒng)的平面權(quán)演進(jìn)至空間權(quán)，而依現(xiàn)行《物權(quán)法》第136條規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)今實(shí)際上業(yè)已肯認(rèn)土地空間權(quán)體系中的空間建設(shè)用地使用權(quán)[9]。我國(guó)的國(guó)有土地權(quán)利體系，也正處于從平面權(quán)向空間權(quán)的轉(zhuǎn)換過程中。但遺憾的是，這樣一種轉(zhuǎn)變并未在集體土地權(quán)利體系中發(fā)生。就宅基地使用權(quán)而論，農(nóng)村地區(qū)的多層建筑以及地下空間利用已經(jīng)十分普遍，但對(duì)宅基地使用權(quán)的權(quán)利界分，仍然只體現(xiàn)在平面邊界，這既不符合社會(huì)事實(shí)，也與權(quán)利發(fā)展方向相背，最終的結(jié)果，是長(zhǎng)時(shí)間對(duì)宅基地使用權(quán)的不當(dāng)認(rèn)識(shí)并由此造成了諸多理論困境和現(xiàn)實(shí)爭(zhēng)議，將宅基地使用權(quán)進(jìn)行空間權(quán)塑造迫在眉睫。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)今科技進(jìn)步日新月異，立體農(nóng)業(yè)的提法和實(shí)踐方興未艾，也即，曾經(jīng)僅僅是對(duì)地表平面使用的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其向立體空間發(fā)展只是時(shí)間問題，因此，即便當(dāng)前不對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行空間權(quán)塑造，但至少要為該權(quán)利演進(jìn)及空間權(quán)預(yù)留空間。

再次，完善用益物權(quán)體系的各項(xiàng)權(quán)能，特別是消極權(quán)能。現(xiàn)有制度，用益物權(quán)的權(quán)能特別是消極權(quán)能很不健全。就當(dāng)前農(nóng)村地權(quán)問題爭(zhēng)議最大的土地征收領(lǐng)域而論，被征收的主體是集體，因?yàn)榧w是土地所有權(quán)的主體，但立法卻罔顧了另一被征收主體——集體土地用益物權(quán)人，事實(shí)上，這一主體才是實(shí)實(shí)在在的被征收主體。而法律并未規(guī)定用益物權(quán)人在土地被征收時(shí)的利益表達(dá)機(jī)制，其能夠得以表達(dá)自身利益訴求的方式是通過集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)等集體土地所有權(quán)代表機(jī)構(gòu)進(jìn)行。誠如上言，這畢竟是不同的主體，各自有不同的利益衡量，并且，代表機(jī)構(gòu)的代表人有自己的利益，即存在所謂的“代理成本”，且代表機(jī)構(gòu)與政府又有千絲萬縷的關(guān)系，其行為偏向于政府實(shí)屬正常。故而，想通過集體土地所有權(quán)的合理建構(gòu)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶利益的保護(hù)無疑是緣木求魚，實(shí)質(zhì)性地賦予用益物權(quán)主體的求償請(qǐng)求權(quán)以及設(shè)置合理的土地價(jià)格形成機(jī)制方是正途，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(集體土地用益物權(quán)人)在與公權(quán)力博弈時(shí)的利益保障。

六、主體制度特別要求：逐步淡化集體土地權(quán)利身份專屬性

現(xiàn)階段，絕大部分的集體土地權(quán)利，都對(duì)權(quán)利人有身份性要求，即必須是某一地域的農(nóng)民方能享有某一集體土地的土地權(quán)利。對(duì)權(quán)利主體需具備特定身份的要求，是集體土地權(quán)利體系與國(guó)有土地權(quán)利體系的本質(zhì)區(qū)別。這種特色之所以形成并加以維持，有其歷史因由和現(xiàn)實(shí)需求。

建國(guó)前后的土地改革，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，確立了農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)。后來，經(jīng)過“農(nóng)業(yè)合作化”運(yùn)動(dòng)，逐漸將原屬于農(nóng)民所有的土地收歸為特定地域范圍的農(nóng)民聯(lián)合形成的“集體”所有。也就是說，當(dāng)前農(nóng)民集體所有的土地，是通過以前該集體地域范圍內(nèi)的農(nóng)民讓渡其對(duì)土地的私人所有權(quán)而形成。農(nóng)民通過讓渡其土地所有權(quán)(放棄權(quán)利)而獲取了特定集體的成員身份(意味著特定的身份利益即無償獲取宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等集體土地權(quán)利)，并同時(shí)確保其配偶基于嫁娶等行為以及直系親屬基于出生事實(shí)或者收養(yǎng)行為同樣獲得這一身份(特定的身份利益)。該身份自然不能對(duì)未參與形成該集體土地所有權(quán)的人員(并未向該集體讓渡其土地所有權(quán))開放。這也就是集體土地權(quán)利對(duì)權(quán)利主體有特殊的身份要求的歷史由來。

當(dāng)然，如果動(dòng)態(tài)地觀察社會(huì)發(fā)展和制度變遷，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，盡管歷史因由能夠?qū)ΜF(xiàn)有制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生影響，但絕非是決定性因素。當(dāng)前集體土地權(quán)利體系對(duì)權(quán)利主體仍有身份要求，更多地是基于一種現(xiàn)實(shí)需求，這種需求就是農(nóng)民生存利益保障。源生于上述歷史因由的集體土地權(quán)利對(duì)權(quán)利主體的身份要求，衍生了集體土地權(quán)利特有的封閉性，可以有效防止外來資本大規(guī)模地進(jìn)入集體土地權(quán)利領(lǐng)域，防止其對(duì)農(nóng)民生存空間的擠壓。在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未完全建立，農(nóng)民生存利益仍需依存于土地這一現(xiàn)實(shí)背景下，集體土地權(quán)利的生存利益保障功能仍需維持，也即在當(dāng)前階段，仍需在一定程度上保留集體土地權(quán)利的身份專屬性。農(nóng)村社會(huì)保障體系建立的完善程度，與集體土地權(quán)利保有身份專屬性的程度呈反比關(guān)系，農(nóng)村社會(huì)保障體系建立得越完善，集體土地權(quán)利保有身份專屬性的程度就越低。

就社會(huì)發(fā)展方向而言，社會(huì)保障體系只會(huì)是越來越完善，最終應(yīng)會(huì)在全國(guó)建立覆蓋全體國(guó)民的社會(huì)保障體系，農(nóng)民也有失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等，其基本生存利益可以脫離土地而得以保障。在那個(gè)時(shí)候，集體土地權(quán)利就不應(yīng)再有權(quán)利主體的身份性要求，而應(yīng)向全體資本和全體民眾開放，以真正實(shí)現(xiàn)資源的市場(chǎng)化配置而物盡其用。而實(shí)現(xiàn)資源市場(chǎng)化配置的根本制度依賴，就是民事立法從按成員的不同身份賦予不同權(quán)利的立法，轉(zhuǎn)變?yōu)椴粏柹鐣?huì)成員身份如何，對(duì)同樣行為賦予同樣法律效果的立法[10]。

全域性和全員性的社會(huì)保障體系的建立，是一個(gè)漸進(jìn)的過程，與之相伴隨的，也是集體土地權(quán)利身份色彩漸進(jìn)淡化的過程。甚至有學(xué)者認(rèn)為“農(nóng)村土地改革就是一個(gè)‘去身份’的改革”⑤。因此，在民法典中建構(gòu)集體土地權(quán)利，應(yīng)該給集體土地權(quán)利身份色彩漸次淡化預(yù)留空間，也即立法必須要有逐步淡化集體土地權(quán)利身份屬性的考量。這是轉(zhuǎn)型期社會(huì)法典制定應(yīng)有的折衷思維使然，既立足于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，又把握了社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。

在現(xiàn)有的立法技術(shù)下，逐步淡化集體土地權(quán)利身份專屬性原則可以在法典法中得以貫徹。事實(shí)上，當(dāng)前關(guān)于集體土地權(quán)利的法律規(guī)范，已經(jīng)將這一原則貫徹其中?！段餀?quán)法》關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的指引式立法形式，將流轉(zhuǎn)問題交由其他單行法解答，一旦得到肯定的回答，則宅基地使用權(quán)領(lǐng)域就可實(shí)現(xiàn)權(quán)利主體的身份性突破。而近年來中央文件提出的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”概念，又為我們突破集體土地權(quán)利身份屬性提供了一個(gè)新的思路，即在保有集體土地權(quán)利中基礎(chǔ)性權(quán)利身份性要求不變的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)設(shè)其派生權(quán)利，來實(shí)現(xiàn)集體土地權(quán)利身份性要求的突破。

七、結(jié)語

我國(guó)仍然處在艱難的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在轉(zhuǎn)型期進(jìn)行民法典編纂就必須緊扣社會(huì)轉(zhuǎn)型這一最大的社會(huì)事實(shí)。作為轉(zhuǎn)型期的社會(huì)，已經(jīng)通過長(zhǎng)時(shí)期的社會(huì)實(shí)踐積攢了豐富的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)中的部分內(nèi)容，既是歷史的也是現(xiàn)實(shí)的，同時(shí)還是未來的，我們不僅應(yīng)當(dāng)將其上升為法律，更應(yīng)當(dāng)將其上升為更為穩(wěn)定的法典法；立足當(dāng)前，太多的現(xiàn)實(shí)問題亟待解決，需要靈活處理，這在一定程度上決定了“見招拆招”的合理性；展望未來，我們有明確的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，也能夠根據(jù)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)描繪未來社會(huì)的圖景，這種方向上的穩(wěn)定性是現(xiàn)實(shí)制度建構(gòu)的重要考量依據(jù)。集體土地權(quán)利制度，既是物權(quán)制度的重要組成部分，又構(gòu)成了當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。因此，對(duì)這部分內(nèi)容的建構(gòu)，更是處處充斥著歷史經(jīng)驗(yàn)的積累、現(xiàn)實(shí)問題的化解、未來圖景的考量等三重因素的矛盾和對(duì)抗。唯有在科學(xué)的立法思路指引下，上述可能出現(xiàn)的矛盾和對(duì)抗才能被合理解決，才能保障制度建構(gòu)的協(xié)調(diào)性、有效性和穩(wěn)定性，科學(xué)的集體土地權(quán)利體系才能在民法典中確立。

注釋：

①在此次民法典編纂過程中，更有著名學(xué)者提出“民法典‘物權(quán)編’能否‘浴火重生’”的設(shè)問，認(rèn)為《物權(quán)法》本身就存在重大局限，用益物權(quán)體系實(shí)質(zhì)是披著物權(quán)法外衣的土地管理法的一些規(guī)定，這個(gè)物權(quán)法不是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的物權(quán)法。參見張谷：民法典“物權(quán)編” 能否“欲火重生”，法治與改革國(guó)際高端論壇·2016。 http://www.ghls.zju.edu.cn/chinese/redir.php?catalog_id=55&object_id=339734，最后訪問時(shí)間，2016年12月20日。

②《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(2014年中央一號(hào)文件)、關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》、《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的指導(dǎo)意見》、《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》等政策性規(guī)范均涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或三權(quán)分置。

③需要特別說明的是，以土地所有權(quán)為基本形式實(shí)現(xiàn)土地有效利用的立法模式并非沒有用益物權(quán)體系，事實(shí)上，在這種立法模式下，其用益物權(quán)體系也是非常完善的，但是，從基礎(chǔ)上來講，其仍然是以土地所有權(quán)為基本形式實(shí)現(xiàn)土地的有效利用。

④土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出現(xiàn)，極大地釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力，并為城市發(fā)展提供了足量的剩余勞動(dòng)力；飽受詬病的以土地使用權(quán)出讓為制度依賴的“土地財(cái)政”，從實(shí)際效用上看，的確是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力。

⑤在2017年的中國(guó)法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)年會(huì)上，與會(huì)學(xué)者對(duì)民法典物權(quán)編“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”問題的討論中，就充分討論了農(nóng)村集體土地權(quán)利的去身份化問題，高富平教授直接提出，“農(nóng)村土地改革就是一個(gè)‘去身份’的改革?！痹斍閰⒁姟爸袊?guó)法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)第二次會(huì)員代表大會(huì)暨2017年年會(huì)會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)第七期(2017年6月10日下午)”，http://www.civillaw.com.cn/zt/t/?id=32770，最后訪問時(shí)間，2017年7月2日。