新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地退出的困境及對(duì)策分析

宋瑞霞

摘 要：在新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化，農(nóng)民如何進(jìn)城是我國(guó)亟待解決的問(wèn)題。越來(lái)越多的農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也在面臨日益激化的人地矛盾，城鎮(zhèn)發(fā)展土地資源非常緊張。同時(shí)，流入城市的農(nóng)戶原有的宅基地閑置情況普遍，宅基地的使用存在粗放、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、 “空心村”現(xiàn)象突出、使用面積超標(biāo)等問(wèn)題，土地資源并沒(méi)有被高效利用。在以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約集約的為核心的新型城鎮(zhèn)化的背景下，如何即能滿足城鎮(zhèn)快速發(fā)展的土地需求，又能有效的集約利用農(nóng)村土地，宅基地退出是關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村宅基地；退出

2018年，中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中提出探索宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。改革原因在于現(xiàn)行宅基地制度存在的問(wèn)題日益突出，每年有大量農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村、離開(kāi)土地，人口大量遷移，農(nóng)村出現(xiàn)大量農(nóng)房、宅基地常年閑置。

宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人占有、利用本集體所有的土地用作住宅基地，包括農(nóng)村居民居住的房基地及其附屬設(shè)施用地。宅基地是供居住房屋的載體，是“家”的物質(zhì)形態(tài)，是農(nóng)民“安身立命”的保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)河南省農(nóng)業(yè)人口從2010年-2015年減少715萬(wàn)人，全省超過(guò)1600萬(wàn)的農(nóng)村戶籍人口常住城市，而留在農(nóng)村的宅基地該如何處理是許多進(jìn)城農(nóng)民牽掛的問(wèn)題。將閑置宅基地退出，并讓與集體組織，重新作為耕地，或用途變更為其他建設(shè)用地是 盤活農(nóng)村閑置土地資源、提高土地利用效率、緩解城鎮(zhèn)人地矛盾，保障城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)的基礎(chǔ)。如何構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，已成為深化農(nóng)村土地制度改革，提高農(nóng)村土地利用效率的重要議題。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀

1、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、使用粗放

在河南省內(nèi)大多數(shù)村莊的建設(shè)過(guò)程中，受我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和自然經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響，大多數(shù)房屋建筑都是村民在宅基地上自主建造，宅基地建設(shè)布局混亂，造型各異、功能簡(jiǎn)單、質(zhì)量參差不齊，村內(nèi)路窄巷小，交通不便；同時(shí)，村莊缺少統(tǒng)一規(guī)劃相應(yīng)的供水、供電、排水、綠化、交通等配套設(shè)施，目前河南農(nóng)村多數(shù)沒(méi)有統(tǒng)一的排污系統(tǒng)，生活垃圾隨意丟棄、生活污水隨處排放，農(nóng)民的生活環(huán)境較差，距離“美麗鄉(xiāng)村”的目標(biāo)還有很大差距。

2、宅基地閑置嚴(yán)重

據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的分析資料估計(jì)，到2025年，全國(guó)累計(jì)將有3.35億左右鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，平均每年1675萬(wàn)人左右，每年將有25.13萬(wàn)m2的農(nóng)村宅基地可能閑置不用。這些都說(shuō)明我國(guó)農(nóng)村宅基地的閑置、浪費(fèi)是十分嚴(yán)重的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2016年底，武漢全市1902個(gè)行政村，農(nóng)村房屋73萬(wàn)套，其中長(zhǎng)期空閑的農(nóng)房占到15.8%。在河南，一個(gè)216戶的村莊，常年閑置的農(nóng)房和宅基地有46戶。大量的農(nóng)房和宅基地閑置，任其破敗是一個(gè)很大的浪費(fèi)。

3、面積超標(biāo)問(wèn)題突出

根據(jù)我國(guó)土地法的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地，而且作為集體土地，農(nóng)戶宅基地的使用多是無(wú)償使用。參照各省的土地管理?xiàng)l例，各省雖都確定有宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，但各地情況不同，宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)差異較大。具體實(shí)施過(guò)程中，各村委會(huì)根據(jù)村莊規(guī)劃和本村的實(shí)際用地情況，確定本村宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)。但是在現(xiàn)實(shí)中卻普遍存在“一戶多宅”、 “一戶一宅”面積超標(biāo)問(wèn)題。在房屋建造過(guò)程中普遍出現(xiàn) “不占白不占”、“貪多貪大”的現(xiàn)象。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地退出的困境

1、制度障礙引發(fā)“尋租”亂象

在制度層面，在農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)層面法律處于懸空狀態(tài)，現(xiàn)有宅基地退出制度缺乏明確的補(bǔ)償主體和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府征地“低價(jià)進(jìn)，高價(jià)出”，農(nóng)戶的宅基地權(quán)益受損現(xiàn)象比較普遍。在河南省的一些地區(qū)和部門，在農(nóng)村宅基地審批和使用的監(jiān)督管理中，出現(xiàn)了一些政府部門和相關(guān)負(fù)責(zé)人不作為，官商勾結(jié)、刻意壓低農(nóng)戶補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、私吞挪用專項(xiàng)補(bǔ)償資金等以權(quán)謀私的現(xiàn)象，這極大地挫傷了農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地的積極性。這些亂象往往造成農(nóng)戶不認(rèn)可宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在退出過(guò)程中出現(xiàn)一些極端行為來(lái)阻礙了農(nóng)村宅基地退出工作進(jìn)行。

2、農(nóng)民退出意愿不強(qiáng)

據(jù)調(diào)查，在河南，影響農(nóng)戶宅基地退出意愿的阻力因素有農(nóng)民年齡、房屋建造成本、退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等；年齡較低、宅基地較早退出、月生活成本増加較高的退出者對(duì)宅基地退出滿意度越低；年齡較大、原有住房面積較大、原有住房使用年限越長(zhǎng)的退出者對(duì)宅基地退出滿意度越高；農(nóng)一代（四五十年代出生的農(nóng)民）離土出村、外出務(wù)工經(jīng)商，但對(duì)家鄉(xiāng)飽含深情，仍然會(huì)選擇落葉歸根，很少愿意退出宅基地，也想把宅基地留給下一代?！稗r(nóng)二代”更關(guān)注進(jìn)城后的城市融入問(wèn)題和城市福利待遇問(wèn)題，具備基本的保障后進(jìn)城人員才能無(wú)后顧之憂地放棄農(nóng)村宅基地。特別是耕地征用后利益“剪刀差”已經(jīng)引發(fā)很多農(nóng)民與村集體、政府、投資開(kāi)發(fā)商的矛盾和沖突以及彼此的不信任。作為長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民的“安身立命”之所，在宅基地退出及補(bǔ)償問(wèn)題中很多人持不信任和觀望態(tài)度，寧愿宅基地長(zhǎng)期閑置也不愿意主動(dòng)退出。

3、缺乏統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

從宅基地退出的具體實(shí)踐來(lái)看，各地方根據(jù)不同情況實(shí)施的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。第一，貨幣補(bǔ)償，是最常見(jiàn)的方式，即按照原宅基地面積給予一定數(shù)額的貨幣補(bǔ)償，讓農(nóng)民可以“帶資進(jìn)城”。但目前我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于宅基地退出補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定，退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般是各地方政府一般常見(jiàn)的城市經(jīng)濟(jì)條件較好的城郊地區(qū)補(bǔ)償?shù)妮^多，偏遠(yuǎn)地區(qū)的、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)補(bǔ)償較少。第二，補(bǔ)償樓房。農(nóng)民集中主導(dǎo)由地方政府新建的樓房中，大多數(shù)是安置房，發(fā)生的多數(shù)是地方政府強(qiáng)制執(zhí)行或者村民集體投票同意。第三，平等置換商品房，置換同等面積商品房，是對(duì)農(nóng)民最有利的方式也是最愿意接受的方式，但具體置換商品房的價(jià)格、地理位置等也沒(méi)有具體的規(guī)定，具體都是需要農(nóng)戶與政府之間進(jìn)行利益博弈。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的退出意愿不強(qiáng)跟補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)間有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地退出的措施建議

1、農(nóng)村宅基地有償退出關(guān)鍵在“自愿”

幾千年來(lái)，農(nóng)民一直視土地為命根子。而隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城鎮(zhèn)常住人口越來(lái)越多，城鎮(zhèn)發(fā)展中人地矛盾日益突出，越來(lái)越多的農(nóng)村土地不斷地被納入城鎮(zhèn)發(fā)展的版圖。筆者認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是人的城鎮(zhèn)化，不是土地與戶口的城鎮(zhèn)化。農(nóng)戶宅基地退出意愿之所以不強(qiáng)，主要還是擔(dān)心失去土地以后，缺乏在城鎮(zhèn)謀生的技能，城市社會(huì)保障和公共服務(wù)跟不上，進(jìn)城農(nóng)民難享市民待遇，成為城鎮(zhèn)貧民。在河南，還有一些地方盲目推進(jìn)城鎮(zhèn)化，趕農(nóng)民上樓、進(jìn)城，造成了征地矛盾。對(duì)于條件不具備的地區(qū)，要把握城鎮(zhèn)化的節(jié)奏，不能貪大求快。對(duì)于不愿洗腳進(jìn)城的農(nóng)民，要尊重他們的意愿，引導(dǎo)他們科學(xué)致富，妥善安排他們的生活。

2、明確宅基地權(quán)利歸屬和宅基地有償使用是退出的前提

明確宅基地權(quán)利歸屬實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)給予法律上的肯定從而保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，并且規(guī)范農(nóng)村宅基地管理。同時(shí)建立宅基地有償使用制度也是防止宅基地面積超標(biāo)、“一戶多宅”現(xiàn)象的出現(xiàn)，控制宅基地用地規(guī)模，加強(qiáng)宅基地使用的管理。目前多數(shù)地區(qū)的宅基地的資產(chǎn)屬性無(wú)法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民權(quán)益受損，阻礙新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但改革試點(diǎn)地區(qū)的政策鼓勵(lì)宅基地的退出，為了避免政策與法律兩者間的沖突，制定專門的有關(guān)宅基地的法律。為保障農(nóng)民權(quán)益，法律上首先必須規(guī)定農(nóng)民享有宅基地用益物權(quán)，有利于宅基地退出過(guò)程中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的充分實(shí)現(xiàn)。對(duì)于宅基地的規(guī)劃、審批、管理以及流轉(zhuǎn)的范圍、對(duì)象等也需在專門的法律中嚴(yán)格規(guī)定，以確保宅基地合法化管理，杜絕宅基地閑置、宅基地隱形市場(chǎng)普遍等現(xiàn)象。

河南還需加速農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)，按照“尊重歷史、注意現(xiàn)實(shí)、權(quán)屬合法、界址清楚、面積精確、一戶一宅”的原則，加速推進(jìn)地籍調(diào)查，結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)注銷制度建設(shè)將宅基地上的住房等建筑物、構(gòu)筑物納入工作范圍，盡快完成房地一體的農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)注銷頒證工作，保障進(jìn)城農(nóng)人宅基地用益物權(quán)。

3、探索因地制宜的宅基地退出模式

基于河南省各地經(jīng)濟(jì)水平差異較大，制定宅基地退出模式，必須因地制宜。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的、有條件的地區(qū)率先制定宅基地退出可以借鑒浙江省義烏市的分區(qū)域退出模式，遠(yuǎn)郊地區(qū)實(shí)施“異地奔小康工程”、城鎮(zhèn)規(guī)劃外的郊區(qū)“空心村”改造、城鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)新區(qū)集中建設(shè)安置房屋、“集地券”等方式。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后特別是占有河南近一半面積的山區(qū)貧困地區(qū)，在宅基地退出中還要結(jié)合扶貧工程，尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民的自主選擇權(quán)，增加政府財(cái)政支持，探索宅基地有償使用和退出，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧。對(duì)于距離城鎮(zhèn)近、土地增值高地區(qū)的宅基地，可借鑒天津宅基地?fù)Q房政策，結(jié)合增減掛鉤政策、尊重農(nóng)民意愿、結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，保證耕地資源的背景下，通過(guò)土地置換換取資金等模式。

4、拓寬補(bǔ)償資金渠道

一是實(shí)行財(cái)政投入引導(dǎo)政策。如安徽金寨縣，縣財(cái)政每年設(shè)用于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金；同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入引導(dǎo)資金用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)助農(nóng)戶建房等。二是實(shí)行土地收益反哺政策。如天津宅基地?fù)Q房模式，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，對(duì)拆舊復(fù)墾節(jié)余用地指標(biāo)產(chǎn)生的土地出讓收益，統(tǒng)籌用于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、群眾建房補(bǔ)助，同時(shí)提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。三是實(shí)行多渠道融資政策。新農(nóng)村建設(shè)投資公司融資，協(xié)調(diào)銀行為農(nóng)戶建房貸款。同時(shí)，引導(dǎo)鼓勵(lì)在外創(chuàng)業(yè)成功人士參與新型社區(qū)建設(shè)，先后吸納民營(yíng)企業(yè)捐助資金，協(xié)調(diào)幫扶資金，大力地支持了新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

5、強(qiáng)化農(nóng)村宅基地使用的監(jiān)督管理制度

由于農(nóng)村宅基地退出的信息不對(duì)稱，監(jiān)督體系不健全等原因，導(dǎo)致有些農(nóng)村宅基地管理的負(fù)責(zé)人對(duì)農(nóng)村宅基地退出過(guò)程中的監(jiān)督不力甚至參與“尋租”，以權(quán)謀私。在實(shí)施宅基地退出過(guò)程中，河南省各級(jí)土地部門在農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作順利推進(jìn)的情況下，要進(jìn)一步加大農(nóng)村宅基地退出的信息公開(kāi)，做到申請(qǐng)、取得、使用、管理和退出的工作透明化，建議建立能夠供廣大群眾查閱、監(jiān)督的農(nóng)村宅基地信息查詢系統(tǒng)。政府工作透明，老百姓心里清晰能夠有效地增加農(nóng)戶對(duì)政府工作的信任感。同時(shí)，農(nóng)村宅基地使用的日常監(jiān)督和管理的執(zhí)行中，很多地方政府部門對(duì)于貫徹農(nóng)村宅基地退出工作方面的執(zhí)行力和意愿都明顯不足。建議河南省各地區(qū)對(duì)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行農(nóng)村宅基地退出政策，公平合理地補(bǔ)償農(nóng)戶因農(nóng)村宅基地退出產(chǎn)生的損失的相關(guān)部門給予政策激勵(lì)。實(shí)行多重主體監(jiān)督，完善舉報(bào)渠道，對(duì)于“不作為”的相關(guān)責(zé)任人，要堅(jiān)決問(wèn)責(zé)。對(duì)于違法、違規(guī)參與宅基地退出“尋租”的相關(guān)責(zé)任人要依法予以嚴(yán)懲。

6、建立完善的社會(huì)保障制度

保證河南省在新型城鎮(zhèn)化背景下的宅基地退出有效推行，一系列的配套改革必不可少，特別是建立配套的社會(huì)保障制度。退出宅基地的農(nóng)民進(jìn)城后，生活方式與就業(yè)環(huán)境相比之前大有不同，融入城市還要面臨一系列問(wèn)題，如就業(yè)、看病、養(yǎng)老等。同時(shí)由于戶籍制度的影響，農(nóng)民在城市就業(yè)還會(huì)受到歧視，就業(yè)更加困難，要讓一直居住在農(nóng)村的農(nóng)民適應(yīng)城鎮(zhèn)生活并非易事。因此政府借鑒試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，河南省可以結(jié)合具體情況給予宅基地退出農(nóng)戶一定的城鎮(zhèn)購(gòu)房補(bǔ)償資金或貸款優(yōu)惠，同時(shí)配套的的養(yǎng)老保障制度縮小與城鎮(zhèn)居民的差距，讓進(jìn)城的農(nóng)民真正融入到城鎮(zhèn)中，沒(méi)有后顧之憂。

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