城市管理與美好生活：困境與路徑

崔書(shū)偉

摘 要：城市與生活緊密相關(guān)，實(shí)現(xiàn)美好生活是城市的價(jià)值所在。城市管理與生活相互影響、相互促進(jìn)，是實(shí)現(xiàn)美好生活的手段，但從發(fā)展的觀點(diǎn)來(lái)看，城市在發(fā)展的過(guò)程中勢(shì)必會(huì)不斷產(chǎn)生新的問(wèn)題，在追求美好生活的過(guò)程中，一時(shí)的糟心不可避免。在城市管理者應(yīng)對(duì)新問(wèn)題的過(guò)程中，也暴露出了城市管理的一些困境，只有采取有效措施應(yīng)對(duì)這些困境，才能更好地適應(yīng)城市發(fā)展對(duì)城市管理的新要求，推動(dòng)城市發(fā)展向美好生活的目標(biāo)更進(jìn)一步。本文以南北方供暖問(wèn)題和網(wǎng)約車(chē)管理問(wèn)題為例，具體分析當(dāng)前城市管理的一些困境，進(jìn)而提出相對(duì)應(yīng)的解決路徑。

關(guān)鍵詞：城市管理；美好生活；困境；路徑

一、城市管理與生活

（一）城市與生活

生活與城市是天然不可分割的“連體物”。1933年，國(guó)際建筑協(xié)會(huì)將居住、工作、休閑和交通確定為城市的四大基本功能，它們都與人的基本生活息息相關(guān)。城市承載著人們的生活，其存在的意義與價(jià)值就在于為人們創(chuàng)造生活的條件，而城市里人們的生活則是城市的特質(zhì)體現(xiàn)和生命力所在。城市必須寓于人類(lèi)生活之中，不能脫離生活而存在。

（二）城市管理與生活

城市管理的主體包括政治性主體和參與性主體。政治性主體又包括城市權(quán)力國(guó)家政治系統(tǒng)和城市非權(quán)力國(guó)家政治系統(tǒng)。城市國(guó)家權(quán)力政治系統(tǒng)指人大、一府兩院，城市非權(quán)力國(guó)家政治系統(tǒng)則指黨。參與性主體包括非權(quán)力政治參與性主體和非權(quán)力社會(huì)參與性主體。非權(quán)力政治參與性主體指民主黨派、工青婦等各種聯(lián)會(huì)，非權(quán)力社會(huì)參與性主體則包括NGO、學(xué)者、民眾、媒體之類(lèi)。城市管理的對(duì)象包括與城市相關(guān)的一切人和物，城市管理的主體實(shí)際上都是與城市相關(guān)的人，他們都具有雙面性，同時(shí)也是城市管理的對(duì)象。城市管理的活動(dòng)本身包含在城市生活之內(nèi)，由生活在城市中的人們實(shí)施，并影響著人們的生活。因此，城市管理與生活相互影響、相互促進(jìn)。

二、美好生活——城市管理的價(jià)值

（一）美好生活——城市的價(jià)值

早在2 000多年前，古希臘哲學(xué)家亞里士多德就曾說(shuō)過(guò)：“人們來(lái)到城市，是為了生活；人們居住城市，是為了生活得更好?！背鞘械漠a(chǎn)生發(fā)展是人類(lèi)文明現(xiàn)代化發(fā)展的產(chǎn)物，也即人們追求社會(huì)發(fā)展進(jìn)步過(guò)程的產(chǎn)物，是人們追求美好生活這一社會(huì)文明發(fā)展終極目標(biāo)的結(jié)果。

人的美好生活乃是城市發(fā)展的終極目的。上海世博會(huì)的口號(hào)“城市，讓生活更美好”家喻戶曉，它說(shuō)明城市為美好生活的實(shí)現(xiàn)提供了可能性。它不是在強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村生活、過(guò)去非現(xiàn)代化的生活就不美好，而是要說(shuō)明在人類(lèi)社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，城市使人們實(shí)現(xiàn)了一種相較過(guò)去而言更美好的生活，城市的建立發(fā)展符合人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。這句口號(hào)本身也暗含了城市的發(fā)展方向和其終極意義，即“更好的城市讓生活更美好”，人們不斷發(fā)展城市，就是為了不斷創(chuàng)造更加美好的生活。

（二）城市管理——實(shí)現(xiàn)美好生活的手段

“城市，讓生活更美好”靠城市管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。美好生活是所有人的共同目標(biāo)，其實(shí)現(xiàn)有賴于所有人的努力，而每個(gè)人在努力實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)時(shí)，都不可避免地會(huì)借助或者改造城市現(xiàn)有的條件。在民主社會(huì)，這種借助或者改造的意愿會(huì)在多重因素的合力作用下形成整合后的表達(dá)，最合理的表達(dá)會(huì)為大多數(shù)人所接受，并通過(guò)合法的方式轉(zhuǎn)變?yōu)檎咭?guī)定，最終成為對(duì)所有人行為的合理期待，這一過(guò)程就是城市管理的過(guò)程。從廣義上來(lái)講，城市管理的主體包含城市里的所有人，可以說(shuō)，任何人追求美好生活的愿望是其進(jìn)行城市管理的動(dòng)力，而其進(jìn)行城市管理的努力是其實(shí)現(xiàn)美好生活的手段。

三、“糟心”——城市管理的困境

以發(fā)展的觀點(diǎn)來(lái)看城市的發(fā)展，進(jìn)步與問(wèn)題勢(shì)必是相伴而生、交互發(fā)展的，在追求美好生活的過(guò)程中，一時(shí)的糟心不可避免。隨著城市的發(fā)展，日益積累的城市病和不斷產(chǎn)生的新問(wèn)題不時(shí)讓向往美好生活的人們感到“糟心”，更不斷對(duì)城市管理提出新的要求。

（一）南北方供暖問(wèn)題

20世紀(jì)50年代，考慮到傳統(tǒng)習(xí)俗、地理和氣候特征，以及當(dāng)時(shí)財(cái)政和能源短缺的問(wèn)題，中央政府以秦嶺、淮河為界，將中國(guó)劃分為南方和北方，并為北方地區(qū)提供集中供暖。但隨著近幾年全國(guó)持續(xù)低溫情況的出現(xiàn)，南方要不要實(shí)行統(tǒng)一供暖又成為了熱議話題。

南方是否實(shí)行集中供暖需要考慮的因素有：氣溫、需求、能源、成本。首先，決定是否進(jìn)行集中供暖的首要因素就是氣溫，與20世紀(jì)50年代相比，現(xiàn)今的新條件是南方持續(xù)低溫情況的出現(xiàn)。其次，公共需求——使公共問(wèn)題成為政策議題的動(dòng)力因素也很重要。設(shè)定集中供暖線之后的近60年之間，南方是否實(shí)行統(tǒng)一供暖的話題都沒(méi)有近幾年這般熱議，說(shuō)明現(xiàn)今公眾對(duì)南方實(shí)行統(tǒng)一供暖的需求比之前更為迫切。再次，能源是建設(shè)這一工程的基礎(chǔ)因素。最后，成本是建設(shè)這一工程的必要因素。南方大部分既有建筑沒(méi)有供暖的配套設(shè)施，而且很多家庭都自行裝備了小型供暖設(shè)備，如果實(shí)行統(tǒng)一供暖，將是拆后重建的大成本工程，是否所有民眾都愿意擔(dān)負(fù)高成本的裝置費(fèi)還無(wú)從知曉。

是否落實(shí)南方集中供暖的工程，需要城市管理者綜合考量各種因素，在維護(hù)公眾利益的基礎(chǔ)上作出決定。關(guān)于這一問(wèn)題，我們還可以反思：過(guò)去的政策是否應(yīng)當(dāng)隨著各種條件的發(fā)展變化而及時(shí)做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整？解決問(wèn)題是否可以采取更為靈活的柔性政策而非“一刀切”式的剛性政策？

（二）網(wǎng)約車(chē)管理的問(wèn)題

作為“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”潮流的產(chǎn)物，網(wǎng)約車(chē)代表了城市生活發(fā)展的新趨勢(shì)，但與其相關(guān)的一些問(wèn)題也在實(shí)踐中逐漸暴露出來(lái)。而某些城市相應(yīng)的管理規(guī)范不夠完善，則給了這些問(wèn)題發(fā)展升級(jí)的機(jī)會(huì)，之后政府這一在我國(guó)具有特殊地位的城市管理主體則需花費(fèi)更多成本去解決由小問(wèn)題引發(fā)的大問(wèn)題。當(dāng)然不可否認(rèn)的是，網(wǎng)約車(chē)行業(yè)在發(fā)展過(guò)程中與傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)的沖突在所難免，這種沖突的解決依靠政府這一單一主體的力量顯然不夠。

以包頭市為例，2017年4月，包頭出租車(chē)司機(jī)在街頭集體罷工，以表示對(duì)網(wǎng)約車(chē)發(fā)展的不滿。幾天后，包頭市交通運(yùn)輸管理處則公布了針對(duì)滴滴等從事網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)公司的通知，以其未依法取得經(jīng)營(yíng)許可為由，責(zé)令其立即停止經(jīng)營(yíng)，政府這種粗暴的處理方式顯然存在問(wèn)題。首先，據(jù)相關(guān)人士分析，這一行政處罰行為本身缺乏法律依據(jù)。在中央交通部于2016年7月14日頒布《網(wǎng)約車(chē)管理辦法》到2016年11月1日正式實(shí)施期間，各地開(kāi)始陸續(xù)制定和頒布各自的實(shí)施細(xì)則，以為網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)和司機(jī)的合法運(yùn)營(yíng)提供明確證據(jù)。但包頭遲遲未出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，直接導(dǎo)致網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)、司機(jī)、車(chē)輛無(wú)法獲得經(jīng)營(yíng)資質(zhì)認(rèn)證。其次，通知的公布缺乏公正性，不能代表公共訴求。這一行政處罰行為迫于出租車(chē)司機(jī)的壓力而產(chǎn)生，默認(rèn)了其非法集會(huì)示威、擾亂公共秩序、造成惡劣社會(huì)影響的行為的合理性，卻讓網(wǎng)約車(chē)行業(yè)為其背黑鍋。最后，通知的公布缺乏合理性，違背了事物發(fā)展的規(guī)律。網(wǎng)約車(chē)作為新時(shí)代背景下的產(chǎn)物，其存在和發(fā)展有其必然規(guī)律，貿(mào)然對(duì)其叫停是逆潮流的舉動(dòng)，是缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光的表現(xiàn)。

很顯然，通知的公布是包頭市政府一時(shí)的應(yīng)急措施，是其試圖利用權(quán)力推卸責(zé)任的做法。以包頭為例，關(guān)于網(wǎng)約車(chē)的管理問(wèn)題，我們可以反思：在時(shí)代發(fā)展的潮流中，政府應(yīng)如何管理城市中的新事物呢？政府作為當(dāng)今中國(guó)社會(huì)中城市管理的單一主體，如何才能避免“權(quán)力的任性”？對(duì)于解決城市管理中的新問(wèn)題，普通的公眾又應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任？

（三）城市管理的困境

綜上所述，隨著城市的發(fā)展，人們會(huì)遭遇城市生活中的新問(wèn)題，盡管我們不能否認(rèn)新問(wèn)題的解決是向美好生活更進(jìn)一步的不可缺少的過(guò)程，但完美解決這些問(wèn)題的要求也使城市管理陷入了困境。通過(guò)對(duì)以上兩個(gè)事件的反思，可以總結(jié)出一些當(dāng)前城市管理的困境。

第一，城市管理政策的自更新問(wèn)題。過(guò)去的政策無(wú)法及時(shí)做出調(diào)整，可能引起公眾的質(zhì)疑和不滿。

第二，城市管理政策的低靈活度問(wèn)題。解決公共問(wèn)題的方式方法過(guò)于絕對(duì)，適應(yīng)性不足。

第三，城市管理主體對(duì)新事物掌控不足的問(wèn)題。管理行為滯后于管理的需要，可能出現(xiàn)被動(dòng)應(yīng)急的情況。

第四，城市管理主體的單一問(wèn)題。政府在進(jìn)行城市管理的過(guò)程中缺少制約，其行為可能會(huì)不合法、不合理、不公正。

第五，普通公眾成為城市管理主體的路徑缺乏問(wèn)題。普通公眾缺少城市管理的主體意識(shí)，承擔(dān)責(zé)任的動(dòng)力不足，保障其實(shí)現(xiàn)權(quán)利的機(jī)制不完善。

四、城市管理實(shí)現(xiàn)美好生活的路徑

實(shí)現(xiàn)美好生活是城市管理的價(jià)值，而后者為前者付出的努力就表現(xiàn)為對(duì)城市發(fā)展過(guò)程中不斷產(chǎn)生的新問(wèn)題的解決?！俺鞘凶屔罡篮谩辈粌H僅是一種理念，更是一種行動(dòng)，需要城市管理者正視并走出城市管理的困境，從而提高自身解決問(wèn)題的能力。針對(duì)前面總結(jié)的困境，我們可以提出一些建議。

第一，政策制定者應(yīng)注意據(jù)新條件下以往政策的反饋信息進(jìn)行對(duì)其的調(diào)整和更新，使其適應(yīng)新形勢(shì)下的公眾需求。

第二，政策制定者要改變“一刀切式”的政策制定方式，而采用更為靈活的方式，為政策調(diào)整留有空間。

第三，城市管理者要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和對(duì)新形勢(shì)的預(yù)見(jiàn)性，將被動(dòng)應(yīng)急的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)規(guī)范的管理模式。

第四，政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理觀念，進(jìn)行合理分權(quán)、放權(quán)，要注重培養(yǎng)城市管理的社會(huì)力量，同時(shí)提高自身管理行為的合理性、合法性、公正性。

第五，可以嘗試構(gòu)建“城市管理的主體模式”，在這種模式中，社會(huì)大眾不僅是管理對(duì)象，也是管理主體。這種模式也類(lèi)似于有的學(xué)者提出的“1+X”模式，即實(shí)現(xiàn)以政府為主、各類(lèi)參與性主體為輔的聯(lián)合管理模式，這種模式的實(shí)現(xiàn)有賴于政府和社會(huì)大眾兩方面的努力。政府要完善建立公眾參與的制度，而社會(huì)大眾要增強(qiáng)自身的主體責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)制度的完善建立。

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