內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村旅游政策成效及改進(jìn)對(duì)策

張捷 趙秀清

摘 要：本文從落實(shí)國家促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展政策出發(fā)，提出發(fā)展鄉(xiāng)村旅游對(duì)促進(jìn)內(nèi)蒙古實(shí)施“旅游+”戰(zhàn)略具有較為重要的意義。通過對(duì)內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村旅游相關(guān)政策執(zhí)行情況、政策成效、存在的難點(diǎn)和制約進(jìn)行盤點(diǎn)分析，對(duì)相關(guān)政策的改進(jìn)和完善提出了具體對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古 鄉(xiāng)村旅游 政策成效

李紀(jì)恒書記在內(nèi)蒙古自治區(qū)第十次黨代會(huì)以及內(nèi)蒙古自治區(qū)旅游發(fā)展大會(huì)上提出，內(nèi)蒙古要著眼發(fā)展全域旅游、四季旅游，實(shí)施“旅游+”戰(zhàn)略，把內(nèi)蒙古建成國內(nèi)外知名的旅游目的地。在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，不僅是對(duì)發(fā)展大旅游的充實(shí)和升華，更是內(nèi)蒙古實(shí)施“旅游+”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。自治區(qū)“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出了明確目標(biāo)，到2020年，力爭(zhēng)打造100個(gè)國家和自治區(qū)級(jí)鄉(xiāng)村旅游示范村，全區(qū)鄉(xiāng)村（牧區(qū)）旅游帶動(dòng)直接就業(yè)人數(shù)超過17萬人，間接就業(yè)人數(shù)85萬人。為順利實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，充分落實(shí)自治區(qū)旅游發(fā)展大會(huì)印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》中對(duì)鄉(xiāng)村旅游富民工程的要求，對(duì)自治區(qū)鄉(xiāng)村旅游政策的成效進(jìn)行及時(shí)評(píng)估具有重要意義。

一、內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村旅游相關(guān)政策執(zhí)行情況及進(jìn)展

（一）鄉(xiāng)村旅游大格局雛形已成

近年來，內(nèi)蒙古深入挖掘帶有濃厚地方特色的自然與具有可持續(xù)發(fā)展的文化旅游資源，圍繞“行、游、住、食、購、娛”六大旅游要素，在各城鎮(zhèn)周邊打造農(nóng)牧業(yè)休閑產(chǎn)品或露營地，滿足城鎮(zhèn)人口周末休閑度假需求；在景區(qū)周邊發(fā)展莊園式旅游村，拓展、提升旅游品質(zhì)；在少數(shù)民族聚居區(qū)發(fā)展特色旅游村，彰顯少數(shù)民族文化。形成了包括文化探秘、休閑度假、康體養(yǎng)生、生態(tài)觀光、體驗(yàn)生活等種類繁多的鄉(xiāng)村旅游形態(tài)，鄉(xiāng)村旅游大格局雛形已成。

（二）鄉(xiāng)村旅游注重文化特色彰顯

堅(jiān)持鄉(xiāng)村旅游個(gè)性化、特色化發(fā)展方向，突出鄉(xiāng)村生活、生產(chǎn)、生態(tài)特點(diǎn)，深入挖掘鄉(xiāng)村文化內(nèi)涵，開發(fā)建設(shè)休閑農(nóng)莊、私人牧場(chǎng)、鄉(xiāng)村 酒店、特色民宿等形式多樣、特色鮮明、個(gè)性突出的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品。打造了一批特色旅游小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村旅游集聚區(qū)等，全力引導(dǎo)和扶持爭(zhēng)創(chuàng)“中國精品民宿”“中國度假鄉(xiāng)村”“全國鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客示范基地”（阿榮旗東光村、土右旗溝門鎮(zhèn)民俗文化創(chuàng)業(yè)街）等特色鄉(xiāng)村。

（三）鄉(xiāng)村旅游管理服務(wù)更加完善

自治區(qū)旅游局通過國家旅游局、國務(wù)院扶貧辦“千千萬萬工程”，與農(nóng)業(yè)部門共同開展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范縣、示范點(diǎn)創(chuàng)建，組織星級(jí)鄉(xiāng)村旅游接待戶評(píng)定。到2016年底，內(nèi)蒙古共設(shè)立國家級(jí)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣8個(gè)、自治區(qū)級(jí)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣10個(gè)、國家級(jí)示范點(diǎn)創(chuàng)建12個(gè)、自治區(qū)級(jí)示范點(diǎn)創(chuàng)建49個(gè)。逐步完善相關(guān)制度建設(shè)。修訂完善了《內(nèi)蒙古自治區(qū)鄉(xiāng)村牧區(qū)家庭旅游接待戶等級(jí)劃分與評(píng)定》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)鄉(xiāng)村牧區(qū)家庭旅游管理辦法》。對(duì)自治區(qū)建檔立卡貧困村和“十個(gè)全覆蓋”村進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游摸底調(diào)查和篩選，已選定182個(gè)建檔立卡村。

（四）鄉(xiāng)村旅游富民工程成效顯著

推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游特色化與現(xiàn)代化融合發(fā)展，積極引進(jìn)公司開發(fā)項(xiàng)目，組織合作社共同致富，培育牽頭戶示范引領(lǐng)。采取“公司+農(nóng)戶”或村鎮(zhèn)合作社方式，統(tǒng)籌發(fā)展、統(tǒng)一營銷，提高了鄉(xiāng)村旅游組織化水平和農(nóng)牧家樂經(jīng)營管理水平。2016年鄉(xiāng)村旅游接待戶達(dá)到4317家（含星級(jí)鄉(xiāng)村旅游接待戶462家），比上年增加2.8%；接待游客3000萬人次，比上年增加11.9%；營業(yè)收入達(dá)到20億元，比上年增加11.1%。

（五）鄉(xiāng)村旅游扶貧精準(zhǔn)發(fā)力

為貧困村（嘎查）免費(fèi)提供鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)、商品研發(fā)、經(jīng)營管理等專業(yè)指導(dǎo)和跟蹤服務(wù)。倡導(dǎo)推動(dòng)旅游企業(yè)參與旅游扶貧工作，鼓勵(lì)旅行社開辟農(nóng)（牧）家樂旅游專享線路；鼓勵(lì)旅行社在常規(guī)線路中增加農(nóng)（牧）家樂旅游點(diǎn)，開辟景區(qū)與農(nóng)（牧）家樂旅游點(diǎn)融合線路，帶動(dòng)農(nóng)（牧）家樂旅游點(diǎn)發(fā)展；推動(dòng)旅行社與農(nóng)（牧）家樂旅游點(diǎn)合作經(jīng)營。2016年開展旅游的鄉(xiāng)村數(shù)達(dá)到597個(gè)，比上年增加3.6%，其中屬于國貧、區(qū)貧旗縣的鄉(xiāng)村數(shù)占比達(dá)到一半以上；2016年脫貧人口數(shù)21萬，比上年增加16.7%，通過旅游脫貧人口為3.5萬人，比上年增加9.4%，通過旅游脫貧人口數(shù)占脫貧總?cè)丝跀?shù)的16.7%。

二、內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村旅游相關(guān)政策存在的問題

（一）鄉(xiāng)村旅游管理部門各自為戰(zhàn)現(xiàn)象較嚴(yán)重

一方面，鄉(xiāng)村旅游的管理機(jī)構(gòu)主要涉及農(nóng)牧業(yè)廳、旅游局、文化廳、住建廳、經(jīng)信委、扶貧辦等多個(gè)機(jī)構(gòu)，難免存在推諉扯皮、難以調(diào)和的情況，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)要素在整合過程中遇到較大障礙，整體功能不能得到充分有效的發(fā)揮。另一方面，各部門目前的支持政策合力有限，而且各部門職能與政策交叉重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅造成了行政成本的較大浪費(fèi)，也制約和打擊了經(jīng)營者的積極性。

（二）鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃水平較為落后

一是內(nèi)蒙古目前為鄉(xiāng)村旅游做規(guī)劃的機(jī)構(gòu)少、經(jīng)驗(yàn)不足、水平不高。二是旅游理論和標(biāo)準(zhǔn)滯后旅游發(fā)展。近年來，鄉(xiāng)村旅游熱度增加導(dǎo)致各種專項(xiàng)規(guī)劃層出不窮，而觀光旅游視角下建立的理論和標(biāo)準(zhǔn)越發(fā)不能滿足旅游實(shí)踐，給鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的編制帶來了盲目性，也給評(píng)審帶了不確定性，影響鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)的質(zhì)量。三是旅游規(guī)劃價(jià)值觀念缺失。在鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體不能充分認(rèn)識(shí)旅游規(guī)劃的價(jià)值，同時(shí)自身需求不明確，提起發(fā)展旅游就要做總體規(guī)劃，而忽視了控規(guī)、修規(guī)、設(shè)計(jì)等過程，造成了不必要的浪費(fèi)。

（三）政策支持體系不夠完善

從內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村旅游綜合服務(wù)政策方面看，內(nèi)蒙古在鄉(xiāng)村旅游具體的投資、融資、土地配置、報(bào)建、審核、招標(biāo)、稅收等政策方面存在一定的缺失。從內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施建設(shè)用地看，鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)主要由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自發(fā)建設(shè)，很多項(xiàng)目都缺少相關(guān)部門批建的用地指標(biāo)，較大程度限制了停車場(chǎng)住宿、餐飲、娛樂等項(xiàng)目用地用房的建設(shè)，導(dǎo)致部分經(jīng)營者在未獲得批建手續(xù)的情況下，擅自違章建設(shè)，目前相當(dāng)一部分民俗旅游村只能在自己的宅基地上經(jīng)營，無法擴(kuò)大規(guī)模，亟需建設(shè)用地指標(biāo)支持。

（四）鄉(xiāng)村旅游政策的時(shí)效性和針對(duì)性有待增強(qiáng)

一方面，由于近年來鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅速，鄉(xiāng)村旅游目的地又具有數(shù)量繁多、情況各異、分散雜亂的特征，有關(guān)部門對(duì)鄉(xiāng)村旅游目的地的調(diào)研活動(dòng)較難深入開展，所以制定的相關(guān)政策缺乏一定的時(shí)效性和針對(duì)性。另一方面，多數(shù)鄉(xiāng)村旅游目的地一般只經(jīng)過粗略簡(jiǎn)單的初步改造就投入運(yùn)營，其鄉(xiāng)土文化內(nèi)涵的發(fā)掘還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，觀光游覽體驗(yàn)的硬件條件也不能達(dá)到相關(guān)要求，更沒有考慮到季節(jié)與氣候?qū)︵l(xiāng)村旅游造成的影響，以致鄉(xiāng)村旅游目的地出現(xiàn)發(fā)展情況雷同、整體區(qū)分度不高、淡旺季經(jīng)營轉(zhuǎn)換不順暢等問題，在制定政策時(shí)較難把握時(shí)效性和針對(duì)性。

三、主要政策建議

（一）理順責(zé)權(quán)關(guān)系，提升鄉(xiāng)村旅游政策實(shí)施效率

一是明確旅游部門作為牽頭統(tǒng)籌部門，建立鄉(xiāng)村旅游發(fā)展聯(lián)席會(huì)制度，切實(shí)做好鄉(xiāng)村旅游的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作指導(dǎo)及考核工作，確保各相關(guān)部門大力配合，提供有力支持。二是建立聯(lián)合執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制。設(shè)立旅游聯(lián)合執(zhí)法綜合部門，以抽調(diào)的形式將工商、交通、衛(wèi)生等與旅游執(zhí)法密切相關(guān)的單位人員納入該部門，獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)，該聯(lián)合執(zhí)法部分由政府的旅游行政管理部門直接領(lǐng)導(dǎo)，其他相關(guān)業(yè)務(wù)部門在其執(zhí)法過程中要給予專業(yè)指導(dǎo)。三是加強(qiáng)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)。加強(qiáng)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)中鄉(xiāng)村旅游部分的建設(shè)，政府管理機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村旅游政策推進(jìn)中要給予行業(yè)協(xié)會(huì)一定的職能與權(quán)力，尤其在行業(yè)質(zhì)量抽檢與評(píng)比領(lǐng)域，在行業(yè)管理中分擔(dān)政府遇到的問題與困難，提高政府行政效率。四是進(jìn)行政策的系統(tǒng)性整理。統(tǒng)籌考慮各部門相與鄉(xiāng)村旅游相關(guān)的政策，加以整理、疏導(dǎo)、合并以及完善，消除各種政策交叉重復(fù)現(xiàn)象，切實(shí)降低行政成本。

（二）提高規(guī)劃水平，明確鄉(xiāng)村旅游政策制定依據(jù)

一是因地制宜開展旅游規(guī)劃編制工作。要求旅游規(guī)劃編制單位在規(guī)劃編制前出具鄉(xiāng)村實(shí)地考察調(diào)研報(bào)告，依據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平與特點(diǎn)進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)。二是加大旅游規(guī)劃人才培育力度。豐富旅游規(guī)劃人才的培育方式，將課程培訓(xùn)與實(shí)踐運(yùn)用相結(jié)合，切實(shí)提高旅游規(guī)劃從業(yè)者的知識(shí)儲(chǔ)備和行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)景區(qū)管理運(yùn)營營銷人才培養(yǎng)力度，在培訓(xùn)中注重學(xué)習(xí)國家大政方針和地方發(fā)展政策。三是提高旅游規(guī)劃的法律地位。《旅游法》僅僅模糊地表達(dá)了區(qū)域旅游發(fā)展總規(guī)的準(zhǔn)法律性地位，要進(jìn)一步加強(qiáng)專項(xiàng)旅游規(guī)劃的法律保障，在自治區(qū)行政法規(guī)與部門規(guī)章中明確鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的地位，將鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃作為政策制定的有力依據(jù)。四是提高旅游規(guī)劃編制主體的公信力。進(jìn)一步規(guī)范和明確旅游規(guī)劃編制主體資質(zhì)，嚴(yán)格資質(zhì)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保證旅游規(guī)劃服務(wù)質(zhì)量。

（三）加強(qiáng)后期管護(hù)，完善鄉(xiāng)村旅游政策架構(gòu)體系

一是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。強(qiáng)制旅游從業(yè)者接受專門環(huán)保教育，針對(duì)不同層次、不同環(huán)節(jié)的旅游從業(yè)者開展相應(yīng)的環(huán)保教育，加強(qiáng)從業(yè)者生態(tài)學(xué)人格培養(yǎng)。二是將環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA）和環(huán)境審計(jì)（EA）機(jī)制引入鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中。針對(duì)每一個(gè)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)項(xiàng)目，認(rèn)真評(píng)價(jià)其生態(tài)經(jīng)濟(jì)適合度，客觀地評(píng)價(jià)其環(huán)境承載能力以及可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，專業(yè)評(píng)定旅游開發(fā)者和經(jīng)營者的資質(zhì)，限制達(dá)不到要求的開發(fā)者和經(jīng)營者從事相關(guān)開發(fā)。三是完善旅游執(zhí)法和旅游投訴處理機(jī)制。加強(qiáng)旅游行政執(zhí)法力度，在執(zhí)法過程中努力提高工作效率，完善旅游消費(fèi)者問題投訴機(jī)制，做好投訴檔案分類整理及分析工作，針對(duì)出現(xiàn)的具體問題，切實(shí)做好服務(wù)與應(yīng)對(duì)工作，使旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益得到充分保障。四是完善鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施建設(shè)政策。合理設(shè)置鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)，對(duì)民俗旅游村建設(shè)用地指標(biāo)予以支持與傾斜，簡(jiǎn)化審批手續(xù)流程，對(duì)已經(jīng)存在的違章設(shè)施進(jìn)行集中清理與手續(xù)補(bǔ)辦。

（四）剔除不利因素，發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游政策最佳效果

一是完善鄉(xiāng)村旅游的規(guī)章制度建設(shè)。加強(qiáng)政策法規(guī)的針對(duì)性，探尋出一套適合內(nèi)蒙古的制度，對(duì)鄉(xiāng)村旅游進(jìn)行針對(duì)性管理，從制度層面規(guī)范鄉(xiāng)村旅游的服務(wù)與管理。二是積極引進(jìn)專業(yè)管理人才。積極引進(jìn)專業(yè)技能和服務(wù)意識(shí)較強(qiáng)的鄉(xiāng)村旅游從業(yè)者，同時(shí)引入專業(yè)的人才教育和培訓(xùn)理念，加強(qiáng)崗位技能培訓(xùn)，推行持證上崗制度，提升鄉(xiāng)村旅游管理水平。三是轉(zhuǎn)化經(jīng)營理念，巧把劣勢(shì)轉(zhuǎn)為優(yōu)勢(shì)。鄉(xiāng)村旅游地要把季節(jié)與氣候的劣勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，根據(jù)旅游地的區(qū)位條件進(jìn)行認(rèn)真詳?shù)卣{(diào)查與評(píng)價(jià)，充分利用本地資源，趨利避害、科學(xué)規(guī)劃、合理布局，精心打造冰雪旅游、溫暖農(nóng)家樂、塞上冬日陽光等旅游品牌。四是加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游政策的時(shí)效性和針對(duì)性。深入開展調(diào)研，準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村旅游目的地的發(fā)展方向與特征，提高鄉(xiāng)村旅游目的地的區(qū)分程度，在政策制定時(shí)有的放矢，突出其時(shí)效性與針對(duì)性。

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（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：康偉